財政“省直管縣”改革對企業創新能力的影響

文/肖怡之（暨南大學）

一、引言

創新是驅動經濟增長的力量之一，尤其是進入產業結構調整時期，重要性日益顯著。結構性調整階段，國家更注重依靠創新驅動的引領性發展。企業作為重要的微觀主體，其創新水平不僅與該企業的市場競爭能力息息相關，也能促進市場經濟增長。新時代我國追求的是高質量的發展，習近平總書記強調，創新是引領發展的動力，產業結構調整時期，施行多年的財政省直管縣改革是否符合新時代的發展要求，是否符合培育戰略性新興產業需要企業層面的證據。因此，研究企業創新能力影響因素和相關作用機制具有一定的現實意義。

政府在經濟發展和創新推動上扮演了極其重要的角色，財政省直管縣改革的進行則為我們剝離其他因素，研究政府財政體制改革影響企業創新能力提供了一個很好的契機。改革一方面調動了縣級政府發展經濟的積極性和主動性，創造更有利的投融資環境和企業經營環境，影響企業的研發投入和創新績效。另一方面改善了縣級政府的財政困境，增強了縣級政府促進當地經濟，支持企業創新的能力。對政策研究者和制定者而言，我們有必要通過實證檢驗評估財政省直管縣改革的影響。

本文在以下幾個方面有所貢獻：首先，本文提供了研究財政省直管縣效果的另一視角，豐富了相關文獻，考察已經實行20 年的改革與現今經濟新常態的相適性，加深了對于財政省直管縣改革的理解。其次，本文基于我國財政分權制度和晉升錦標賽理論，將財政體制改革下政府采取各項政策手段的動機與創新激勵結果聯系起來，加深了對政府行為的理解，為政策制定提供參考。最后，本文將財政省直管縣改革視為一次準自然實驗，避免了內生性問題，結合宏觀與微觀層面，豐富了財政政策與企業行為的研究。

二、文獻回顧

（一）文獻綜述

1994 年底，全國除海南省外建立起的“中央——省——市——縣——鄉鎮”政府層級機構浮現出諸多問題，龐明禮（2007）得出市管縣體質存在“城鄉悖論”“財政悖論”和“效率悖論”。為解決縣域財政困難、城鄉發展不平衡問題，激發縣域經濟活力，我國從2002 年開始以試點的方式開展“省直管縣”財政體制改革。相關研究主要聚焦改革是否達到了最初推行的目的（傅光明，2006），大多數學者肯定了財政省直管縣的促進作用。部分學者著眼于企業，從微觀層面分析省直管縣改革的作用與影響（王小龍、方金金，2015；李廣眾、賈凡勝，2019）。但在“創新驅動發展”的經濟新常態下，檢驗已經施行20 年的財政省直管縣改革是否符合新時代的要求，現有文獻少有涉及。

為推動創新、使創新成果達到最優，政府會采取一系列的政策手段如政府補助和稅收優惠。部分學者認為研發費用稅收優惠對企業研發投入、產出、創造有利的融資環境等具有促進影響（Kasahara 等，2014）。但也有學者認為只有在一定范圍內稅收優惠政策起到積極作用。政府補助與企業創新之間的正向激勵作用機制一是直接補貼改善了企業自有研發資金不足問題，降低研發風險；二是政府補貼往往不足以彌補某一研發項目所需全部資金，但能促進企業增加額外的研發投入，但也有學者認為政府補貼可能會替代私人研發投資（安同良等，2009）。

對文獻的梳理可知，財政省直管縣的研究重點首先是改革對區域宏觀經濟、政府財政和稅收等方面的直接影響，來自微觀層面及聚焦財政省直管縣如何具體的影響微觀企業行為的研究較少。其次是政府宏觀政策對于企業創新行為的影響經久不衰，以研究政府補助和稅收優惠為主。本文從縣域企業創新能力的微觀角度出發，考察財政“省直管縣”這一實行近20年的改革與現今經濟新常態的相適性，為其注入新的活力。

（二）研究問題

我國地方政府在推動地方經濟的發展中扮演了極其重要的角色，晉升錦標賽理論認為地方政府官員出于自身仕途考慮，有強烈的動力發展當地經濟，地區間激烈的競爭推動當地經濟發展（周黎安，2007）。政府為促進本地經濟而建立起的財政競爭關系，會作出有利于當地經濟增長的行為和決策（徐現祥、王賢彬，2010）。企業創新是驅動經濟增長的力量之一，尤其是進入產業結構調整時期，重要性日益顯著。因此地方政府有動機關注并促進轄區內企業的創新投入產出，增加財政支出，支持轄區內企業的創新研發。

從“省——市——縣”到“省——縣”，一方面減少的政府層級提高了管理效率，調動了縣級政府發展轄區內經濟的積極性；另一方面縣級政府資金調度和補貼及時，提高了財政支出效率，縣級政府在稅收分享中比例增加，增強了縣級政府自我積累和自我發展的能力。因此改革后縣級政府更有能力和動力促進當地企業的創新活動，推動當地經濟發展。但由于政府官員績效與當地經濟發展水平掛鉤，縣級政府為了在短時間內作出明顯的成績，在采用政策工具時會以能夠快速出創新成果的企業作為幫扶對象。而企業為了獲得政府支持，會加大能夠短時間內出成果的創新活動研發力度，發生策略性創新行為（黎文靖、鄭曼妮，2016）。

基于以上分析，本文將進行以下研究工作：第一，受到財政“省直管縣”改革影響的企業，創新能力是否提升；第二，這一影響結果在不同行業企業中是否有所差異；第三，分析改革的影響機制是經濟環境改善、政府補貼還是稅收優惠。

三、研究樣本與數據

（一）樣本選擇

考慮改革開展的時間，本文選擇2002-2019 年滬深A 股上市公司作為研究樣本。專利數據及企業財務數據來源于國泰安數據庫，省直管縣改革縣（市）名單及改革實施時間來源于各省級政府官方網站相關文件及現有文獻，縣域層面數據來源于國研網統計數據庫。刪除金融類公司，ST 企業，再剔除注冊地屬于自治縣內的企業及注冊地所在縣（市）在樣本期間進行了撤縣設區等其他行政區域變化的企業，最終得到的研究樣本包含858 家公司，7084 個觀測值。

（二）變量定義

本文以企業專利申請數量衡量企業創新能力，patent=ln（企業當年申請專利數量+1）。專利與企業研發投入具有強相關性及易得性，能有效衡量技術創新（Scherer,1965）。專利申請數量則排除了專利授權由于其他原因被取消的情形，更能及時反映企業真實的創新水平（Griliches，1990）。以企業發明專利申請數量衡量企業的核心創新能力，intention=ln（企業當年申請發明專利數量+1）。

本文設置虛擬變量direct 反映企業所在地是否為財政省直管縣，劃分處理組和對照組，上市公司注冊地點是否屬于進行財政省直管縣改革的縣（市），屬于的direct 取值為1，否則為0。再設置虛擬變量time 反映財政省直管縣改革的進程，改革前取1，改革后為0。以上兩個虛擬變量的交互項did=direct*time，衡量財政省直管縣改革對于企業創新能力的影響。

四、實證分析

（一）全樣本回歸

本文使用雙重差分模型，將財政“省直管縣”改革視為一次準自然實驗，研究改革前后省直管縣轄區內企業的創新能力變化情況，回歸模型如下：

被解釋變量為Patent 時交乘項系數顯著為正，改革提高了縣域內企業申請專利數量，有效促進了企業創新能力的提升。公司規模、年齡越大，盈利能力越強，創新能力相對更強，符合大多數學者的研究結果。在縣域經濟指標中，經濟發展水平對企業創新能力的提升有積極影響。被解釋變量為invention 時，交乘項系數并不顯著，本文沒有足夠證據表明財政“省直管縣”改革對企業核心創新能力的提升有顯著效果。

（二）分組檢驗

科技行業是知識與技術密集型行業，產品要求高迭代快，市場競爭激烈，對科技的創新進步有更高的要求，科技型企業擁有較強的創新能力，是推動科技進步、實現技術創新的重要力量。本文進一步研究在高科技行業和非高科技行業中，改革對企業創新能力的影響差異?；貧w結果如表1、表2 所示，受篇幅所限不展示部分控制變量。

不論被解釋變量是patent 或invention，交乘項系數都僅在高科技行業中顯著為正，財政省直管縣改革對高科技行業企業的創新能力具有積極影響。并且這一影響不僅體現在創新成果的“數量”上，也體現在“質量”上，真正推動了企業的技術進步，提升了核心競爭力。

表1全樣本回歸

表2分組回歸

（三）中介效應檢驗

本文通過Goodman 中介效應檢驗法分析效應的具體路徑。以Ln(Gdp/縣域總人口)衡量外部經濟環境；本文設置外部經濟環境gdp_per、政府補貼subsidy、稅收優惠tax_credit 作為中介變量，以公司所獲補貼收入/企業總資產衡量政府補貼，以（所得稅費用-遞延所得稅費用）/息稅前利潤衡量稅收優惠指標。

由于gdp 在主回歸中作為控制變量使用，因此以gdp_per 作為中介變量進行中介效應檢驗時為防止共線性的影響，刪去gdp 這一控制變量。以subsidy、tax_credit 為中介變量時保留。結果如表3 所示，受篇幅所限不展示控制變量。

gdp_per 相關系數均顯著，這表明財政“省直管縣”改革通過提升縣域經濟發展水平影響企業創新能力。subsidy 的系數均顯著，表明財政“省直管縣”改革通過增加政府對企業的補貼影響企業的創新能力，補貼相對數額越大，對企業創新能力的促進作用也越大。tax_credit 相關系數均不顯著，使用Sobel 檢驗， Z 值小于1.96，中介效應并不顯著，不能證明稅收優惠的中介作用。

五、結語

本文利用雙重差分法，研究財政“省直管縣”改革對于企業創新能力的影響，從企業微觀角度檢驗這一歷時20 年的改革政策與新時期產業結構調整、創新驅動發展的相適性。首先，財政“省直管縣”改革能夠促進企業創新能力的提高，但對企業的核心創新能力提升效果有限。其次，改革對高科技行業企業的創新能力及創新質量具有積極影響，非高科技行業企業則不然。最后，本文發現財政“省直管縣”改革通過提升人均GDP 改善經濟環境，增加政府補貼額度等方式提高企業創新能力。

表3中介效應檢驗

財政“省直管縣”改革直到今天依然具有活力和生命力，地方政府應更好地使用下放的財政權力，為創新驅動發展戰略提供支持。財政“省直管縣”改革對于企業核心創新能力的影響不夠，因此政府在采取補貼等政策方式時應注重甄別，有針對性地發放補貼。本文樣本大多數為大中規模國有企業，財政“省直管縣”改革對小型企業、其他所有制企業影響如何，這也是后續研究可以完善和探索的地方。