法治構建：新時代推進黨內法規制度建設的邏輯遵循

摘 要：黨內法規制度建設是推進全面從嚴治黨向縱深發展、推進黨的建設新的偉大工程的長遠之策、根本之策。在中國特色社會主義法治框架下，我們已經形成比較完善的黨內法規體系，黨內法規制度建設呈現常態化發展的基本邏輯。從邏輯前提來看，統籌推進依法治國和依規治黨，是新時代加強黨內法規制度建設的戰略基點;從邏輯內核來看，黨規姓黨，黨內法規制度建設應著眼于維護黨中央權威和黨的集中統一領導，提升黨的建設科學化水平;從邏輯主線來看，黨內法規是靜態的規范集成，應切實加強靜態法規體系與動態治黨機制的互嵌與平衡;從邏輯指向來看，構建他律機制與自律機制相結合的從嚴治黨長效機制，是實現黨內治理現代化發展的根本途徑。

關鍵詞：黨內法規;依規治黨;制度建設;法治體系

中圖分類號：D26 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）05-0010-09

基金項目：天津市哲學社會科學規劃項目“關于開展黨內法規制度執行評估理論與實踐研究”（TJDNFGWT20-03）。

作者簡介：辛藝萱（1995-），女，內蒙古扎賚特旗人，南開大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向：中共黨史、黨內法規制度。

中國共產黨作為具有百年歷史底蘊的世界大黨，從《中國共產黨第一個綱領》到以“1+4”為整體框架的黨內法規體系，其在長期的自我革命實踐中積累了管黨治黨的有益經驗，掌握了執政黨現代化轉型的治理密鑰。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記指出，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”[1]。這是黨的十八大以來不斷深化黨的制度改革的重要成果，是100年來中國共產黨持續努力建章立制的重要體現，意味著黨內法規制度建設已經步入了常態化發展的新階段。在中國特色社會主義法治的宏闊視野下，依法治國與依規治黨如同車之兩輪，有力推動著中國的現代化進程，客觀上要求將依規治黨提升至黨內治理現代化的高度加以認知?！爸螄叵戎吸h，治黨務必從嚴，從嚴必依法度，法度必求完備”，這是黨長期以來推進建章立制、深化制度改革的基本經驗，也是持續推動黨內法規制度取得高質量發展的邏輯遵循。新時代加強黨內法規制度建設，要求實現黨規邏輯周延與自洽，在體系化安排下加強黨規國法的雙施雙守，發揮好黨內法規制度優勢，為更好地提升治理效能提供重要的法治保障。

一、邏輯前提：依法治國與依規治黨相統一

統籌推進依法治國和依規治黨，是新時代加強黨內法規制度建設的戰略基點。推進黨內法規制度建設，既要科學把握和注重發揮依法治國和依規治黨的互補作用，更要嚴格貫徹紀嚴于法、紀在法前的從嚴治黨要求，以達到黨的主張與國家意志的統一協調、國家治理與法治建設的良性互動。

（一）黨內法規與國家法律的銜接協調

2019年，黨的十九屆四中全會提出要推進法治中國建設，強調要“加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系”[2]，這從一體化建設的角度深刻揭示了依法治國與依規治黨的互通性。依法治國是我國治國安邦的基本方略。進入新時代，在“四個全面”的戰略布局下，全面依法治國成為社會主義法治的新要求，承接全面從嚴治黨的重要部署，法治的調整空間也在不斷擴大。在這種法治現實下，依法治國和依規治黨的互通性在于黨內法規與國家法律之間的銜接與協調。所謂銜接，是指將兩個運行體系相連屬，及至法治層面，意味著黨內法規在內容設計與規范上要與國家法律相靠攏，并合理對接，在整體上塑造出法治建設的整體性指認，真正做到“于法周延”。這樣，法治首先在“法”的層面上保障了內容的完整性，為后續的環節推進設定了首要前提。具體到“治”的階段，則是聚焦于動態的實際考量，要求在制度執行上助推制度的效力轉化。協調與銜接相比，更能凸顯黨規國法在主體上的雙向式互動關系。從規范和調整的范圍來看，國家法律明顯輻射范圍更加廣泛，凡國之領土，無法不涉及之地。就此來看，法的重要性可見一斑。黨內法規與國家法律各成體系，并融會貫通于整個法治建設總布局。但是，黨內法規的特殊性在于它的調整對象更具針對性，特殊的規范群體使黨內法規要在國家法律統攝的范圍下作出更加精準、細致乃至嚴格的規定，強化黨內治理這一場域下的實際效力。簡言之，黨內法規要在不越位錯位的前提下與國家法律互相耦合，在法治高度上處理好共性與個性的辯證關系，通過訴諸具體的工作機制和運行程序形成黨內法規、國家法律共襄法治的驅動力，推動依法治國、依規治黨在法治環境構建中進行全方位的統籌、調試與優化。

（二）法治思維與政治思維的融匯共生

堅持黨的領導和依法治國相統一是中國特色社會主義的內在要求及規定。自中華人民共和國成立，特別是改革開放以來，我國的立法修法工作取得了重大進展，僅2020年全國人大及其常委會就制定法律8件、修改法律9件，在統籌現行法律的同時對下一年度的立法工作制訂即時計劃，推動了整體立法工作的穩定運行。而治國必先治黨，截至2021年7月，全黨現行有效黨內法規達3615部，已經形成比較完善的黨內法規體系，在黨內黨外皆已實現有規可循、有法可依。依法行事、依法治理已成為全黨乃至全國人民的共識。盡管此前政治學、法學等相關領域的學者在對多維思維模式的研究中已涉及對法治思維的思考，但是其正式提出則見于2010年國務院出臺的《關于加強法治政府建設的意見》，其明確指出要“提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”[3]。隨后，習近平更是多次強調法治思維的重要性。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的形成，法治思維被提高至前所未有的高度。與此同時，也牽引出另一種重要的思維方式，即政治思維。無論是依法治國還是依規治黨，都是在中國共產黨的領導下統一部署和施行的，黨是中國特色社會主義法治的倡導者和推動者，黨的領導賦予了法治建設最根本的政治保證，離開了黨的領導，社會主義法治將不復存在。

如若將人的行為看作思維活動的外化表現，那么早在黨的十五大提出“依法治國”這一基本方略時黨就已經具備了運用法治思維解決問題的認知與能力，而在中國共產黨成立并在全國執政時其就內化了堅持黨的領導這一思維和立場，并在之后的“兩個維護”中實現了思維與形式的統一。無論是依法治國還是依規治黨都由中國共產黨統一領導，在法治之下，而不是在法治之上，或是獨立于法治之外?！胺ㄖ嗡季S就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式?！盵4]曾經，我們在面對“法大”還是“黨大”的爭論時，很難協調好法治思維與政治思維的相互關系，從而在法律不健全的情況下，“往往把領導人說的話當做‘法，不贊成領導人說的話就叫做‘違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變”[5]。事實上，黨的領導保障了依法治國和依規治黨的有益成果和歷史性成就，而法治則維護了黨的權威、提高了黨的全面領導能力。因此，我們既要維護黨的權威，同時也要防止“以黨代法”亂象的滋生，以法的程序將黨的主張與國家意志統一起來，通過各級黨組織活動和黨員模范帶頭來調整社會秩序、規范社會行為，有序地推進法治建設的實際進程。

二、邏輯內核：黨的領導與黨的建設相輔相成

黨內法規因黨而立、因黨而興，始終處于伴隨黨的發展不斷自我完善的進行時狀態。黨內法規是中國共產黨成立并走向全國執政的制度法寶，也是建黨伊始由50多名黨員組成的弱小的黨發展為如今擁有9500多萬名黨員的世界大黨的成功密鑰。黨的領導與黨的建設相輔相成，黨內法規是深化黨的建設制度改革下的重要產物，完善的黨內法規制度體系是維護黨的領導的制度保障。實踐充分證明，全面從嚴治黨的決策是完全正確的，是堅持黨的領導、加強黨的建設必須長期堅持的重要指導方針。

（一）堅決維護黨中央權威和黨的集中統一領導

黨的領導是社會主義法治的特色與優勢。無論立規立法還是構建法治保障各環節，黨的領導都貫穿其中，并以此來保證法治建設的根本方向。黨內法規是中國共產黨內化于心、外化于行的規范準則，是制度化、法治化的理想信念，從制定、執行到反饋，其整體效果和流程關系著黨的肌體健康，影響黨和國家事業發展全局。新時代，推進黨內法規制度建設應立足“兩個維護”，在持續推動和統籌“兩個革命”的基礎上起到管根本、把方向的重要作用。

習近平指出：“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求?！盵6]48扼要闡明了馬克思主義政黨體現其價值使命的邏輯依據。早在19世紀后半期，馬克思恩格斯就同當時歐洲盛行的小資產階級社會政治思潮即無政府主義展開了激烈斗爭。無政府主義宣揚個人的絕對自由，反對一切國家包括無產階級專政的國家，在當時所流行的社會思潮中一度占據了主流地位，嚴重影響了無產階級政黨的發展。因此，中國共產黨早期組織成立之后，為了創造工人階級政黨的成立條件，其成員繼續同黃凌霜、區聲白等無政府主義者進行了論戰，促進了馬列主義在中國的傳播及其與工人運動的結合，創造了在中國創建工人階級先鋒隊的前提條件。正如馬克思恩格斯所言：“巴黎公社遭到滅亡，就是由于缺乏集中和權威?！盵7]中國共產黨在長期的革命實踐中深刻領會了馬克思主義政黨開展政治活動的重要準則，提煉出做好“兩個維護”的寶貴經驗。

維護黨中央權威和黨的集中統一領導既要做到思想自覺，又要做到制度自覺。為此，黨在不同歷史時期強調要在全黨形成共同意志，出臺了一系列維護黨的權威的制度規定。1938年，黨的六屆六中全會不僅明確提出“黨內法規”這一概念，還強調黨的一切工作由中央集中領導，在“全黨服從中央”的嚴明要求下，具有權威性的統一組織正式確立。在此期間，《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》《中共中央關于增強黨性的決定》等黨內法規的制定有效地對黨的領導進行了制度維護。之后，在社會主義革命和建設時期，受到“文化大革命”影響，黨內法規制度建設雖一度停滯，但是維護黨的權威和集中領導的任務卻一以貫之。嚴重的挫折進一步說明了堅持黨的統一領導的重要性。隨著十二大黨章在黨內法規領域的撥亂反正，“文革”中癱瘓的黨內法規制度建設也逐漸恢復?！蛾P于黨內政治生活的若干準則》從統攬全局的高度對黨的領導作出了具體化、規范化的規定，是黨在這一時期深化制度改革引領自身改革的重要體現。新時代，黨內逐漸形成“5+1+1”的黨建工作總布局，其中以“兩個維護”為主要內容的黨的政治建設被提高到領導黨建總布局的統帥地位，制度建設深入貫徹于黨的政治建設全過程。2019年頒布的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出：“要以黨章為根本依據，不斷完善保障‘兩個維護的制度機制?！盵8]隨著《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等黨內法規的相繼制定和頒布，一切偏離“兩個維護”的錯誤言行得到了有效預防和糾正，有力維護了黨的權威和集中統一領導。

（二）構建覆蓋黨的領導和黨的建設的黨內法規制度

習近平提出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系?！盵9]為此要切實加強黨內法規制度體系建設，引導全黨在違“規”必究的治理原則下主動檢視自我，自覺修正錯誤，以不斷激發黨的領導和黨的建設制度改革的決心和動力，構筑黨內權威。

新時代，黨內法規制度建設已從應時之需轉化為根本之要。黨的領導法規是明確黨的領導地位，規范實施對各項工作全面領導的制度規范。由于黨的領導涉及黨和國家建設的方方面面，這就要求其在制度設計上既有一體化安排，同時又在具體規定上留有空間、與時完善。在經濟建設領域，堅持黨對一切經濟工作的領導，有序推進相關經濟政策的貫徹和落實。2019年，《中國共產黨農村工作條例》將黨管農村工作進一步制度化，為切實解決好“三農”問題提供具體指導和制度保障。在政治建設領域，《中國共產黨政法工作條例》深化了“加強和改善對國家政權機關的領導”的認識，推動各地區及部門政法工作的穩健開展。2020年，《中國共產黨統一戰線工作條例》對新時代的統戰工作作出了詳細規定和安排，進一步提升了黨領導下的統戰工作科學化水平，有利于充分發揮統一戰線在新時代的法寶優勢。在文化建設領域，黨中央堅持做好宣傳工作占領文化建設高地，《中國共產黨宣傳工作條例》充分體現黨對發揮宣傳工作傳統優勢的重視和把握，以制度化的形式將黨中央關于宣傳領域的一切部署落到實處。在社會建設、生態文明建設、國防和軍隊建設等方面，黨內法規均以覆蓋完整的制度體系保障就黨的領導形成普遍共識。

黨的自身建設法規，顧名思義是指統攬新時代黨建總布局的法規制度。2016年，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）指出：“黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起?！盵10]以黨的政治建設法規引領其他方面建設的黨內法規制度，將開展嚴肅認真的黨內政治生活作為全面從嚴治黨的重要任務來抓。針對新形勢下黨內政治生活存在的突出問題，《準則》分別從12個方面作出明確要求和規定，力求從高級領導干部層面出發率先垂范，為全黨全社會做好示范引領。在此基礎上，《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政機關辦公用房管理辦法》《中國共產黨廉潔自律準則》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》圍繞著黨的建設各方面作出一攬子規定，有效地提升了全黨在應對國內外風險考驗，特別是在長期執政考驗下的履責盡責能力和自我完善水平。截至2021年7月1日，全黨共有黨的領導法規772部，黨的自身建設法規1319部，從制度完善方面保障了黨對各項工作的全方位領導，加強了對黨的建設系統工程的優化和塑造。

（三）以黨內“立法法”引領和保障黨內法規制度建設

2019年最新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案規定》）被看作為黨內“立法法”，其堅持穩慎、精細的原則，既增擴了一部分實體性、保障性規定，又在程序上加以完善，將依規治黨的有益經驗及時調整、提煉為制度規定，要求以上率下在各地區各部門中貫徹執行，確保黨內法規在各環節嚴格把控。

黨內“立法法”，從源頭上扭住了完善和規范黨內法規制度建設的“總開關”，把握了黨內法規制度提質增效的關鍵。其中，《條例》第15條提出：“制定黨內法規應當統籌進行，科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃，突出重點、整體推進?！?[11]8對此，中共中央印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》，圍繞落實十九大黨章修正案的新規定和新要求，對之后五年內的黨內法規制度建設作出了頂層設計，是推動新時代“黨內法度”完善發展的指導性文件。目前，我國黨內法規制度體系在整體性和協調性方面均得到了提升，伴隨著全面從嚴治黨的縱深推進，黨內法規制度建設也將持續跟進。除此之外，《條例》對黨內法規草案的形成作出規定，要求在全黨范圍廣泛納入各方征求意見，堅持從現實需求出發提升黨內法規的可操作性，保證在起草環節上更加積極穩妥?！秱浒敢幎ā愤M一步彰顯政治功效，對黨內法規和規范性文件的備案審查作出權威規定，確保實際運行中做好有件必備、有備必審、有錯必糾，進一步“維護黨內法規和黨的政策的統一性、權威性”[11]17。黨內“立法法”的出場體現了黨中央對于黨內法規制度建設的長遠安排，以嚴格的生成把關機制，提高黨內法規制定質量與效力，避免了制定中出現閉門造車、脫離實際等現象，從頂層設計的角度對黨內法規相關事項與環節作出完善，發揮了重要的引領和保障作用。

三、邏輯主線：靜態法規體系與動態治黨機制的配套銜接

基于對全面從嚴治黨的邏輯化思考，黨內法規制度建設是踐行全面從嚴治黨的內涵要義。黨內法規是靜態的規范集成，側重點在于規章制度，是“嚴”的制度化表達，從“制”到“治”的環節需要銜接以相匹配的治黨機制，達到對嚴以“治”黨的行動落實。做好新時代管黨治黨工作，就是要在聯系與互動、理論與實踐、立規立法與組織實施的協同中達到邏輯統一。

（一）強化制度協調統一力度，凸顯制度治黨的規范性

新時代，面對接踵而至的風險考驗，中國共產黨以“功成不必在我”的信念和“功成必定有我”的擔當一以貫之堅持自我革命，在全面從嚴治黨道路上邁出堅定步伐，彰顯制度自信。黨要管黨，全面從嚴治黨，靠何而管，依何而治？近年來，黨中央在現代化的時代語境下不斷強化黨內治理，與時俱進完善黨內法規制度體系，以實際行動給出答案。目前，在黨章的統帥下，現行有效的黨內法規約為3615部，其中，中央黨內法規211部，部委黨內法規163部，地方黨內法規3241部?？梢?，在由上位黨內法規作出原則性規定的前提下，為了強化整體黨內法規制度的水平，各地區能夠及時做好銜接工作，完成在具體黨規制定上的配套規定。

從內涵來看，黨內法規是靜態的規范集成，側重點在于規章制度，是對動態治黨機制的配套銜接。新時代，推進全面從嚴治黨實現橫向拓展、縱深貫入必須堅持兩手都要抓、兩手都要硬，一手抓黨內法規制度建設，一手抓執規工作的貫徹落實，通過優化黨內法規制度體系凸顯制度治黨、依規治黨的規范性。2006年十六屆中央紀委六次全會上首次提出“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”，開啟了黨內法規體系化建設的新階段。目前，3615部黨內法規中，黨章1部，準則3部，條例43部，規定850部，辦法2034部，規則75部，細則609部，業已形成比較完善的黨內法規體系，確立了全面從嚴治黨的制度前提。除黨章之外，準則作出的基本規定重點體現了黨內法規的權威性。三部準則中，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》是對1980年《關于黨內政治生活的若干準則》的深化和拓展，旨在在黨的自我建設領域嚴格規范黨的政治生活;《中國共產黨廉潔自律準則》面向新時代的治黨實踐和嚴黨要求，在《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》基礎上守正創新，圍繞廉潔自律主題做好糾風治亂的重要工作。顯然，在準則的整體安排上足以體現黨對自身建設的高度重視，正所謂全面從嚴治黨始終在路上，黨內法規制度建設也應久久為功，持續推進。從強化制度的協調統一性角度來看，要想達到管全黨、治全黨的“全面性”要求，還需緊扣黨組織生活和黨員行為制定相關基礎性法規，防止以強調抓“關鍵少數”，而對“絕大多數”放松警惕，適應并滿足日益增長的黨員隊伍結構化需要，堅持兩點論與重點論相統一原則，進行系統整治和專項治理，做好新時代黨內法規制度建設的主體工程。實踐證明，嚴密的黨內法規制度是百年來中國共產黨為什么“能”的關鍵所在。

（二）落實黨內法規執行責任，強化從嚴治黨的約束性

黨內法規從“制”到“治”的轉化過程，就是由靜態到動態兩種形態的互嵌和銜接過程。制度重在執行、難在落地。為此，以習近平同志為核心的黨中央以落實“主體責任”為切口集中整治口頭執行、機械執行、選擇執行等現象，在明確權責對等的要求下加強各級黨委（黨組）的執規能力建設，確保全體黨員將執規守規觀念融入血脈，付諸于行。

目前，我國發布和修訂的黨內法規制度體系龐雜，數量巨大。根據黨內法規制度文件的實際公布情況，2015-2020年期間，每年公布的黨內法規及規范性文件均在100件以上，僅2019年一年內全黨就印發了包括《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》《黨政領導干部考核工作條例》《中國共產黨政法工作條例》等29部重要黨內法規，在整體上達到了公布數量的峰值。面對數量眾多的黨內法規制度，如何聚焦薄弱環節，做好執規工作，就顯得尤為重要。對此，習近平強調：“各級黨組織及其負責人都是責任主體?！盵12]2019年，《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》對各級黨組織和黨員領導干部的政治職責進行了專門界定，表明黨中央在基本解決制度缺項等問題后，更加注重補齊執規短板，更加重視加強各位階黨內法規的落地執行。

根據權責對等的原則，黨委主要負責人在推進黨內法規制度建設中理應擔負起執規守規的主要職責。針對目前在執規問題上出現的上緊下松、外緊內松等情況，明確黨委主要負責人作為第一責任人還不足以完全應對和緩解。為此，應當發揮中央和地方兩個積極性加強統分結合，進一步擔當作為、提升執規效果。第一，堅持帶頭執行。習近平指出：“凡是黨章規定黨員必須做到的，領導干部要首先做到;凡是黨章規定黨員不能做的，領導干部要帶頭不做?！盵13]黨內法規的執行過程是一個縱向分布過程，需要在黨中央集中統一領導下一級抓一級，層層落實。黨員領導干部在整體執規布局中是先鋒、是主體，應自覺將思想和行動統一并提高到黨中央的決策部署中來，做到明責知責，遵規守規，以“關鍵少數”帶動“絕大多數”。除此之外，黨委（黨組）書記需嚴格履行第一責任人職責，做好履責路上的“風向標”。第二，加強組織推進。在整個執規工作格局中，既要加強黨委辦公廳（室）統籌協調各地區、各單位（各系統）的黨內法規執行工作，同時也要發揮好各主管部門及相關協助部門的職能效力，緊緊圍繞執規意識提升、執規能力建設、執規工作部署做好一系列基礎工作，扭轉黨內綱紀不彰、黨員消極應對等問題，結合實際情況及時制定組織和宣傳方案，為加速推進黨內法規制度執行提供核心支撐。第三，支持監督考核。根據“執規是本職，執規不力是失職”的原則，嚴格把控、跟進黨組織和黨員領導干部的執規責任落實，并將其納入綜合考核的評價體系之中，嚴格考評全體黨員的具體知規、執規情況，塑造執規合力。在此過程中，各級紀檢監察機關應嚴格落實黨內監督和國家監察職責，嚴格監督監察執規責任制，充分鼓勵和調動民眾、媒體、黨員在監督執規履責中積極作為，防止黨內法規制度在執行中出現巨大“彈性”。第四，開展實施評估。圍繞黨內法規執行的效果和具體實施情況開展專項評估或一攬子評估，完成對執規過程的及時反饋，加以后續跟進。

（三）契合法治建設整體安排，增強黨規國法的協同性

新時代，黨內法規體系已經融于中國特色社會主義法治體系，與其他四大體系共同支撐起中國的法治建設。在這種體系化安排下，黨規國法的關系問題需要再次加以明確。此前，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就曾提出，要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”[14]，指明黨規和國法分屬不同領域，兩者自成體系的同時又存在著一定程度的交叉和融合。針對國家法治化建設要求，推進全面依法治國和全面從嚴治黨需要完備的法律規范體系和完善的黨內法規體系內部銜接，不斷滿足系統集成的結構化需求。

首先，應采取嚴密的立法、立規技術。黨內法規和國家法律統屬于中國特色社會主義法治體系，但由于調整對象和場域的不同，又分屬于兩個獨立的具體運行機制，因而需要從系統性著手承接二者的互動發展。從立法的角度來看，黨的領導是體現立法工作正當性的根本保證。在規劃論證和起草制定的整個流程中，都需要經過法的程序得到黨組織的肯定和批準。而在立規中，黨內法規的制定又需要遵循立法規劃作出符合一致性的調整和規定，從源頭上避免二者的重復和沖突。這兩個程序都反映了黨規國法在初始環節的溝通和聯系，是有意識促進二者銜接的技術體現。

其次，需嚴格界分黨規國法的調整領域。無論是黨規還是國法都是著力于調整個體行為進而帶動整體環境向上向好的規則體現。黨內法規主要適用于黨內治理，各級黨組織和全體黨員是其保證實施的核心主體。從調整對象來看，黨員是一般群眾中的先進群體，除受黨規約束外，更要在法律范圍內活動，這就彰顯出國家法律適用范圍的完整性。同時，黨內法規的制定要從調整范圍上做好與國家法律的銜接，在作出規劃時除了要考慮與現行黨內法規配套，更要考慮現行國家法律是否對此調整事項作出規定。

最后，應科學論證黨規國法的辯證關系。2018年《中華人民共和國憲法修正案》指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?！盵15]以憲法賦予黨領導一切的合法性質，表明黨內法規制度的合法性來源于國家法律的認可。截至目前，中國共產黨黨員數量已經達到9500多萬名，面對龐大黨員隊伍，黨內治理的力度和難度都前所未有，要求從現實需求出發對全體黨員作出更加嚴格的規定?！霸邳h員違紀又違法的情況下，除了承擔法律責任外還要接受黨紀的追責，這是黨規適用的嚴格性?！盵16]可見，在認識和處理黨規國法關系時，我們既要堅持國家法律高于黨內法規的科學思考，同時也要明確黨內法規嚴于國家法律的理性界定。黨的紀檢機關與國家司法機關等應搭建好溝通機制，堅持便利管用，促進黨規國法的高效協同。

四、邏輯指向：構建他律機制與自律機制相結合的從嚴治黨長效機制

長期以來，全面從嚴治黨不力的癥結并非“無法可依”，而是“有法難依”。因此，培育全面從嚴治黨的長效機制是保證黨內“有法必依”的根本途徑。深入推進全面從嚴治黨，既要靠制度建設，也要靠思想教育，需構建他律機制與自律機制相結合的長效保障，實現嚴格依規管黨治黨的常態化發展。

（一）加強黨規制度教育，筑牢全面從嚴治黨思想防線

“知者行之始，行者知之成”，黨內法規建設亦是如此。黨內法規除了要發揮懲治效力，還要凸顯教育特性。習近平號召廣大黨員干部“要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率”[6]128。這是優化黨內治理的必然要求，即以培育制度意識促進制度認同，以思想自覺達到行為自覺，推動他律與自律的結合與統一。

第一，堅持把學習貫徹制度與培養黨內法規意識結合起來。黨內法規是黨員干部的行為規范準則，黨員干部心存敬畏黨內法規才能發揮效力。為此，一方面，應在全黨營造出規矩意識。在以黨章為根本遵循的前提下，各級黨組織和全體黨員要依照《中國共產黨廉潔自律準則》等基礎性黨內法規嚴以立身、重在立德，不斷進行自我完善和修正，身體力行杜絕黨內一切“利益鏈”和“關系網”，以實際行動捍衛黨內法規的權威與尊嚴。另一方面，黨員干部應強化自身主人翁意識。自覺遵守黨規黨紀，積極推動制度執行，通過對黨內法規的經常性學習增進制度認同，做到既領會實質、把握要義，又知行合一、率先垂范，發揮好黨員領導干部的“頭雁”效應。

第二，堅持把學習貫徹制度與加強黨內法規宣傳教育結合起來。黨內法規的宣傳教育乏力是制約黨內法規制度效力發揮的重要因素。為培養黨內遵規守紀的良好風氣，各級黨組織應切實加強對黨內法規的教育規劃和安排，引導全體黨員干部全面透徹學、聯系實際學、積極主動學，在全黨形成“比學趕超”的濃厚氛圍。一方面，要突出宣傳重點，對涉及黨內法規性質與地位、黨規國法的相互關系、黨員義務權利以及黨的紀律等方面的核心內容加大宣傳普及力度，對新出臺的黨內法規做好宣傳解讀工作，定期開展針對黨委系統法規工作人員的專項培訓，在全黨加強“高線”引導。另一方面，要強調常態化執行，將黨內法規學習列入黨員領導干部述職和考核內容、黨員干部教育的整體規劃，通過開展集中學習、專題教育、專項培訓和定期考核幫助黨員領導干部明晰“底線”標準，做好重要黨內法規學習匯編及教材建設工作。

第三，堅持把學習貫徹制度與深化黨內法規理論研究結合起來。黨內法規作為法學、政治學、社會學、馬克思主義理論等多個學科的重點研究領域，其理論研究成果直接影響黨內法規制度建設。為此，應整合黨內法規研究力量，打造跨越學科界限的黨內法規研究場域，通過成立黨內法規制度研究會、黨內法規制度研究中心匯聚全國黨內法規研究機構的重要力量，加強學術交流與成果分享。

總之，黨內法規制度建設是以執規者內化于心、外化于行為依歸，體現了廣大黨員干部知規、守規、執規的心態轉向，實現了由自在、自為走向自覺的行為升華。同時，廣大黨員干部制度意識的形成有利于全面從嚴治黨的長效發展。

（二）優化依規治黨環境，打造全面從嚴治黨制度屏障

在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平提出我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”[1]，這是黨的十八大以來，深入推進依規治黨、制度治黨的重要成果。目前，我們正處于從“比較完善”向“更為完善”進階的高質量發展的新階段，黨內法規制度建設也應乘勢而上、壓茬拓展各領域改革的廣度和深度，不斷地進行調試和優化。所謂完善是指對黨內法規制度的整理、補充和收縮，一方面針對黨內存在的問題提出解決思路，加以制度跟進和體系完善，同時對冗雜虛置的黨內法規制度進行篩查和清理，避免黨內法規制度體系內部的重復疊加和固步自封。習近平強調，要“堅持守正和創新相統一”[17]。在黨內法規制度建設過程中，守正創新要求在堅持黨的政策統一性的前提下整合黨內法規制度，做到令行禁止，一以貫之。同時，也要善于審時度勢，根據黨內發展實際需求推動黨內法規制度不斷完善，進行補充修訂和推陳出新，既要補齊短板，也要將試行有效的黨內法規加以跟進落實。由此可見，黨內法規制度建設總是處于立改廢釋不斷循環的動態發展過程。正如習近平所言，我們搞改革，不是因為制度不好，而是要使制度變得更好、更完善。針對當前黨內法規制度存在的表面覆蓋和內部失衡、頂層健全和底層缺位之間的矛盾，亟待制定主體盡快對黨內法規制度進行整體優化，通過塑造依規治黨的法治環境做好保根本、補短板的長效工作。

在法治建設的要求下，完善黨內法規制度體系已經成為一項常態化工作。2012年，為實現黨內法規制度資源的合理配置和有效利用，中共中央在黨的歷史上首次開展了對黨內法規和規范性文件的集中清理工作，對從中華人民共和國成立到2012年6月期間出臺的總計23萬多件中央文件進行了“摸底式”的全方位篩查，這在中國共產黨的歷史上是第一次，同時也是十分重要的一次制度優化工作。此次篩查和清理工作歷時兩年，隨著《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布，黨內法規制度的清理工作得到了充分認可。2018年又完成了中央黨內法規和規范性文件的第二次集中清理工作，切實實現了對黨內法規提質增效的保駕護航。

正所謂制度不在多，而在于精，在于務實管用，黨中央要想優質高效地完成各項工作，首先要從制度抓起，從制度管起?！稐l例》對黨內法規制度的清理工作作出了指示性意見和規定。著力改善現行黨內法規制度中出現的不協調、不配套、不適用等問題是推動黨內法規制度保質保量完成規范性任務的重要環節，有利于維護黨內法規的制度張力和實際效力，在正本清源的基礎上促進黨內法規制度的推陳出新和與時俱進。據統計，十八大以來，在黨中央統籌下的各位階黨內法規皆得到有效供給，新制定的黨內法規在現行各位階黨內法規中均占比60%以上，確保在健全清理機制下，黨內法規的統一性得到及時維護。

（三）強化制度執行評估，提升全面從嚴治黨實效

“一分部署，九分落實?！睒嫿ㄈ鎻膰乐吸h的長效機制旨在有用、管用、實用，無論是他律機制與自律機制的結合還是思想建黨與制度建黨的并舉，歸根結底都要落到“執行”上。當前，黨內法規制度體系不斷完善，如何確保制度運行可跟蹤、可查詢，確保治黨效果可反饋、可追溯是我們在黨內法規制度建設中需要反復琢磨、不斷思考的重要問題。黨內法規制度是由各要素組成的有機系統，從建立健全到實施保障形成了以黨章為根本、若干配套黨內法規制度和規范性文件為支撐的制度體系。在這一完整回路中，黨內法規制度執行的評估環節集中反映了黨內法規制度的執行成效，是這一閉合路徑中的重要支路，與黨內法規制度的備案與清理共同構成了系統內部的反饋機制，對判別文件制發質量以及跟蹤黨內法規制度落實效果都具有實效性。

截至目前，國內學界關于如何定義黨內法規制度執行評估的討論還在繼續。有學者認為黨內法規制度是包括制度體系、實施體系、建設保障體系在內的統一整體，新時代管黨治黨首先應切實提高黨內法規質量。其中，黨內法規實施后評估制度是保障黨內法規制度實效性的重要防線，作為黨內法規制度體系的“反饋機制”有機構成而存在。有學者則表示所謂制度執行評估旨在檢驗分析立法目的是否達到預期、法規制度和程序是否合理可行、執行效果是否顯著，并在此基礎上，對法規制度作出較為客觀公正的評判。

通觀現行的黨內法規制度執行評估實踐，可將其概括為立規前、立規中、執行后三個階段。制度執行前的評估主要針對法規制度的制定實操性，評判立或不立，為何而立;制度執行過程中開展的評估，力求通過監督檢查或自查強化制度約束性，堅持立規中的利益調整，選擇如何去立;制度執行后的評估作為整個評估回路的關鍵，是針對制度執行的實效性抓好問題整改，根據反響反映提出改進建議，通過預期目的與實際效果的對比達成自我糾偏，立行立改。因此，要將制度評估貫穿于三個階段全過程進而完成整個評估工作的銜接。

近年來，在黨內法規制度執行的具體實踐中，無論是黨內法規實施后跟蹤評估、黨內法規質量評估，或是黨內法規效果評估，究其根本都是對黨內法規制度執行的整體效果的評議和檢驗，目的是補齊黨內法規制度的執行短板，保障黨內法規制度能夠落到實處。當前，黨內法規制度執行評估的理論探討和實踐活動尚不充分，良規和善治之間尚未達成充分條件，還需要以踏石留印、抓鐵有痕的韌勁做好黨內法規制度的執行工作，多角度、多維度地強化評估研判，深挖制度執行不力的責任落實，確保黨內法規以及規范性文件的合理合法、規范有效，督促基層制度執行不是束之高閣而是落地生根。

參考文獻：

[1] 習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02.

[2]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2019：12.

[3]國務院關于加強法治政府建設的意見[N].人民日報，2010-11-09.

[4]張立偉.什么是法治思維和法治方式[N].學習時報，2014-03-31.

[5]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：146.

[6]習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[7]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：606.

[8]中共中央關于加強黨的政治建設的意見[N].人民日報，2019-02-28.

[9]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：68.

[10]關于新形勢下黨內政治生活的若干準則[N].人民日報，2016-11-03.

[11]中國共產黨黨內法規制定條例 中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定 中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）[M].北京：人民出版社，2019.

[12]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[13]習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[G].北京：中央文獻出版社，2016：93.

[14]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[15]中華人民共和國憲法修正案[N].人民日報，2018-03-12.

[16]張海濤.如何理解黨內法規與國家法律的關系：一個社會系統理論的角度[J].中共中央黨校學報，2018（2）.

[17]習近平.牢記初心使命，推進自我革命[J].求是，2019（15）.

【責任編輯：張亞茹】