論自來水公司的安全飲用水保障責任

姚金海，焦 勇

飲用水①飲用水：嚴格意義上飲用水是指直接滿足人們生活飲用的水。從飲用水供給上，我國并沒有嚴格區分飲用水和生活用水。在我國城鎮集中式供水設施（自來水廠和管網）沒有區分供給，農村農民的分散取水也沒有刻意區分。若無特別說明，本文的飲用水是指自來水公司集中供給的自來水，即包括飲用水和生活用水。隨著經濟社會發展和對水資源安全問題的重視，為保障飲用水安全，飲用水和生活用水將來可能區別供給。文中的安全飲用水與生活中的自來水和飲用水的指向實質是一致的。是人生存和發展不可缺少的資源。安全飲用水是指一個人終身飲用也不會對健康產生明顯危害的飲用水，包括安全水質和安全水量兩方面。飲用水安全主要包括飲用水水源、飲用水水質水量和飲用水獲得的方便程度等內容，包括飲用水的水源、輸送、生產和供給（二次供水）等各環節的安全，涉及社會政治、經濟和法律等方方面面。城鎮集中式供水是常態，隨著我國經濟社會發展水平、人們生命健康意識和飲用水安全意識的提升，大部分農村也采取集中式供水。飲用水供給的特殊性，即統一水源地取水、統一敷設管網、統一生產和統一供給特性，決定了一般由自來水公司②自來水公司：在我國將集中式生產和供給飲用水（自來水）的單位（企業）習慣性稱為自來水公司。雖然有的名稱是水務公司（集團），為了與現實習慣一致，若無特別說明，本文將安全飲用水（自來水）的生產、輸送和供給的全鏈條各環節保障責任的統一歸屬主體稱為自來水公司。承擔飲用水集中式供給任務。安全飲用水權利是法律賦予保障人生存和發展的基本權利，是生命健康權的延伸和細化權利，國家和政府有義務保證每個人公平公正獲得安全飲用水的權利。自來水公司是特殊的市場主體，保障每個人公平公正獲得生存和發展所必需的安全飲用水并保障飲用水安全是由其市場性質定位和基本社會責任決定的。

一、問題的提出

學界針對飲用水安全和安全飲用水①飲用水安全主要立足于飲用水供給角度，綜合運用工程技術、生態環保和法律等保障供給。安全飲用水主要立足于人們身體健康角度，綜合運用工程技術、生態環保和法律等保障水質水量標準，滿足人們身體健康需要。二者相互關聯，強調和保障角度有區別。供給等相關問題的研究主要呈現3 個特點。第一，飲用水相關問題從自然科學的工程技術角度分析比較多，多是針對性提出解決問題的具體技術措施。第二，一般性論述比較多，而從不同學科，特別是交叉學科角度深入具體細節和單一問題的研究不夠。尤其是借鑒社會學的田野調查方法，立足實際數據建立（數學）模型的研究很少。第三，從法學，包括環保法（水法）學科視角和維度研究的文獻比較少。特別是從安全飲用水角度提出問題，分析安全飲用水的全鏈條全過程供給和安全保障的文獻較少。由此可以發現，國內學術界飲用水安全研究比較多，但安全飲用水研究比較少，特別是研究安全飲用水供給及安全保障的非常少，對安全飲用水相關問題研究的重視程度有待提高。

學界對安全飲用水的研究尚存在一些問題。第一，對賦予每個人安全飲用水的權利缺乏系統研究。必須賦予每個人生存和發展的安全飲用水基本權利，這是法治社會發展的要求，但是學界對憲法和其他部門法創設安全飲用水權利的制度及規則研究較少。第二，安全飲用水的標準建設缺乏多學科研究。安全飲用水要達到人的身體健康要求，必須符合一定的技術標準，即技術定義或規范。2022 年，由國家市場監督管理局和國家標準化管理委員會聯合發布的《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2022）是對2006 年《生活飲用水標準》的全部代替。隨著經濟社會發展和科學技術水平的提高，技術標準會不斷變化，基本趨勢是標準涵蓋范圍更廣、指標要求更高和監測評估手段更嚴。根據我國的經濟社會發展實際和人體健康狀況，從不同學科角度出發健全和加強安全飲用水標準建設是一項重要課題，目前學界多學科研究較少。第三，安全飲用水的供給及安全保障缺乏多學科（交叉）系統研究。安全飲用水的供給及安全保障涉及工程技術、政策措施、法律法規、政府管理監督和資金投入、社會公眾參與等多方面，學界從自然科學的工程技術角度和維度的研究比較多，從人文社會科學的多學科不同角度和維度的研究比較少。

二、自來水公司承擔安全飲用水水源保護（區）的保障責任

飲用水水源保護是安全飲用水保障的基礎，國家要求城鎮必須建立集中式飲用水水源地（保護區）②飲用水水源主要有河流型水源、水庫型水源和地下水水源3種。由于人口（原居民）遷移和經濟社會發展等多方面原因，并非所有飲用水水源地都有條件按照標準建立保護區。飲用水水源保護和飲用水水源保護區是不同的，一字之差，區別非常大。飲用水水源保護是一般性的保護，指在河流湖泊的飲用水水源區域，為減少農村農業面源污染、城鄉生活（垃圾）污染、工業生產污染和畜禽水產養殖污染等制定一些制度規則，所涵蓋的區域面積比較廣，更多是一般性的水資源和生態環境保護措施。飲用水水源保護區是根本性的保護，是指國家制定標準（技術規范），在一定范圍內建立集中式飲用水水源保護區域，分為一級（核心區）、二級（過渡區）和三級（緩沖區）保護區域。同時，建立相應的保護區組織機構，遷移保護區核心區原居民，對各級保護區的人口規模和生產生活方式實施分級保護控制，以實現可持續的水資源及生態環境保護。，并制定了相關制度規則。河流型水源地、水庫型水源地和地下水型水源地等具體保護措施要求不同，但是對安全飲用水水質和水量的標準要求是相同的。隨著經濟社會發展水平、工程技術水平和人們生命健康意識的提高，對安全飲用水水質和水量的標準要求越來越高。實現安全飲用水水源保護目標，建立飲用水水源保護區是治本之策。政府必須不斷加大投入，逐步建立標準的飲用水水源保護區，城鎮自來水公司必須承擔安全飲用水水源保護（區）的保障責任①姚金海.論飲用水水源保護區法律制度架構——兼論《飲用水水源保護條例》的制定［J］.湖南財政經濟學院學報，2015（5）：132-137.。

（一）自來水公司承擔安全飲用水水源保護（區）保障責任是合理科學的

建立安全飲用水水源保護區是最理想的科學安排，但在一定時間內并不是所有城鎮的集中式飲用水水源地都有條件建立保護區。目前，飲用水水源地保護的主要方式有3 種。第一，建立飲用水水源保護區。按照國家標準建立保護區，成立相應保護機構，不斷加大包括財政資金在內的各項資金投入，保護生態環境和水資源，并對其進行運營管理監督。第二，由政府機構監督管理。主要采取劃定飲用水水源保護區域范圍的方式，沒有條件建立飲用水水源保護區的，由公共事業管理局實施一般性保護和監督管理。第三，自來水公司監管。對沒有給予財政保障和資金安排的，由自來水公司自身承擔飲用水水源保護責任。自來水公司承擔飲用水水源保護（區）保障責任最合理科學，也是義不容辭和責無旁貸的。首先，這是由自來水公司的主體社會性質和市場定位決定的。飲用水是每個人生存發展所不可缺少的，保證飲用水安全，是自來水公司的法律責任和社會責任。其次，這是由飲用水的來源決定的。一般來說，城鎮自來水公司的水源來自天然的河流湖泊、水庫和地下水等，取水口設置要經過科學規劃，包括備用水源地（取水口），保證合理科學。水資源危機的產生要求必須對集中式飲用水的水源（取水地）加強保護。安全飲用水水源保護職責最合理科學的主體是自來水公司，確保飲用水的水源安全是其第一位的職責。同時，生態環境保護和水源保護的經濟投入要可持續，自來水公司對飲用水水源地（保護區）的一部分投入可計入飲用水的用戶水費成本中。最后，這是由飲用水的公共產品特性決定的。飲用水是每個人生存發展不可替代的必需品，是基本公共產品之一。由承擔一定社會責任的自來水公司而非其他主體供給，符合現代社會發展理念，因為自來水公司滿足社會公共利益需要是第一位的，實現經濟利益是第二位的。同時，飲用水供給的安全和經濟成本決定水源保護及安全是飲用水安全的基礎②謝玲，黃錫生.城鄉一體化背景下農村飲用水安全法律制度的重構［J］.華中農業大學學報（社會科學版），2015（3）：64-70.。

（二）自來水公司承擔安全飲用水水源保護（區）保障責任的制度措施

安全飲用水水源保障最主要的是生態環境保護和水資源保護。一方面，要求當地立法部門出臺相關法規，建立科學的生態環境保護和水資源保護的制度規則；另一方面，要求實施嚴格的生態環境保護和水資源保護政策措施。其中，將這些制度規則和政策措施落地落實落細的責任主體之一就是自來水公司。市場在配置資源和生產力要素發展中發揮決定性作用。自來水公司是市場主體，必須發揮其飲用水水源保護（區）主體的決定性作用。

1.建立安全飲用水水源保護（區）制度。安全飲用水水源保護法治化是法治社會的要求，包括立法、執法和司法等各環節。立法部門制定施行“安全飲用水水源保護區條例”是基礎性工作。沒有條件或暫時不具備條件建立飲用水水源保護區的地方制定施行“安全飲用水水源保護條例”是非常重要的，要將國家生態環境保護和水資源保護的制度與本地實際有機結合，將安全飲用水水源保護制度落地落實落細。各地區各部門要不斷努力為建立安全飲用水水源保護區創造條件，為安全飲用水供給保駕護航。行政執法和司法環節必須依法實施，執法必嚴，違法必究。

2.自來水公司的保障措施。建議在“安全飲用水水源保護區條例”中規定安全飲用水水源保護（區）的責任主體是自來水公司。自來水公司應當落實上述法規要求，包括建立專門團隊和機構，建立監督管理體制機制，不斷投入技術人員、工程設備和資金，落實安全飲用水水源保護（區）的生態環境保護和水資源保護措施。例如，植樹造林、水土保持、退田還湖還草和植被恢復等；同時，管理監督原居民的生產生活活動及方式，給予原居民生態補償，創造條件不斷遷移原居民①姚金海.論飲用水水源保護區行政管理制度［J］.湖南財政經濟學院學報，2016（1）：156-160.。

（三）各級政府建立安全飲用水水源保護區并移交城鎮自來水公司運營管理

安全飲用水水源保護區建立和運營發展的資金投入較大，特別是涉及原居民的遷移問題。因此各級政府要統一規劃領導，保障資金支持等政策制度的有效安排。

1.中央政府的保障投入。建議制定的“安全飲用水水源保護區條例”中應明確各級政府的職責。中央政府要多方籌措資金，建立安全飲用水保護基金，建立穩定的資金投入和財政轉移支付機制，對全國各地的安全飲用水水源保護區建設與運營給予大力支持。

2.省級政府的保障投入。省級政府要建立安全飲用水保護基金和專項財政預算，對全省的城鎮安全飲用水水源保護（區）建設與運營給予支持；同時，允許不同地區城鎮出臺相應政策，允許社會資本參與安全飲用水水源保護（區）的建設運營。

3.地級市、縣（區）政府的保障投入。一般來說，自來水公司處于地級市和縣級城鎮，地級市、縣（區）政府肩負兜底責任。一方面，地方政府要向中央、省級政府（報告）反映本地安全飲用水供給各方面實際情況，包括安全飲用水水源保護（區）建設與運營情況，爭取給予資金和政策支持；另一方面，要加大改革創新力度，出臺政策措施，吸收各種資金參與安全飲用水水源保護（區）建設運營，允許自來水公司水費價格中包含此項目收費。同時，必須多方籌措資金，包括財政預算的專項資金安排，盡最大可能早日建成安全飲用水水源保護區移交城鎮自來水公司運營管理②馬育紅，徐貴東.論我國飲用水安全保障法律制度的完善［J］.西部法學評論，2015（2）：68-75.。

三、自來水公司承擔安全飲用水生產的保障責任

安全飲用水必須經過自來水公司的生產消毒環節，即自來水廠生產車間的各工藝生產流程，飲用水達到供給要求（標準）才能允許出廠。自來水公司應及時采用最先進的科學技術、設備材料和工藝方法，嚴格遵循工藝流程；同時，要盡可能使用最合理科學的管理技術和方法，嚴格遵循科學制度和規章要求，保證安全飲用水達標出廠。

（一）自來水廠的技術設備工藝保障

自來水廠是自來水公司的生產基地（車間），是自來水即飲用水質量保證與監控的重要主體。隨著人們生活水平和生命健康意識的不斷提高，對安全飲用水的質量要求越來越高，對自來水廠的關注度隨之提升。

1.自來水廠的技術及設備保障。自來水廠的機器設備每天24 小時不間斷運行，設備損耗較大。為保障供給安全和設備檢修需要，必須有備用的運行設備。一方面，要采用最先進的科學技術和設備，高度重視平時設備維護和檢修工作，不斷提高飲用水質量（參數）；另一方面，要保證飲用水生產成本穩定，自來水價格（水費）不能上漲太快。

2.自來水廠的工藝方法保障。自來水廠生產車間必須按照工藝流程要求生產，嚴格遵循科學的工藝和方法，不能減少生產環節（偷工減料）降低標準；同時，工程技術人員要不斷研究與創新，運用新工藝和新方法，提高飲用水質量，降低生產成本①吳秀華.關于自來水公司內部控制問題的思考［J］.中國集體經濟，2017（12）：32-33.。

（二）自來水公司及自來水廠的管理制度保障

科學管理是現代經濟高效運行和企業效益提高的保證。管理出效益，管理保安全。自來水公司及自來水廠的自然壟斷特性和社會價值定位要保證其安全飲用水公共品供給的社會效益最大化。同時，從投入產出會計核算的經濟效益角度來看，必須控制成本，保證盈虧基本平衡。健全自來水公司及自來水廠的管理規章制度，加強科學精細化管理是關鍵②王學淵，劉子媛.中國農戶安全飲用水可及的影響因素——基于CHARLS數據的實證分析［J］.山西農業大學學報（社會科學版），2016（10）：685-692，734.。

1.自來水公司的管理規章制度。一般來說，一個城鎮只有一個自來水公司，形成自然壟斷。飲用水具有公共產品特性，不是市場化的競爭產品。飲用水輸送管網敷設的特殊性，要求其與城鎮空間規劃、人口規劃和經濟社會發展規劃有機銜接，政府要在此過程中發揮重要作用。對于具有壟斷性的自來水公司而言，管理規章制度合理科學的重要性不言而喻。既不能將自來水公司辦成完全市場化（盈利最大化）的企業，又不能將自來水公司辦成事業（機關）單位。自來水公司（法律）性質定位應當是特許經營的市場化運營的社會公共企業。一方面，建立合理科學的會計管理規章制度，補上管理漏洞，節能增效，嚴格管控運營成本；另一方面，建立全員精細化管理規章制度，實施（年度）崗位目標管理制度，對每一個崗位每一位員工既要有節能增效成本控制的目標，又要有崗位職責（安全生產）目標，有具體的符合實際的考核數據指標（標準）要求。

2.自來水廠的管理規章制度。自來水廠承擔自來水公司產品（飲用水）的關鍵生產環節責任，必須將公司規章制度落地落實。同時，必須制定自來水生產流程的技術工藝管理規范和其他規章制度，并且落地落實落細。建立自來水公司和自來水廠的二級管理監督的規章制度，要將責任落實到崗到人，獎罰嚴明，用制度管人管事。

四、自來水公司承擔安全飲用水的管網及輸送保障責任

安全飲用水是由特殊管網輸送的流動性食品和用品，保障管網設備安全和輸送過程安全是保證千家萬戶飲用水安全和安全飲用水達到標準的重要措施。城鎮政府和自來水公司要高度重視，加大投入，建立相關規章制度及預警機制，保證飲用水供給目標實現。同時，全社會要高度重視，承擔相應責任，保證每一個人公平公正獲得符合身體健康需要的安全飲用水①姚金海.論水資源安全風險評價制度［J］.長沙大學學報，2013（5）：94-96.。

（一）原水的取水管網及輸送保障

由于自然條件和水資源分布等各種原因，不是每一個城鎮自來水公司都能夠就近取水，相當多城鎮自來水的水源地取水口比較遠?！澳纤闭{”工程真實反映了中國水資源分布的不均勻。由于城鎮人口增長和經濟社會快速發展，加之許多城鎮周邊河流湖泊污染相對較重，不得不從污染比較輕的較遠水源地取水，舍近求遠，導致取水管網建設成本增加，包括輸送安全風險的增大。

1.原水的取水管網建設質量及材料保障。當前，有些地方地下取水管網設備材料存在質量不高、跑冒滴漏、使用壽命短等問題，且建設施工標準不統一，質量上無法得到應有的保證。應盡可能采用最先進的管網設備材料，逐步改造替換過去老舊設備材料，高度重視取水管網敷設質量。

2.原水的取水管網輸送安全保障。地下管網規劃埋設地段要科學規劃論證，避免經過污染嚴重區域，減少露天溝渠輸送，加強露天溝渠保護措施（標識標牌）。管網（管廊）應深埋地下，加強管護并采取安全保障措施。

（二）安全飲用水的管網及輸送保障

自來水廠嚴格按照技術工藝標準流程生產的飲用水要經過管網輸送到千家萬戶，相比取水管網及輸送而言，安全飲用水管網的質量標準要求更高。因安全飲用水輸送責任重大，必須提高包括城鎮政府部門在內的有關方的責任意識，做好安全飲用水管網及輸送的保障工作。

1.安全飲用水的管網建設質量保障。許多城鎮地下自來水管網存在問題較多，如存在設備陳舊老化、跑冒滴漏、二次污染等安全隱患。必須加大設備更新改造力度，盡可能采用最先進材料設備，加強安全飲用水管網的設備質量保障。同時，安全飲用水地下管網敷設必須嚴格管控材料設備和建設質量，嚴格按照國家技術標準規范施工。

2.安全飲用水管網輸送安全保障。政府和自來水公司必須高度重視關乎千家萬戶老百姓生命健康利益的安全飲用水輸送地下管網安全②姚懿函，李小敏，許亞宣，等.長三角地區飲用水安全風險與關鍵控制策略［J］.環境影響評價，2019（1）：24-27.。城鎮政府應將地下安全飲用水管網更新改造與高標準“地下管廊”建設有機銜接，與城市空間規劃、舊城改造等一并列入中長期和年度經濟社會發展規劃。為使安全飲用水管網輸送過程不被二次污染或人為破壞，自來水公司必須有相關的規章制度和機構、人員及技術設備保障，設置必要警示標識標牌。城鎮所有地下施工工程，必須與自來水公司取得聯系，避免飲用水管網被破壞或污染。同時，自來水公司要制定管網設備更新改造規劃。

（三）安全飲用水的支線管網、二次供水設施及輸送保障

隨著經濟社會發展和新型城鎮化建設的深入推進，人口將越來越集中于城鎮。中國人口眾多，土地資源缺乏，高層住宅是城鎮房地產開發的必然趨勢。從技術角度和供水安全考慮，大部分高層住宅需要二次供水。

1.支線管網及輸送保障。過去城鎮公共設施投入不夠，自20世紀90年代以來，城鎮主供水管網之外的支線管網敷設及供水設施，事實上由房地產建設開發商（公司）負責投入。居民購買商品房時，一次性支付了以上供水支線管網建設費用。隨著時間推移，城鎮老舊小區安全飲用水的支線管網亟須更新改造。政府應出臺政策給予資金扶持，支線管網更新改造費用主要由政府和用戶分擔。自來水公司給予技術指導，承擔安全飲用水輸送的安全保障責任。

2.二次供水設施及輸送保障。高層住宅必須二次加壓供給飲用水，加壓電機設備一般設置于負一層，高樓頂層修建蓄水池，將飲用水加壓輸送至蓄水池，利用物理原理自然流入高樓每個住戶。二次供水設施的費用加入商品房中，由購買人支付，二次加壓的供給成本由安全飲用水用戶承擔。二次供水設施的保養維護、蓄水池清洗由物業管理服務公司負責，由住戶繳納的物業費支付。二次供水設施大修和更新改造由用戶繳納的住房維修基金支付。自來水公司必須通過經常性的巡查、物業公司年報、用戶繳納自來水水費的技術機制和大數據等，承擔安全飲用水最末端的技術指導和安全保障責任的監控及督查①宋娀.德國水污染治理和飲用水安全保障技術發展現狀及最新進展［J］.全球科技經濟管理，2015（8）：1-5，16.。

五、結 語

自來水公司的主業和法律賦予的社會責任是供給安全飲用水，要公平公正供給滿足老百姓身體健康需要的水質水量達標的安全飲用水。要實現安全飲用水的取水水源、生產和輸送的保障及全鏈條各環節安全目標，政府和全社會（用戶）必須給予全力支持。立法部門要加快制定“安全飲用水法”和“自來水公司特許經營條例”，為自來水公司供給安全飲用水和飲用水安全保障提供法律支持。

（一）制定“安全飲用水法”

“只有堅持以人民為中心的發展思想，堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，才會有正確的發展觀、現代化觀?！雹诹暯皆谑〔考壷饕I導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話強調 深入學習堅決貫徹黨的十九屆五中全會精神 確保全面建設社會主義現代化國家開好局［N］.人民日報，2021-01-12（01）.安全飲用水是每一個人生存發展必需的食品和用品，首先是憲法賦予每個人安全飲用水權利，即將安全飲用水權利納入公民基本權利范圍③苗連營，陳建.憲法與改革關系的中國邏輯［J］.江海學刊，2019（1）：142-150.。落實公民安全飲用水權利，立法部門制定公民安全飲用水權利法律“安全飲用水法”是當務之急。

1.“安全飲用水法”規范社會公眾的權利義務。立法部門要制定相關制度以規范安全飲用水用戶的權利義務，包括生態環境保護和水資源保護的義務。建立安全飲用水用戶法律責任制度，包括建立安全飲用水保障的社會公眾參與法律制度。

2.“安全飲用水法”規范自來水公司和政府的權利義務。安全飲用水和飲用水安全目標的落地落實責任主體之一必須是自來水公司，要正確定位自來水公司的性質地位，賦予其合理權利義務。同時，必須給予自來水公司的股權（份）投資設置相應規則。例如，外資（社會資本）投資自來水公司，必須高度重視其中的安全風險。安全飲用水是每個人不可缺少的必需品，社會公共品的基本屬性決定了其不能存在安全風險。要用法律制度規則賦予政府權利和義務，必須保證政府掌控安全飲用水的水質水量及供給安全，自來水公司必須服從政府的管理，包括自來水價格、自來水生產和輸送的全鏈條保障和安全等①唐賢興，馬婷.中國健康促進中的協同治理：結構、政策與過程［J］.社會科學，2019（8）：3-15.，以保障社會公共利益。

（二）制定“自來水公司特許經營條例”

安全飲用水公平公正的安全供給關乎每一個人的生存發展和生命健康，關乎社會穩定和經濟社會可持續發展，建議制定“自來水公司特許經營條例”，將“安全飲用水法”制度規則落地落實落細。

1.賦予自來水公司安全飲用水特許經營權。安全飲用水的性質地位和自然壟斷性決定了其不能完全由市場化主體承擔供給，必須給予承擔一定社會責任的自來水公司特許經營權，即法規賦予自來水公司安全飲用水的壟斷經營權利，其他市場經營主體不允許進入，同時要求城鎮政府必須掌控自來水公司的股權（外資、社會資本可參與）。

2.自來水公司保障實現安全飲用水各環節安全的目標。從安全飲用水的水源保護（區）、取水輸送、生產和產品輸送等全鏈條各環節，自來水公司必須保障飲用水達到國家標準并保證其安全②柯堅，王敏.論《長江保護法》立法目的之創設——以水安全價值為切入點［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2019（6）：87-94.。