消防指導服務告知制度法律屬性分析

摘 要：從消防指導服務告知制度文義解釋、法律屬性、缺陷分析等方面，對消防指導服務告知制度進行法理分析，旨在對消防指導服務制度補正、再規范。

關鍵詞：指導;屬性;缺陷;規范

消防監督抽查全面實施“雙隨機、一公開”制度后，消防救援機構對社會單位日常管理逐漸趨于弱化，為了彌補“雙隨機、一公開”抽查制度的不足，部分消防救援機構設立了消防指導服務告知制度，提升消防救援機構對社會單位常態化管理能力。

一、消防指導服務告知制度文義解釋

一個法律概念要有其明確內涵與外延，概念含糊、屬性不清，所表述的制度必定不具有良好的執行力。所謂“指導”是指利用影響力指引他人的一種活動，不能以強迫對方必須執行。所謂“服務”是指履行職務，為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償的活動。所謂“告知”即把事情告訴他人，使之知道。

綜上，從三個詞的本意分析指導服務告知制度，“指導”是行為，“服務”是目的，“告知”是方式。本文側重于“指導”角度分析消防指導服務告知制度。

二、消防指導服務告知制度概述

1.消防指導服務告知范圍。根據本地區火災形勢、火災特點規律、專項行動，或者對社會單位提出的火災隱患整改需求，自主申請消防安全指導服務等，消防救援機構可以組織開展消防安全指導服務工作。

2.消防指導服務告知對象。指導服務告知對象是消防法律法規規定履行法定職責的單位或者部門，主要包括具有各級政府行業管理部門、實施日常消防監督檢查和宣傳教育職責的公安派出所以及履行消防安全主體職責的社會單位。

3.消防指導服務告知程序。在指導服務過程中，對指導服務內容進行記錄，對發現的火災隱患或者是較輕違法行為，根據需要填寫《消防指導服務告知書》。

三、消防指導服務告知書屬性分析

從指導服務告知制度立法目的看，通過設立軟法手段，提升監督管理水平，主要具有三方面的法律屬性。

1.平等協商性。設置了消防安全指導服務意見和被指導服務單位意見，指導與被指導雙方可以即時表達意愿，事實上形成了平等協商的對話平臺，指導行為是自愿選擇的結果。

2.非強制性。消防救援機構針對特定公民、法人或者其他組織，對負有履行消防管理職責的單位或個人給予指導、支持、幫助，公民、法人或者其他組織，可以根據消防救援機構指導服務的內容作出是否接受或者認可的決定，不具有強制或者變相強制屬性。

3.不可訴性。消防救援機構實施的業務指導、支持、幫助等行為，督促公民、法人或者其他組織履行職責。該行為不具有羈束力和強制執行力，具有不可訴性。

四、消防指導服務告知制度瑕疵分析

1.指導服務不同類型對象，其指導行為性質存在差異。對各級政府有關行業部門的指導屬于協助政府有關部門在各自的職責范圍內做好消防工作，該指導服務行為不屬于消防救援機構法定職責，應為部門間幫扶、協作，不具備行政行為性質;對公安派出所的指導服務，按照現有規定屬于消防救援機構履行業務指導培訓的職責，是消防救援機構法定職責，是內部業務指導培訓，不具備行政行為性質;對負有履行消防安全主體責任的機關、團體、企業、事業等單位的指導服務，是消防救援機構在職權范圍內，為實現所期待的狀態。以指導、提醒、培訓等非強制的措施要求當事人作為或者不作為的活動，屬于行政指導行為。指導服務不同的對象，履行的法律職責不同，產生的法律責任也不相同，可能會給執法人員帶來不確定的執法風險。

2.指導服務對象不同，其指導內容完全不相同。對各行業系統主管部門指導服務內容主要側重推進行業主管部門落實行業管理職責;對鄉鎮街道、社區指導服務內容主要是推動鄉鎮街道落實政府責任，推動社區落實消防安全群防群治工作;對社會單位指導服務內容主要是推動社會單位落實消防安全主體責任，提升消防安全管理能力;對公安派出所指導內容主要是指導和培訓公安派出所日常監督檢查、宣傳教育工作業務能力。指導服務不同的對象，其指導的內容完全不同，可能會給執法人員帶來業務能力提升的挑戰。

3.指導服務中發現的問題，處理程序不同且操行性不強。在指導服務過程中，對一般管理能力方面的指導服務只要在文書中記載，雙方簽字即可。但對指導服務過程中發現火災隱患和消防違法行為的，應向該單位告知發現的火災隱患和消防違法行為，同時應按照“雙隨機一公開”制度中“上級督查核辦”程序，依法處理違法行為或火災隱患。該程序設計可能導致無法實現服務初衷和損害消防救援機構公信力。

4指導服務行為與監督檢查行為邊界不明、責任不清。指導單位整改火災隱患行為可能是指導上次或者近期監督執法中責令改正的問題，也可能是指導本次指導服務中發現的火災隱患。

五、消防指導服務告知制度補正完善

本節從規范消防執法服務告知文書方面，完善消防執法服務告知制度。按照服務對象和文書法律屬性，將指導服務告知書分為兩類。

1.內部文書，用于記錄指導服務行為，證明履行職責，性質為非法律文書，具有不可訴性。根據是否履行法定職責，將內部文書分為履行法定職責指導服務文書和實施非法定職責指導服務文書。履行法定職責類文書主要針對消防救援機構對公安派出所等單位進行業務服務指導使用和消防救援機構履行消防法律法規規定進行消防宣傳教育的職責時使用;實施非法定職責類指導服務文書主要針對消防救援機構指導各級政府、行業管理和群眾自治組織履行職責時使用。

2.外部文書，用于指導服務單位落實主體責任，性質為法律文書，具有行政指導屬性。根據是否具有強制性，將外部文書分為強制性指導服務文書和非強制性指導服務文書。強制性指導服務文書主要針對消防救援機構對單位實施指導服務行為中附有強制行為，要求單位按其指導內容必須履行義務的法律文書，行政行為則可能轉化為具有可訴性的行政行為;非強制指導服務文書主要是針對消防救援機構對單位實施指導服務時提出建議性、商討性的意見，未要求被指導單位履行義務，不具有強制性，也不具有可訴性。

總之，消防指導服務告知制度是新設的工作制度，需要基層執法者在工作中不斷的發現問題，及時的補正和完善。

參考文獻：

[1]陳輝. 行政指導的五種可訴類型分析[N]. 人民法院報，2015-04-15（006）.作者簡介：衛元國（1981-），男，遼寧人，碩士研究生，現任吉林省四平市消防救援支隊經濟開發區大隊大隊長、主要從事監督執法工作。