初中起點公費師范生違約行政性信用責任研究

蘇詩雯

內容摘要：公費師范生制度在實施過程中為鄉村培養了無數教師人才，但也出現了少數公費師范生拒絕履行任教職責的違約現象。而隨著我國信用建設的開展，行政性信用責任也開始逐漸展現出威力，我國的某些省市決定在處理公費師范生違約問題時也設置行政性信用責任。但在設置公費師范生的違約責任時，初中起點的公費師范生以其簽約年齡低、協議期長等特點具有明顯的特殊性，對于初中起點公費師范生《定向培養協議》違約問題的行政性信用責任設置上應當慎重考慮。

關鍵詞：信用責任;行政協議;公費師范生

一、問題的提出

公費師范生制度即師范生公費教育制度，是指由中央財政負責安排師范類學生在校期間的學費、住宿費，并發放生活補貼，學生畢業后應當回到生源省份從事至少六年教育工作的制度。在此項制度施行的過程中存在著一類提前批次錄取的初中起點公費師范生，大致分為本科層次初中教師、本科層次幼兒園教師、本科層次小學教師三類，與高中起點公費師范生不同的是，他們大都需要從初中畢業就讀到本科畢業，橫跨未成年與成年兩個階段，及跨越限制民事行為能力與完全民事行為能力兩個階段。在司法實踐中，公費師范生《定向培養協議》被認定為行政協議。在當前的大部分公費師范生定向培養協議中都有對違約責任的表述，教育部在2018年也出臺了《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，其中就明文規定了公費師范生違約可能承擔的責任，其中之一就是建立公費師范生誠信檔案。所謂信用責任是指個人與企業不履行信用義務所產生的責任，[1]是一種較為新型的責任形式。其中由行政機關以行政行為追究的行政性信用責任會引起較為嚴重的信用懲戒后果，對于設置此種違約責任的合理性，以及應當如何設置此種違約責任，在我國學界尚未達成統一意見。如在2020年兩會召開期間，人大代表劉發英提出的“應當將拒絕赴生源地任教的公費師范生列入失信黑名單”提議引發了較大爭議，社會輿論兩級分化。筆者認為，公費師范生定向培養協議，尤其是其中政府機關與初中起點公費師范生簽訂的培養協議存在著許多特殊性，值得就初中起點公費師范生定向培養的行政協議違約的行政性信用責任進行研究。

二、初中起點公費師范生行政性信用責任的現狀和問題

但正如前文所述，初中起點公費師范生相較于高中起點公費師范生、普通社會主體存在一些不同，在追究其拒絕履行任教義務的信用責任時應當對整個制度運行的現狀出發，以發現責任設置中存在的問題。

（一）公費師范生違約之行政性信用責任的現狀

公費師范生制度在我國已經實施多年，為我國尤其是西部地區輸送了大量優質的教師資源，但公費師范生畢業后拒絕回到生源地任教的情況也并不少見。雖然教育部在2018年出臺了《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，但此項《實施辦法》僅針對報考教育部直屬師范大學的高中畢業生，而初中起點公費師范生屬于各省、市自行規劃設置的項目，并沒有國家層面的統一立法，僅僅由各地方根據情況設置，而對于初中起點的公費師范生違約行為，我國目前也設置了行政性的信用責任。但是，由于行政性信用責任是隨著政府信用體系建設工作而產生的較為新型的法律責任，責任的構成要件與責任后果尚處于不缺定的狀態，但僅就目前的責任后果而言已經頗具威力。

（二）初中起點公費師范生違約行政性信用責任存在的問題

1.行政性信用責任的必要性爭議

行政性信用責任作為一種較為新型的法律責任，又具有較強的懲戒性，因此對于此種責任有沒有適用于公費師范生、甚至初中起點公費師范生的必要性爭議是不可避免的。筆者認為，法律要求相對人承擔信用責任是合理的，依據之一是要保護社會大眾的信賴利益，對失信行為予以懲戒無疑是使因失信行為遭受損失的不特定人獲得安慰的一種方式。在公費師范生制度的實施過程中涉及到的信賴利益不僅僅是行政機關與行政相對人雙方的，還涉及到不特定的多數人。以湖南省益陽市的公費師范生招生公告為例，公費師范生名額往往也是需要進行競爭的，在這種情況下，行政相對人違約的行為實質上在損害行政機關信賴利益的同時也損害了落選報名者的信賴利益。因此，基于信賴利益保護的角度，公費師范生違約的行為應當承擔行政性的信用責任。法律要求相對人承擔信用責任的依據之二是對于社會秩序的維護。我國的某些省市在早年間為了本地農村等地區的教育質量，通過設置公費師范生制度，與轄區內的高等教育學校達成共識，給公費師范生以不通過高考就可以就讀高等學校的機會。且作為師范生，應當通過教師資格考試才可以成為編制教師，但某些地市同樣免去了公費師范生擔任教師應當通過教師資格考試的要求。這些特殊的設置實質上是為了公共利益的需要適度突破了社會秩序。而公費師范生作為超越社會秩序的既得利益者，又拒絕履行相應的責任，是無理由地突破社會秩序，應當承擔相應的責任。

2.初中起點公費師范生之行政性信用責任的構成要件問題

一個法律責任的構成離不開構成要件的齊備，但行政性信用責任作為一個新型責任形式，它的構成要件本身就并不明晰，大多散落在各種條文甚至協議條款之中。而要求初中起點公費師范生承擔信用責任就應當將責任構成要件明確，并依據責任主體的特殊性進行變通規定，以實現協議權利義務的平等與未成年人保護的原則。

（1）協議的有效性標準不合理

由協議違約行為引起的責任的成立必然以合法有效協議的存在為前提，而一個協議是否有效，極其重要的一點就是有無適格的協議主體。信用責任作為法律責任的一種，也必然應當由適格的主體承擔。[2]就民事合同責任而言，一般因當事人不履行約定義務、附隨義務以及法定義務而承擔的法律后果。那么，在行政協議責任體系之中，其責任的承擔及類型理應因當事人不履行前述三種義務而產生。但不同于民事合同，協議雙方主體身份的“雙重性”所產生的疊加性義務必然導致責任性質以及責任承擔的復雜性。而且在“公私混合法律規制”模式之下，當事人的義務性質與類型也隨之出現“公私二分”，因此，行為可能承擔的責任必然會有“公法性”與“私法性”兩種類型，[3]而行政法作為后發的部門法，以民法為規則儲備庫，通過“準用”等方式適用民法原理和規則并不鮮見。因此，行政協議案件審理中適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范也已在司法解釋中予以明確。但行政協議畢竟不同于一般的民事協議，尤其在初中起點公費師范生與政府簽訂的協議中所體現出的主體年齡、合同權利義務內容以及合同履行期限上的特殊性，并不應當簡單地適用民法關于主體行為能力以及合同有效性的規定。初中起點公費師范生在簽訂《公費定向培養協議》（以下簡稱《協議》）時大多在14-15周歲，在責任年齡的劃分中屬于限制民事行為能力人。在《協議》簽訂的過程中，不僅作為限制民事行為能力人的當事人需要簽字，其法定代理人也需要一并簽字。如果簡單地依據民法相關規定，該協議因為存在法定代理人的一并簽字似乎并不應當存在效力的爭議。但由于協議內容是明顯超出協議相對人的認知能力，即使存在行政相對人的簽字也應當認為相對人沒有做出有效的意思表示，而是由相對人的法定代理人代為做出的意思表示。

與此同時，由于我國特定的歷史傳統導致我國的家庭模式大多是大家長式的，這種家庭模式之中未成年子女的個人意見并不能與大家長抗衡，這種地位上的劣勢會因為未成年人年齡的降低而增大，在此種情況下，很難認定法定代理人是為了被代理人的利益而代為實施法律行為。[4]依照民事相關規定，經過法定代理人追認的限制民事行為能力人簽訂的合同，違約責任由法定代理人承擔，但對于跨越兩種責任年齡的合同責任卻沒有明確的規定。公費師范生與教育行政部門簽署的行政協議所規定的內容是明顯超出“與其年齡智力相適應”范圍的，但合同的效力卻要持續到其成為完全民事行為能力人，尤其是合同主要義務的履行是完全需要到協議相對人成為完全民事行為能力人之后自己履行的。即當事人在成年后需要為未成年時實施的超出智力水平的法律行為負責，這在法理上明顯是不適當的。而公費師范生制度在權利義務的分配上意味著相對人在簽訂協議時往往不能對義務的履行有明確的認識。

另一個值得關注的問題是，相對人并沒有獲得一個合理的“退出”機制，雖然在成年后繼續就讀由國家承擔費用的師范類院?？此剖菍Α秴f議》的認可，但考慮到大學入學的普遍年齡也低于完全民事行為能力年齡，則其成年后的唯一對《協議》表達不認可的方式為退學，這明顯不具有合理性。因此，單純以經過法定代理人代理、同意、追認來確定協議的效力是不合理的。在筆者看來，《協議》作為一種特殊的行政協議，不應當簡單地援引民法相關的合同有效性規定。應當考慮到相對人在此協議中權利、義務、責任的相對獨立性以及信用責任的嚴重性的情況下，將追認權歸還相對人自身。經過確認的《協議》應當由相對人承擔行政性信用責任。但對于目前的公費師范生《協議》，從協議效力的角度來看，不應當要求相對人承擔信用責任。

（2）責任要件不明

從我國部分省市目前的法律實踐來看，違約的公費師范生僅僅是存在拒絕履行任教義務這一行為就會產生行政性信用責任。由于我國對于信用懲戒的立法尚不完善，關于違約行為的信用責任設定可以借鑒民事相關法律實踐的經驗。我國目前由民事違約引起的信用責任中，最主要的是失信被執行人黑名單制度。失信被執行人是指當事人拒絕履行已生效的判決、裁定，有能力執行判決而拒不執行的行為，由此可知，普通民事合同履行過程中單純的違約行為并不會引起信用責任。從法理學的角度來分析，這意味著行為人違背第一性法律義務的行為不會引起行政性信用責任，只有第二性法律義務的違反才會引起行政性信用責任。但公費師范生協議的行政性信用責任僅僅有違約行為存在就會導致信用責任的產生，從設置合理性的角度來看，公費師范生違約的信用責任產生條件過于嚴苛。且我國建立信用體系的目的是在于督促社會群體崇尚誠信，構建良好的社會氛圍，并不是僅僅為了懲罰失信主體而追究其行政性信用責任[5]。出于此種目的而言，給本身具有極大特殊性的行政相對人設置如此嚴重的責任后果也是違反行政合理性原則的。行政合理性原則的內涵在我國通常具體化為三個方面基本要求：（l）行政行為必須符合法律的目的，即主觀上必須出于正當的動機，在客觀上必須符合法律的目的;（2）行政行為必須考慮相關因素，考慮了不相關因素即違反了合理性原則;（3）行政行為必須符合公正法則，即相同情況相同對待，同時行政決定的內容必須符合客觀規律，合乎情理。[6]行政合理性原則要求行政行為的做出必須考慮相關因素，在初中起點公費師范生的行政性信用責任的規定上，相對人在年齡上的特殊性無疑是屬于相關因素的范疇的。

（3）責任內容不明

我國目前的信用責任中懲戒性最強的無疑是行政性的信用懲戒，在公費師范生培養的行政協議所期望設置的信用責任也正是行政性信用懲戒。但我國信用懲戒的內容也隨著其發展逐步擴張，嚴厲程度也是逐漸增加的，在這種情況下僅以籠統的“影響征信”等表述可能導致的信用責任會導致相對人可能承擔的行政性信用責任過重。在實踐中，公費師范生培養協議多為格式條款，這就必然導致有關信用責任的條款內容較為粗略。如條文規定“畢業后未按協議從事教師工作或從教時間未滿服務期限的免費師范生，相關部門可將違規記錄記入個人檔案，影響個人征信”。首先，此處“個人檔案”所指并未表述明確，“個人檔案”在我國可指人事檔案或個人信用檔案。其次，“影響個人征信”具體的程度并未可知。我國目前存在較多的相互獨立的信用記錄體系，大多分布在各地方、甚至各領域。以湖南益陽市為例，僅在七、八年前，教育領域的信用記錄自成體系，所謂“影響個人征信”指在教育領域就業時受到的影響。但近幾年，我國正在形成一個較為統一的個人信用檔案，在征信上受到的影響在不斷擴大，一旦存在負面的信用記錄，就會發生被政府記入官方統一信用黑名單，影響信用貸款，影響國家公職人員錄取等重大影響，那么被列入統一的失信名單可能會導致比當下更嚴重的后果。而在我國的信用立法對信用責任的主要內容語焉不詳的同時，我國現在正在采用的公費師范生《協議》卻十分跟得上潮流地規定了信用責任，即“畢業后未按協議從事教師工作或從教時間未滿服務期限的免費師范生，相關部門可將違規記錄記入個人檔案，影響個人征信”。這就導致了協議相對人在簽訂協議時不能預見自己的違約責任。

三、初中起點公費師范生違約之行政性信用責任架構

基于前文的爭議分析，筆者認為我國現在對初中起點公費師范生違約行為設置的行政性信用責任并不合理。對于該違約責任的架構筆者認為可以進行如下探索：

（一）明確責任構成要件

對于嚴重如行政性信用責任的法律責任的架構應當較一般法律責任更加審慎，應當對行政信用責任的產生設置更加嚴格的條件。

1.為初中起點公費師范生加設確認程序。要求當地負責協議簽訂的行政機關與行政相對人在大學入學時進行協議的確認，當事人明確表示拒絕繼續履行協議，并決定更換志愿的應當及時終止協議履行。在此種情況下應當僅要求行政相對人承擔金錢給付型的違約責任，不應當產生行政性的信用責任。此種確認程序旨在給予剛成為或即將成為完全民事行為能力人的相對人和行政機關以及時止損的可能性。由于中國傳統的家庭模式，監護人對被監護人的決定影響極大，在公費師范生制度實踐中發生的違約行為有很多是由監護人代為決定被監護人師范生就讀事宜的，而被監護人在協議簽訂時年齡尚小，對自己的未來的職業規劃并沒有明確的認知，或是在合同簽訂之初就極為抗拒成為老師，或是在接下來的學習生活中發現自己對成為老師不感興趣，但也是因為年齡較小，無法撼動監護人的決定，因而在大學畢業這一基本獲得獨立能力的時期就會發生違約的情況?；趯ξ闯赡耆说谋Ｗo和政府資源的節約考慮，都應當在行政協議的相對人成年前后，也是處在高等教育擇校報名期間重新對協議進行確認。使無意從事教師職業的相對人正常參與高考，報考其余高校，并規定出明確的違約金賠償期限。對于此類違約行為應當視為完全民事行為能力人對自己限制民事行為能力時期法律行為的糾正，不應當設置行政性信用責任。對于志在成為老師，愿意為國家教育事業建設貢獻力量的相對人對協議予以確認，是對自己限制民事行為能力時期做出的法律行為的追認，即完全認可協議所設置的權利義務。

2.以第二性義務的違反作為信用責任的構成要件。由于行政協議違約的信用責任立法經驗較民事相關立法較少，筆者認為在設置其行政性信用責任時應當適度借鑒民事相關法律的規定。如江蘇省高院于2020年11月5日發布的《關于強化依法規范公正善意文明執行理念 進一步做好優化營商環境工作的指導意見》就對我國當前的信用懲戒制度的嚴厲性有了認知，其中第17條規定，債務人具有下列情形之一的，可合理確定一至三個月的履行債務寬限期，并暫緩對其采取懲戒措施。（1）債權人未提出對債務人予以信用懲戒，并且債務人提出履行債務寬限期書面申請的?！纱丝梢酝茢?，江蘇省高院對于民事違約導致的信用責任，其產生是由對第二性義務的違反引起的這一觀點是認可的，且江蘇省高院認為在合同相對方表示理解的時候可以對第二性義務的履行進行延期。筆者認為，國家作為特殊的法律主體在行政協議的履行中是處在具有相對優勢的地位之上的，在這種情況下，面對處在特殊年齡時期的行政協議相對人應當秉持善意與保護的理念，不應對單純違反第一性法律義務的相對人采取過重的負擔性行政行為，這也是合理行政原則的要求。因此，在行政性信用責任的設置中應當以第二性義務的違反作為產生行政性信用責任的要件。但行政機關所代表的是社會公共利益，因此雖然行政協議有著較為明顯的相對性，卻不應完全借鑒民事上的寬限期規定，應當嚴格地以違反第二性法律義務作為行政性信用責任的要件。

（二）明確行政性信用責任的內容

由于行政協議較一般合同具有較強的行政性，在司法實踐中的司法救濟途徑也只有行政相對人提出行政訴訟這一種途徑，而沒有行政機關以訴訟方式要求明確協議內容，要求相對人履行協議義務的可能性。當相對人認為協議內容不明時與行政機關進行協商確定也多有不便。因此，對于可能引發爭議的、不明確的條款應當進行具體明確的規定，避免產生過度的懲戒結果，導致行政機關與行政相對人不得不采用訴訟形式來解決問題。首先，應當明確信用記錄的時長。筆者認為，由行政機關進行記錄的個人不良信息記錄也應當設置一定的時間限制。超出記錄年限的，當事人就不應當再受特定不良記錄的影響，對于因行政協議違約導致的信用責任也應當受到時效限制其次，應當明確信用責任的內容。在我國信用責任內容不明的情況之下，作為一個雙方協商確定的協議，公費師范生培養協議應當以具體的協議條文對責任內容予以明確。如規定信用記錄僅在教育領域內產生影響，或在整個社會領域均會造成影響。

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項目名稱：初中起點公費師范生違約行政性信用責任研究

項目編號：2021XKT0199