生態環境迎來“統一大市場”

丁瑤瑤

近日，中共中央國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟妨⒆阈掳l展階段、從全局和戰略高度作出重大部署，為今后一個時期建設全國統一大市場提供了行動綱領，引發了市場的廣泛關注和強烈反響。

作為打造統一要素和資源市場五項重點任務之一，《意見》提出培育發展全國統一的生態環境市場。在建設全國統一大市場的雄偉框架下，生態環境市場注入新的時代內涵。培育發展全國統一的生態環境市場難點何在？如何在生態環境領域推動各項政策舉措沿著正確方向落地實施？怎樣讓生態環境市場實現“由大到強”轉變？

采訪中，多名專家告訴《環境經濟》，“全國一盤棋”對于生態環境市場來說意義重大。當前，全國統一的生態環境市場尚未形成，亟須進一步理清政府和市場的關系、中央和地方的關系，立破并舉、協同推進。

“區域、流域、部門、要素均呈分割狀態”

在理解這份文件之前，我們首先需要明晰一個關鍵問題，“全國統一的生態環境市場”，需要統一哪些要素？也可以反過來問，當前的生態環境市場有哪些不統一之處？

“環保產業作為配置資源環境容量、優化生態空間布局、提供優質生態產品的特殊經濟活動，價值屬性日益凸顯，產業內涵不斷豐富，戰略地位持續提升?！辈稍L中，生態環境部環境規劃院EOD創新中心王志凱告訴《環境經濟》，但與此同時，環保市場運行不暢的問題仍未有效化解，需求轉化不足，市場存在分割，競爭秩序不佳，環保產業長期以來“大而不強”“小散亂弱”的局面難以改變。

環保產業鏈條長且龐雜，很多項目前期投入大，后期回報慢。從上游的創新研發、設備制造，到中游的建設施工、安裝調試，再到下游的運營管理、技術維護，產業形成了一定的技術壁壘，由此也帶來了一定的地方保護主義，規模效應難實現。

以傳統環保行業水務行業為例，其行業集中度不足30%。一般來說，當地的水務集團、城投公司對于項目的競爭具有天然的地域優勢，往往可依靠區域資源關系優勢獲取訂單，而外地企業很難獲得公平競爭的機會，不利于產業轉型升級。

對于生態環境市場“大 而不強”的原因，王志凱用“條塊分割嚴重，區域、流域、部門、要素均呈分割狀態”來形容。

他進一步解釋道，一是區域分割。各省份為扶持本土環保產業，常常在市場準入、專項資金及補貼、項目招投標稅收優惠等方面給予一定傾斜，存在地方保護現象，“競爭區域化”特征明顯，生態環境權益交易市場除碳交易外，大多缺乏跨省域交易機制。

二是流域分割。由于流域系統治理和生態補償機制不盡完善，難以統籌開展重大生態環保項目建設，也難以做到整體保護、系統修復、綜合治理，不利于流域整體治理目標的實現和規模效應的顯現。

三是部門分割。生態環境治理涉及生態環境、自然資源、發展改革、住建、水利和農業農村等多個部門，缺少常態化跨部門協調工作機制，相關生態環境資金分散在上述不同部門，地方項目謀劃、申報難以統籌，環保企業協調任務量大面廣，參與項目實施難。

四是要素分割。水、氣、土、固等生態環境要素治理“碎片化”，相關規劃目標任務“各干各的”，與“十四五”深入打好污染防治攻堅戰強調協同治理、系統治理、綜合治理的要求不相匹配。

可以說，培育發展全國統一的生態環境市場直擊環保產業痛點，旨在打通釋放生態環境市場潛力的“瘀點”。

對于上述“分割”狀態，王志凱認為，首先應清理地域性保護政策。全面清理歧視民營企業和外地企業、實行地方保護和國資偏好的各類政策，及時清理廢除各地區含有地方保護、市場分割、指定交易、設定適用特定市場主體條件等妨礙統一市場的政策，對新出臺政策嚴格開展公平競爭審查。

對于流域分割現狀，應探索跨界流域綜合治理模式。通過河湖長制提檔升級、河湖跨界確權等流域綜合治理辦法，完善市場化、多元化橫向生態補償機制，推動跨界流域綜合治理項目策劃實施，加快形成區域聯動、分工協作、成果共享的生態環境共保聯治格局。

同時，推進區域生態環境綜合治理托管服務模式。打通整合各環境要素，在區域層面實施生態環境綜合治理托管服務項目，建立項目實施跨部門協調機制，統一目標、分工協作，打破要素與部門壁壘。

王志凱還建議，應強化生態環保重大項目策劃與儲備。精準識別問題、深入分析癥結，堅持系統整體觀，科學謀劃全流域、多要素、跨部門、對生態環保目標支撐作用顯著、適于金融機構融資支持的生態環保重大項目。

此外，應創新模式拓展社會資本參與路徑。深入探索生態環境導向的開發（EOD）模式，將生態環境治理與土地開發、生態農業、生態旅游等項目融合實施，拓寬生態環境治理資金渠道，推動形成生態產品價值實現的市場化轉化路徑。建議參照中國人民銀行碳減排支持工具制定針對性的生態環境治理金融支持政策體系。

推動有為政府和有效市場更好結合

“單就生態環境領域來說，宏觀角度來看，各地大的政策方向是一致的；但微觀來看，各地實現目標的方式方法又都不太一樣?！盓20環境平臺固廢產業研究中心負責人、首席行業研究員潘功在接受《環境經濟》采訪時表示，一般來說，國家各類頂層設計出爐后，地方會結合實際出臺相應的補貼政策、規章制度等，從而在相對統一的方向上，形成了截然不同的市場競爭規則及地區性的市場化方式。

在潘功看來，決定市場的關鍵恰恰是微觀層面?！啊兑庖姟钒l布的初衷，更多是出于經濟方面的考量?！迸斯φJ為，當前，不少地方為了短平快產生經濟效益，在一定的時間段內，常常選擇趨同的經濟發展方式，缺乏全國統一的規劃布局。

由此導致的結果就是，省份之間發展模式趨同，各地區并未根據自己的特點形成有特色的或區別化的發展結構，不少地方甚至只為追求GDP目標，而放棄了自己的優勢和擅長領域。

“于國家而言，并未形成統一的大市場，反而形成了一個趨同的市場，導致其經濟結構單一，不利于高質量發展?！迸斯φf，這也是國家層面要建立全國統一大市場的一個重要原因。不是要用一紙文件要求全國齊頭并進，而是要在中央集權管控下進行統一規劃。地方政府應轉變產業發展理念，根據當地優勢制定特色產業政策。

以推進“無廢城市”建設為例。由于各地工業結構有差異，因而各地面臨的環保壓力也各不相同，建設“無廢城市”要充分考慮城市的發展特點和資源稟賦。如三亞等旅游類城市，可能更多需要考慮生態環境保護，加強對游客產生廢棄物的處理處置等；如包頭、銅陵等資源型城市，提升工業固廢資源利用效率則是重頭戲。

潘功表示，每個城市不同的產業結構勢必會形成不同的環保產業發展優勢。但如果不考慮本地實際，或由于補齊環保短板無法產生較高的經濟價值，因而視本地的環保困境而不見，最終就會耕了別人的地，荒了自己的田，造成能力與資源上的錯配和環境保護與產業發展之間的脫離。

在這樣的歷史發展背景下，地方保護和市場壁壘不可避免。部分地區不關心建設全國統一的大市場、暢通全國大循環，只考慮建設本地區本區域小市場、搞自己的小循環。為破除這一困境，做到全國一盤棋、統一大市場、暢通大循環，必須充分調動地方政府的積極性，進一步處理好政府和市場的關系。

“有效市場，有為政府”是建設全國統一大市場的工作原則之一?！兑庖姟访鞔_堅持市場化、法治化原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。

對此，國家發展和改革委員會在《求是》發表解讀文章稱，建設全國統一大市場首先要處理好政府和市場的關系，科學界定政府和市場的邊界，推動有為政府和有效市場更好結合。強化市場基礎制度建設，強化競爭政策的基礎地位，加快轉變政府職能，進一步規范政府行為，不斷提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性。

環境權益交易市場仍不夠活躍

《意見》明確，培育發展全國統一的生態環境市場。依托公共資源交易平臺，建設全國統一的碳排放權、用水權交易市場，實行統一規范的行業標準、交易監管機制。推進排污權、用能權市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務等制度。推動綠色產品認證與標識體系建設，促進綠色生產和綠色消費。

“當前，我國資源環境承載能力已接近上限，成為制約經濟社會高質量發展的瓶頸，生態環境價值日益凸顯?！睋踔緞P介紹，環保產業具有較強的正外部性，但生態環境治理產生的價值往往外溢到其他行業領域，環保產業自身難以獲得環境改善后的增值收益。

2021年12月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，文件明確支持完善資源市場化交易機制、構建綠色要素交易機制，支持試點地區進一步健全碳排放權、排污權、用能權、用水權等交易機制。同時，文件將資源環境定位為與土地、勞動力、資本、技術、數據同等重要的六大生產要素之一。

王志凱認為，《意見》的出臺進一步強化了生態環境的要素與資源價值屬性。通過構建全國統一開放的生態環境權益交易的市場，有利于打通生態環境成本內部化和生態產品價值實現機制，有望在一定程度上改善環保投資回報不足的問題。

實際上，近年來，不少地方著眼于環境資源的市場化交易，取得了明顯成效。尤其是排污權、用能權、用水權、碳排放權市場，都經過了或長或短時間的試點，市場活力不斷被激發。

湖南大學工商管理學院教授、中國高校市場學研究會綠色消費與綠色營銷專業委員會副主任賀愛忠在接受《環境經濟》采訪時指出，這些探索增強了生態環境權益交換意識，產生了一定的市場交易量或交易額，積累了市場建設經驗。

“由于排污權、用能權、用水權、碳排放權市場全國性的試點啟動時間點有早有晚，試點省域數量不一樣，試點難易程度不一樣，因而所產生的效果有差異?！辟R愛忠向記者介紹，排污權交易、用水權交易市場相對成熟一些，制度建設相對完備一些；用能權、碳排放權交易市場發展相對滯后一點，統一的制度建設差距較大。

王志凱向記者介紹，目前排污權交易體系以行政區劃為邊界范圍，缺乏基于環境質量的區域排污權交易體系的設計；全國碳市場首個履約周期交易量存在“高開低走”、市場不夠活躍、臨近履約期推高交易量等問題；碳匯交易剛剛起步，受到頂層設計和政策不完善、基礎研究和投入不足、專業機構和人才缺乏等因素制約，碳匯產品相關認證、注冊制度尚待完善，碳匯項目融資渠道尚待建立；用水權、用能權總體仍處在探索期，確權基礎薄弱，交易不夠活躍，市場發育不成熟，在提高用水效率和用能效率的效果不夠明顯。

賀愛忠坦言，總體而言，這些環境權益交易市場建設目前仍面臨市場交易活躍度發展不平衡，市場主體參與形式單一、專業性欠缺，市場交易數據透明度與準確度有待提高，市場交易數據共享不足，市場基礎設施落后于市場發展的需要，區域性市場與全國性市場的基礎制度銜接不緊密，缺乏國際話語權等共同困境。

推進生態環境市場客體健康有效流通

上文我們提到，當前的生態環境市場“大而不強”，有諸多不統一之處。

據賀愛忠介紹，在生態環境領域，碳排放權交易市場、綠色與有機產品市場、環保服務市場等，都不是統一大市場。

具體來說，從碳交易市場來看，試點地區市場之間、試點地區與全國碳市場之間，市場制度并不是統一的，市場價格也不是統一的。從綠色食品市場來看，綠色食品由農業農村部下屬的中國綠色食品發展中心認定，有機產品由國家市場監督管理總局下屬的國家認證認可監督委員會統一管理、監督和綜合協調。綠色食品、有機產品市場主管、推廣部門不統一，市場制度也不統一。

“地方保護和區域壁壘等難題的破解，從中國國情來看，短期內主要靠中央政府對地方政府的績效考核指標，如可將績效考核結果與干部升遷任免掛鉤；從中長期來看，主要靠市場經濟發展的成熟、市場體制機制的健全完善?！辟R愛忠表示。

采訪中，賀愛忠告訴記者，《意見》的出臺能夠打破生態環境市場客體（主要指生態環境產權、要素、商品）流通不暢這一關鍵堵點。

據了解，構成生態環境市場的基本要素包括生態環境市場主體與市場客體，沒有市場主體或市場客體，就沒有生態環境市場。

結合《意見》提出的培育發展全國統一的生態環境市場要求，賀愛忠建議，推進生態環境市場客體健康有效流通，應做好以下工作：

一是建設全國統一的碳排放權、用水權、用能權交易市場。借鑒發達國家經驗教訓，剖析我國碳排放權、用水權、用能權交易市場建設試點的做法與問題，從社會整體利益出發，以破除地方碳市場與全國碳市場銜接障礙實現全國碳排放權交易市場統一為突破口，推進碳排放權、用水權、用能權交易市場建設。

二是建設全國統一的綠色低碳技術、生態環境監測數據交易市場。建立健全全國性綠色低碳技術交易市場，完善知識產權評估與交易機制，鼓勵企業以市場為導向開發綠色低碳技術，推動各地綠色低碳技術交易市場互聯互通。建立氣象、水文、環境、資源、遙感等生態環境數據交易流通、開放共享、安全認證等方面的基礎制度和標準規范，加快培育統一的生態環境監測數據市場，提高生態環境監測數據資源利用率。

三是健全全國統一的綠色產品和服務市場。健全綠色有機產品質量溯源體系，推動綠色低碳有機產品認證，推進綠色低碳有機產品、生態標識體系建設，以高質量綠色低碳產品和服務供給創造和引領綠色低碳需求。通過繼續加強綠色宣傳教育，強化消費者的綠色意識，給予購買綠色低碳有機產品的顧客適當補貼或環保積分等手段，擴大消費者的綠色需求，以強大的綠色低碳需求更好地引領優化綠色低碳有機產品和服務的供給。

總的來說，無論是地方保護還是市場壁壘，都會給各類市場主體公平競爭造成障礙，制約經濟循環。因此，《意見》的出臺，能夠加快建立全國統一的生態環境市場制度規則，打破地方保護和市場分割，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，全面推動我國生態環境市場實現“由大到強”轉變。

（文章來源環境經濟，圖片來源于網絡）