行政區劃扁平化與新型縣域治理：基于“省直管縣”的經驗證據

[摘要] 縣上承省市、下統鄉鎮，是穩定和完備的一級政府，一直處于垂直互動的節點?！笆≈惫芸h”改革，是以縣為基點的行政區劃扁平化設計。組織再造和資源重組，一定程度上擴大了縣級政府經濟社會管理權限，在縣域的組織結構、治理資源、城鄉一體化等方面都取得了明顯的制度績效。然而，基于權力部門的條塊分割和路徑依賴，改革沒有與之匹配的專業技術、晉升平臺和制度環境，人事扁平化的運作并未突破既定的制度設計和新型委托—代理模式。因而，超越試點的制度遺產，從理論和實踐上回應當前的縣域治理結構與運行機制，進一步完善政府間的資源配置，實現治理體系與治理能力的統一，積極探索智慧政府的技術扁平化，因地制宜地探尋行政區劃改革的突破口，是新時代縣域治理的核心議題。

[關鍵詞] 行政區劃扁平化? 縣域治理? “省直管縣”

[基金項目] 本文為國家社會科學基金青年項目“縣級政府的政策執行力建設研究”（伍嘉冀主持，編號為19CZZ039）”的階段性成果，同時也是上海市教育發展基金會和上海市教育委員會晨光計劃基金“治理效能轉化與基層政策的政策執行力研究”（伍嘉冀主持，編號為19CG068）的階段性成果。

[作者簡介] 伍嘉冀，東華大學人文學院公共管理系講師，博士，研究方向為基層治理、城鄉社會學。

[中圖分類號] D63

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2022）01-0111-09

一、 問題的提出

自秦以降，縣域一直占據科層組織中獨特的序列位置，衍生著獨特的治理機理。秦置郡縣后，小農經濟剩余過少，政府直面小農的成本較高，①縣之下政權不進入正統的官僚系統，采用“國權不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、倫理靠鄉紳”的基層自治。①由此，在馬克斯·韋伯（Max Weber）意義上的“科層制”中，我國政治結構以縣為界，隔斷了國家建設（State Building）的一統模式。從下往上看，縣域是國家上層與地方基層、中央領導與地方治理、中心與邊緣地帶的“接點”部位。這種不同社會要素銜接的脆弱地帶，比較容易發生群體性事件，治理難度較大。②從上往下看，縣域處于官僚鏈條的末端，距離中央最遠。這種漫長的科層鏈條意味著，在行政指令、資源統籌等下達至縣的過程中，會有中間層級介入并攫取治理資源，甚至下沉事權滯積到基層，由此造成府際關系緊張。在“市管縣”的行政架構中，一些規模小、輻射功能弱的地級市，可能截留下轄縣的公共權力與社會資源，出現市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣的現象。1994年，自上而下實行分稅制改革，隨著“財權”? 上移和“事權”下放，導致考核指標被層層細化和逐級加碼，部分縣級政府“財力”和“支出責任”不對稱。

“省直管縣”改革，是以縣域為基點的行政區劃扁平化。在組織復雜性和職位結構多元性持續擴展的宏大背景下，組織結構的扁平化是行政區劃變遷的趨勢之一。③從行政管理學和行政區劃的角度來看，管理幅度與管理層級通常成反比。管理層級和管理幅度只有控制在一定的合理范圍內，組織的整體效能才能達至最佳。否則，減少管理層級帶來的效率提升，將為過寬的管理幅度導致的管理失控所抵消?；诶聿榈隆に箍铺兀╓. G. Scott）的管理理論，政府扁平化的精髓，是通過壓縮管理層級、減少管理環節來尋找集權與分權的結合點，整合成一種科學、高效、靈活的管理模式。④當前，在世界近200個獨立國家中，除新加坡、塞舌爾等少數袖珍國家，大多數國家的行政層級實行兩級制或三級制。俄羅斯的89個聯邦主體共設立1834個二級行政區，平均管理幅度為21個;德國16個聯邦主體下轄有660個二級行政區，平均管理幅度為40個。⑤我國省級行政區劃單位中，四川、河北、山東、河南等大省所轄縣數接近或超過百個，地方政府管理層級和設置相對復雜。

作為一項重大的行政創新，“省直管縣”改革的制度設計，是省級政府直接將資源下沉到縣一級，縮減科層組織的空間距離，以期賦予縣級政府更大的經濟社會管理權限和自主發展能力。改革擬改變政府間的財政關系、行政關系與人事關系，這有望突破固有治理結構瓶頸，有效推動縣治模式轉型，意味著新型縣域治理的可能，是國家治理現代化的重要一環。①基于此，本文以安徽省為案例，聚焦其在2012年至2018年期間所開展的“省直管縣”改革，通過對試點縣的實證調研，以行政扁平化的改革試點為起點，開展新時代縣域治理的經驗研究。這對于認識和解讀我國行政體制改革、檢視和反思基層治理變遷的進程、探索縣域治理現代化，具有一定的理論價值和現實意義。

二、 組織流程再造：縣域政府治理的新型委代

作為尋找管理與效率耦合點的一次嘗試，“省直管縣”突破了“市管縣”的條塊結構改革，將“省—市—縣—鄉（鎮）”管理架構，轉變為“省—縣—鄉（鎮）”模式。從組織再造來看，“省直管縣”催生了省縣之間的新型“委托—代理”關系，為新型縣域治理營造了一個新的政務環境與扁平化治理架構。

（一） 優化：調整管理體制與理順條塊關系

“省直管縣”的制度設計，明確了條塊關系的政府主體，體現著對科層組織的扁平化再造。借用周黎安的“行政發包制”概念，即通過三大領域扁平化，縣級政府的發包方由市級政府轉變為省級政府。②具體制度設計包括：（1）黨政工作省直管。試點縣委、縣政府直接向省委、省政府報告工作;試點縣黨政部門依照法律、法規和黨章的規定，受省委、省政府主管部門的業務指導或領導，維持試點縣行政區劃、機構規格和司法管理體制不變。（2）縣級干部省直管。試點縣黨政主要負責人由省委直接管理，其他副縣級以上領導干部（含法院、檢察院和其他高配干部）由省委委托省委組織部管理;試點縣副縣級以上干部的調動由省委組織部審批、管理;試點縣公務員招錄由省委組織部、省編辦、省人力資源和社會保障廳按職責分工負責;試點縣環保、審計等部門領導班子，由省級主管部門直接協管;試點縣國土資源部門的干部改由縣委管理。③（3）省以下垂直部門省直管。省工商、地稅、質監等部門設在試點縣的管理機構，由省以下垂直管理調整為由試點縣縣委、縣政府管理，業務上接受省級主管部門的指導。改革使得政府上下級之間嵌入的發包關系發生了變化，這有助于降低管理和監督成本、加強地方政府的工作積極性，是對縣域治理架構的一次創新。3689C9E8-9938-47A3-A2AB-9FD4887158D3

（二） 簡政：政府職能轉變與行政效能提升

“省直管縣”的一大任務就是加強政府職能轉變，以政府職能轉變為核心，突出管理和服務、著力增強試點縣的社會管理和公共服務能力、建設服務型政府。在安徽省的實踐中，多項改革前需要層層報批或由市審批的事項得以及時辦理，解決了多層級怠緩行政效能的體制摩擦問題。以圖審為例，“省直管縣”改革后，試點縣成立全省第一家縣級政務服務中心“聯合圖審室”，將原來分散在各個部門的串聯式圖審調整為各部門相關專業技術人員進駐政務服務中心進行并聯式工作。原來需要三個月的圖審現在一般七個工作日即可完成。在此基礎上，該中心主持和參與制定了政務服務領域的26項省地方標準和6項國家標準，并被評為國家級服務業標準化示范單位?？梢哉f，行政層次的扁平化有助于條塊關系理順，縣域權力的自主性大大增強，實現了管理鏈條的縮短，切實增強了縣域政府統籌區域經濟社會發展的能力，熨平了“漏斗效應”。

（三） 放權：擴大縣級的經濟社會管理權限

在“省直管縣”改革的推進中，為了給縣一級增能賦權，省與市采取了協同共治的方式，共同統籌下沉至縣的權限。除國家法律、法規有明確規定的以外，原由設區的市審批或管理的經濟社會管理事項以及須經設區的市審核、報省審批的，現改為由試點縣直接報省審批，以增強縣域運作的自主性。在安徽省的實踐中，共計獲得省一級下放事權867項、市一級職責權限劃轉1167項。①通過這種將省、市權限的配合下放，縣域自主運作權限大大加強，形成了擴權效應，大大擴展了縣域的行政運作空間，解決了縣級政權因缺少行政資源而出現的“主導乏力”問題。

三、 熨平“漏斗效應”：縣域社會治理的聚力賦能

事權與財權兩個體系是社會治理的基礎?？h級財政與行政監管的缺位、錯位與虛化，使縣級公共服務職能弱化。地方財政機構的后續改革、行政區劃調整以及規范省以下的財政轉移支付都較為迫切。

（一） 財政賦權：民生財政的資源傾斜

在監督方式方面，“省直管縣”規范了省級部門監督縣級財政收支，由改革之前的事后監督變為事前監督與事中監督，強化了財政監督的約束力。在預算方面，縣一級統一按照省級財政部門有關要求，自主編制本級財政收支預算和年終決算，建立省與縣之間的財政資金直接往來關系，省級財政直接明確各縣的資金留解比例，各縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。在決算方面，各類結算一律由省級財政與各縣財政直接辦理，各縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按照規定償還的由省財政直接對縣財政進行扣款，促進了整個財政體制的規范與完善。②改革期間，試點縣地區生產總值同比增長8.7%。③

作為投資軟環境的重要因素，行政扁平化有著簡化行政流程、節約企業成本以及提高直管地位的優勢，吸引著招商引資的項目、企業的進駐。在試點中，試點縣簡化了企業進駐的審批流程，率先在全省實施“先照后證”試點改革。在縣經濟開發區開展“先照后證”審批制度改革試點的基礎上，該縣積極探索“證照合一”改革，整合餐飲服務經營、餐飲公共衛生、食品流通等三類許可證及五種類型營業執照，改“串聯審批”為“并聯審批”，實現一次申請、一次審批、一張證照。改革后申請表格由原來的83頁簡化為14頁，進一步提升了注冊登記審批效能。通過不斷創新招商引資體制機制、完善招商引資組織體系，試點縣在改革中組建了五個產業招商組，設立招商考核、幫辦督促、項目服務三個中心，完善開發區平臺招商、縣招商局專業招商、縣直部門全民招商三個平臺，在項目個數、資金總數額上都實現了突破。據不完全統計，自試點以來，試點縣爭取到全國土地利用總體規劃評估修改試點、工礦廢棄地試點、全省農村綜合改革示范試點、全省服務業綜合改革試點、全省新型城鎮化試點等省級以上試點30多個。

（二） 行政松綁：事權下放的服務效能

我國社會治理體系是指在執政黨領導下由政府組織主導并吸納社會組織等多方面治理主體參與社會公共事務的治理活動，這是政府、市場、社會共同塑造和推進的過程。①在財力增加、財政體制日益規范的基礎上，試點縣政府增加了對公共服務的提供，重點支出保障有力，繼續優化支出結構，利于縣域政府的職能轉型。2015年，在教育、科技、社保、衛生、城鄉社區、農林水、住房保障、交通等方面的重點支出增加了43848萬元，占全縣支出增量的72.9%。全縣民生支出33.8億元，增長了17.8%，占財政支出增量的80.7%，發展成果更多惠及廣大群眾。33項民生工程全年投入9.73億元，比上年增長了16.5%。其中省級以上財政收入5.38億元，比上年增長了14%;縣級財政投入1.41億元，比上年增長了23%，其他（含個人、社會及整合資金）投入2.95億元，比上年增長了18%。試點縣在社會事業方面投入1.4億元，用于改善義務教育、職業教育和學前教育的辦學條件，促進教育事業優先發展。②

通過擴大公共服務平臺，試點縣也加強了社會治理的資源運作能力。自“省直管縣”改革試點后，試點縣出臺了《關于進一步培育發展社會組織的意見》《試點縣社會組織管理工作領導小組工作規則》《試點縣社會組織評先選優工作實施辦法（試行）》《試點縣社區社會組織備案管理辦法（試行）》等文件，不斷培育和發展社會組織，大力推進政府購買服務，著力培育一批社會組織，形成政府與社會共同承擔起為全社會提供公共產品和公共服務的格局，改變了單純依靠正式制度和權威的治理秩序?！拔覀兛h社團、民辦非企業包括幼兒園有多家、社會工作服務機構2家。我們有專門的社會工作者、義工聯合會、志愿者協會，主要集中在養老、助殘、濟困幾個方面。2015年，民政部門搞了第一屆公益組織項目，主要著眼于對社會組織開展培訓，提升這些組織的能力，對項目進行包裝，然后對社會組織進行評審，激發社會組織的活力。2016年，全省社會組織有關政研會就是在我們這里開的?？梢哉f，省里的一些市在這個方面都遠遠落后于我們縣?！雹龠@種以經濟發展為基礎、以政策創新為手段的改革舉措提高了縣域治理的綜合水平，直接惠及廣大的民眾。3689C9E8-9938-47A3-A2AB-9FD4887158D3

四、 城鄉空間折疊：縣域推進城鄉融合的基層創新

縣域生成于特定的時空范圍，趨向于坐落在城鄉發展的交織點上。城鄉地理坐標的過渡性區位以及二元敘事中的中介性位置決定了縣域既有別于城市、鄉村的治理體系，又滲透了城鄉兩種因素的治理樣態。通過強縣擴權，改革轉變了縣級政府職能，帶動了周邊農村地區發展，并且推進了城鄉融合。通過探索，該試點縣把部分行政管理職能和社會管理權限向鄉鎮延伸，行政執法的重心開始下移。圍繞推行政務公開和健全服務制度，完善政務服務平臺;圍繞創新為民服務全程代理的內容和方式，拓展公共服務平臺;圍繞改革鄉鎮事業單位管理運作模式，打造公益服務平臺，著力提升鄉鎮政府服務經濟和社會發展的能力?！爱斍?，我們縣對鄉村大力扶持，做得最為突出的是美好鄉村建設方面。我們出臺了加快美好鄉村建設推進、城鄉統籌發展的意見，深化涉農項目資金整合管理，重點實施農村環境衛生綜合整治。主要做法包括以下這些方面：加大了共建美好鄉村創新村的落實力度，完善建設美好鄉村工作考核辦法、美好鄉村星級管理考核辦法等制度，形成了比較完備的推進美好鄉村建設制度體系。到目前為止，我們完成美好鄉村創建村項目12個、環線村莊整治規劃4個，建成污水處理設施34處、垃圾中轉站9個、垃圾焚燒爐18個，建成美好鄉村示范點25個，建立健全星級復評、垃圾清運處理、‘四位一體等美好鄉村建設長效機制，而且已全部通過規劃評審?！雹谶@一系列工作促進了縣域內鄉鎮和廣大農村的經濟發展和人居環境改善，加速了城鄉統籌發展。

在改革實踐中，通過一系列的政策運作與主體合作，縣域還有效地帶動了城市資源、政策等輸入農村，在縣級場域出現有效的“結構交融”。在試點縣的實踐中，涉農項目整合初顯成效。2014年，為了提高一事一議建設工程項目的規模和質量，試點縣對普惠制項目的實施面不做統一要求，由各鄉鎮統籌規劃。同時，該縣明確了一事一議建設工程項目的標準：招投標金額在50萬元（不含50萬元）以下的項目可在各鄉鎮小額公共資源交易平臺統一實施招投標;50萬元以上（含50萬元）的項目由鄉鎮上報縣招投標監督管理局按照有關文件規定實行招投標。③在改革期間，一共有整合涉農項目54個、資金1.12億元投入美好鄉村建設，有效解決了資金不足問題，激發了創建活力。該縣通過完善落實考核獎懲、結對共建、創星建管等工作機制，建立了城市、試點縣、鄉村三級共建機制。通過加快美好鄉村建設、開展“庭院美化、道路亮化、村莊綠化、環境潔化”創建工作，試點縣進一步推進了城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、社會保障和生態環境等一體化建設，推進了城鄉統籌發展。①

五、 人事結構扁平：新型縣域治理的制度悖論

隨著改革開放的深入，縣域經濟獲得快速發展，組織結構、治理資源、城鄉一體的扁平化都取得了明顯的制度績效。然而在實踐中，人事的扁平化引發了一系列新的矛盾，改革未能持續突破縣域治理的瓶頸，也未觸及體制機制的扁平化，從而無法推動縣域治理的真正轉型。

（一） 編制安排與專業匹配欠缺

正如韋伯所認為的，官僚隊伍規模適當與否以及每個職位是否有特定的職責范圍直接影響組織結構的有效運行和良性發展。然而，隨著改革中省、市大量權限的下放，試點縣的編制卻沒有相應擴大，人、事、權不相匹配。在試點縣的改革實踐中，縣直部門都未大規模招錄補充公務員。②縣的人才引進力度較小，在縣直和鄉鎮機關中存在著許多退居二線卻仍占有編制的科級干部，使得許多優秀的年輕專業人才流失，造成干部隊伍年齡老化、人才斷檔。2016年，試點縣共有公務員和管理工作人員2158人，其中35周歲以下的有419人，占19.4%;30周歲以下的有323人，占10.7%。③這些官員大部分的學歷為高中、大專水平，高層次人才缺乏。其中，研究員職稱僅有5人，研究生學歷的只有50人，且主要集中在文教類、農林水專業，金融、規劃、經營管理等類型的人才十分缺乏。改革中，縣域政府工作人員的工作量大大增加，然而基于編制的制約，地方人才嚴重緊缺，尤其在諸如小型水利工程管理體制、“兩證一書”填報的指導和培訓、農村電子商務等領域缺少專業性人才。④

（二） 政治依賴與改革預期折損

美國政治學家弗蘭克·約翰遜·古德諾（Frank Johnson Goodnow）認為，政治體制的發展是由一個國家的歷史習慣決定的。在我國權威體制中，“上下級”等級觀念牢牢地滲透到科層的每個維度。我國社會實態之上的孝悌綱目是由以上下秩序為規范的縱向軸線與以相互友愛為實質的橫向軸線編制而成的。在疆域內，通過同質性的生活方式和文化的普及，實現了“率土之濱，萬里同風;國域之內，萬民同俗”的政治想象。①在這種政治文化的浸潤下，“省直管縣”改革后，由于市一級長期對試點縣的領導，該縣所形成的對市一級政府的業務聯系與依賴，難以在短期內有較大轉變。試點縣遵循著以順從為要義、以行政等級為準則的運作路徑，仍然對市級政府有著行為依賴，成為制約市縣平等的因素?；跈嗤髁x與基層變通的行為依賴，市縣之間的關系模式并沒有徹底變化，科層組織的代理成本和激勵問題凸顯。

（三） 晉升空間與官員動力不足

扁平化改革取向存在相對發散的特征。扁平化意味著對基層人員的更大授權，能夠在組織重心下移的背景下，實現信息收集、需求評估、決策和執行。同時，在執行過程中，它也意味著橫向的服務與協調單位被大量創造，愈發開放性的資源獲取途徑，需要開放、競爭的評估與激勵環境。②然而，當大量資源下沉后，一旦沒有與之匹配的專業技術、晉升平臺與制度環境，改革初衷就難以彰顯。在安徽省的實踐中，“省直管縣”的人事權限并未進一步做規劃，試點地區規范、明晰的工作交流和晉升渠道尚未打通，試點縣（市）與原屬地級市的干部交流停止，未形成“編隨事走、人隨編走”，影響了縣級政府官員的工作積極性。改革后期，省級政府將人事權限重新劃歸到地市一級，縣級干部的出路愈發受阻，進一步打擊了干部的積極性。在這個背景下，事權下放與縣級能力無法磨合，縣級官員對人事配套產生失望，改革下移的種種指標產生更高要求，兩者形成極大的落差，導致了部門下沉的事權被懸置，呈現出“人浮于事”的圖景，這既背離了韋伯的“理性科層”，也阻滯了改革的有效運作，更不利于縣域自身的發展。

六、 結論與討論：行政區劃扁平制何去何從？

作為國家的基本構成單元，縣是國家治理現代化的重要一環。首先，扁平化的組織再造與科層結構是新型縣域治理創新的有益探索。在制度設計上，通過事權與財權相統一、權力與責任相匹配、溝通與協調相結合，展現了新型縣級政府治理機制。通過重塑縣級政府職能，“省直管縣”下的縣域社會治理績效有了較大提升。其次，行政松綁與財政賦權是縣域未來發展的可能路徑?！笆≈惫芸h”的一個重要舉措就是由省、地級市兩級政府向縣級政府下沉權限，通過劃分各級政府的事權與財權、界定各級政府的職責重點，熨平“漏斗效應”，優化縣域的經濟社會發展，創造服務型政府的體制環境和政務關系。

然而，由于沒有與改革相匹配的專業技術、晉升平臺和制度環境，因而人事扁平化的運作并未突破既定的改革設計。鑒于這種情況，在“省直管縣”改革中，考慮到管轄范圍和對象的改變，地級市政府應進一步“向上對省”和“向下對縣”進行人事權力轉接;縣級政府應進一步理清政府、市場與社會的關系，在地方經濟發展中提供優質的公共服務，積極探索智慧政府的行政流程扁平化，減少地方政府的公共事務量，減輕政府的管理壓力;省級政府應加強對下級政府的監管，建立制度化的省縣各部門對接工作模式，合理設計工作流程，促進服務型政府的職能轉變。

黨的十九大報告明確提出，深化省以下黨政機關合署辦公。這從側面反映了在后“省直管縣”時代會有更多扁平化的制度探索，也是治理體系現代化的重要組成部分。超越“省直管縣”的制度遺產需要以開放的心態對扁平化改革不斷調適。在治理現代化的進程中，科層制和扁平化始終會是長期并存的改革趨勢。首先，對于發展中國家和轉軌國家，科層制的發展成熟仍是一個從傳統社會向現代社會過渡的基本要求;即使在發達國家，科層制也沒有完全喪失其生命力。①其次，扁平化作為行政區劃的重大創新，可以依照各省的現實形成相應的組織模式，并基于不同地域的基礎環境，通過必要的政策傾斜，匹配更多的人才資源。如何以現實基礎對制度進行取舍，突破人事扁平化的瓶頸，最終實現基層善治，還有待于做更深入的研究。

（責任編輯：余風）3689C9E8-9938-47A3-A2AB-9FD4887158D3