空間規劃改革語境下實用性村莊規劃編制探析

麻永建 李維楠

摘 要：國土空間規劃體系下，村莊規劃已成為“五級三類”中的重要組成部分，其規劃定位和編制內容也發生了較大轉變?，F階段，村莊規劃既要滿足鄉村振興及“多規合一”的要求，又要切實滿足村莊實際發展的需要?；诖?，通過解析空間規劃改革對村莊規劃的影響，提出空間改革語境下實用性村莊規劃編制創新思路，在此基礎上，以水牛趙村莊規劃編制為案例，通過規劃引導村莊建設，對現階段實用性村莊規劃編制進行探討。

關鍵詞：空間規劃;實用性村莊規劃;規劃編制方法

隨著我國城鎮化的高速發展，城鄉二元結構和兩極分化態勢日益突出，為解決城鄉發展不均衡問題，國家提出了鄉村振興戰略。目前，我國正處在國土空間規劃改革的關鍵時期，村莊規劃面臨著多重挑戰，缺乏指導和約束，原規劃體系下村莊規劃并不能有效指導村莊建設發展?，F階段，村莊規劃既要有效管控空間環境，也要發揮村莊經濟和社會活力，應通過“多規合一”將多個規劃體系協調銜接，從而實現各規劃融合成一張藍圖的目標，以指導村莊更好地建設發展。

一、空間規劃改革語境下的村莊規劃轉變

（一）村莊規劃定位的轉變——由村莊規劃到詳規層面的法定規劃

2008年，《中華人民共和國城鄉規劃法》將村莊規劃納入法定規劃體系，由原有法規條例轉變為法定規劃，同時建立“鄉村規劃建設許可證”制度，進一步控制和約束村莊建設[1]。國土空間規劃體系改革之后，將村莊規劃納入“五級三類”中的詳細規劃，隨之規劃定位發生了較大改變。原城市規劃中的詳細規劃只包括修建性詳細規劃和控制性詳細規劃[2]，國土空間規劃體系總體框架中，將詳細規劃分為邊界內的詳細規劃和邊界外的村莊規劃。規劃定位的改變，表明在新的規劃體系中，村莊規劃更偏向于修建性詳細規劃范疇，即用修規的范式控制和引導村莊建設，便于村莊具體建設按照規劃實施。

（二）由只重視居民點建設到全域全要素空間統籌

原城鄉規劃類型的村莊規劃，重點關注居民點，即村莊核心居住片區，雖涉及村域層次的規劃，但也僅限于村域范圍內產業或公共服務設施的布置，對耕地保護、生態保育等方面涉及較少[3]。原土地利用總體規劃中僅對村莊建設用地、耕地、基本農田等重要約束性指標進行控制，對于村莊具體建設并沒有明確的引導[4]?？臻g規劃變革下，村莊規劃整合了各規劃部門的職能，《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》中明確提出，開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制須嚴格按照村莊規劃進行，規劃范圍是村域全部國土空間，村莊規劃的重點也從集中的居民點到全域全要素空間統籌安排[5]。當前村莊規劃編制要全面體現原土地部門的約束性指標管控，以及城規部門的村莊規劃建設引導和林草部門的村莊生態保護修復。

（三）更為強調面向“實用性”的管理和實施

國土空間規劃體系建構時期，國家提出要編制“多規合一的實用性村莊規劃”，有機融合村土地利用規劃、村莊建設規劃，即用約束性指標控制村莊無限蔓延、侵占耕地的局面，以修建性詳細規劃的法律定位重新梳理村莊規劃內容，進而指導村莊高質量發展。聽取村民意見，堅持因地制宜，堅持有序推進，務實規劃，即更強調面向“實用性”的管理和實施?！皩嵱眯浴斌w現在要“有用、好用、管用”，即從宏觀的政策性規劃到微觀的具體建設實施。

二、國土空間規劃背景下實用性村莊規劃

編制思路創新

（一）建立“問題導向+需求導向”的規劃編制機制

村莊規劃編制階段，以村莊現存問題為導向，切實分析村民實際需求，以期通過村莊規劃編制來解決村民實際問題。為保證全國“一張藍圖”及“多規合一”村莊規劃的科學性，依托全國第三次土地調查，結合村莊地形圖和土地確權數據，以村域國土空間為編制單元，細化村莊三級地類，同時在調研過程中采取座談、走訪、發放問卷等方式收集村民意見，鼓勵村民參與村莊規劃，收集整理各部門提供的數據和對規劃編制的要求，并將其納入規劃編制中。聽村民代表的訴求，了解村民具體建設意愿，成為村莊規劃編制的重要理論依據。如何聽訴求，這就要求規劃編制者進行入戶詳細調查，發放調查問卷，以此征詢更多居住者的規劃意見，既體現了“以人為本”的發展理念，又體現了規劃的科學性和嚴謹性。

（二）以“多規合一”為主導思想，統籌劃定“三線”

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中，明確城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線三條控制線，做到不交叉、不重疊。村莊位于城鎮開發邊界外，但與國土空間規劃主要控制指標中的城鎮建設用地指標息息相關。目前，除特殊情況外，占用永久基本農田進行建設仍需經國務院批準。

在明晰發展基礎、聽取居民訴求及明確村莊類型的前提下，以“三線”劃定為主要依據，將村莊“三調”與永久基本農田和生態紅線進行套和，進一步框定村莊發展邊界，將村莊需落實的土地在不影響土地約束指標的前提下進行空間布局，重點考慮產業發展、公共服務設施和基礎設施用地，同時嚴格按照“一戶一宅”的要求，合理規劃村莊宅基地布局。

（三）落實鄉村振興戰略，打通村莊道路

村莊產業發展方面，主要是綜合分析村莊現有產業，特別是一、二、三產業的類型，總結產業發展的優劣勢，特別是與周邊村莊產業發展的數據進行對比，以此尋找村莊產業發展定位，進而明確產業發展策略，發展優勢產業，形成產業鏈，以可持續性的活動吸引游客關注，將產業做活、做精。打通道路主要是打通村莊內部的“斷頭路”，同時按照道路交通相關規范及國土空間規劃相關政策文件，進一步優化村莊道路結構，依托原有道路結構進行路面改造，形成適宜居民生產、生活的道路骨架，更好地服務村莊產業發展及滿足居民的需求。

（四）依托“10分鐘生活圈”，合理配置村莊各類設施

首先梳理村莊居民點配套服務設施和市政設施現狀，統籌考慮“10分鐘生活圈”中的配套服務設施，切實改善村民生活品質，實現以家為中心，10分鐘步行可達范圍內，有較為完善的養老、醫療、教育、商業、交通、文體等公共服務設施。針對村莊旱廁和排水，特別是污水排放問題，落實“廁所革命”及污水處理方式，根據各地實際經濟情況，選擇合理的污水排放方式。針對村莊內部環境問題，采用“分區分級”管控的模式，進一步引導各區內部進行景觀風貌的整治。其中村容整治方面包括提升門戶景觀效果、美化街巷環境、提升“四旁”綠化等。針對村莊風貌分區的要求，將各區內部整治分為古宅風貌引導、道路改造引導、民房整治引導、村莊風貌引導以及新建住宅樣式引導等。

（五）統籌考慮村莊各項建設，強化規劃的實施性

綜合考慮人力、財力和居民的迫切需求，針對急需推進的村民建房、生態保護修復和綜合整治、產業發展、道路交通建設、公共和基礎設施建設、歷史文化保護等項目，合理安排實施時序，制定建設項目表。重點圍繞鄉村振興規劃、人居環境整治三年行動計劃，制定建設項目書，明確建設項目的規模、實施時間、資金規模和籌措方式、建設主體和方式等。

三、水牛趙村莊實用性規劃編制探索

水牛趙村位于河南省新鄉市原陽縣境內，隸屬于鄭州大都市區范圍。根據相關文件要求，同時結合局委、鄉鎮及村民代表意見，將水牛趙村作為河南省“鄉村規劃千村試點”之一進行村莊規劃編制，水牛趙田園綜合體已基本建成，作為原陽大米主產區的水牛趙村，已基本形成以“水牛稻”為品牌的休閑農業觀光游產業。根據村莊規劃分類，將水牛趙村確定為集聚提升類村莊。

（一）水牛趙村發展面臨的問題

水牛趙村位于太平鎮域中部，鎮區東南側，北接雙樓王、黃倪莊，南接裴嶺新村和北王莊，西依太平鎮區與賀莊村，東臨黃河稻夫農場，地理位置較為優越，交通便利。整體來看，水牛趙村資源以農田、水產養殖、農家體驗旅游為主，各類資源利用較為合理，聯動效應明顯，但是產業不夠健全，旅游資源尚待進一步開發。公共服務設施方面，水牛趙活動廣場、綠地公園等文化娛樂設施匱乏，村民精神文化需求不能得到滿足;缺乏濱水開敞空間，濱河建筑界面較為雜亂;村莊部分沿街建筑立面破舊，且形式單一。同時，村莊采用明溝排污，未設置管道排放設施，氣味較大，污染環境，無法滿足村民生活需求。

通過發放調查問卷，分析村民實際訴求，可以看出，53.3%的居民希望通過搬遷至村莊集中安置區的方式改善居住條件，村民認為本村缺少的公共服務設施是超市、青少年活動中心、老年活動中心、幼兒園等，急需建設各類服務設施。同時，宅前屋后綠化較少、基礎設施不完善、缺少文化廣場和綠地公園等問題，在此次規劃中應重視并予以解決。

（二）統籌“三線”劃定與村莊規劃建設

水牛趙村范圍內未涉及生態紅線，僅有基本農田紅線和村莊發展邊界線。規劃對零散分布的耕地，通過補種、連片使其聯通，最終成為規?；母邩藴柿继?。規劃后水牛趙耕地面積可達116.42公頃。建設用地空間布局方面，規劃在水牛趙西側增加一處建設用地，用于民宿建設;北側新增一處建設用地，用于建設商業街及養老中心;東南部新增建設用地，建設商業水街，將產業項目落實到用地，同時考慮到田園綜合體建設情況，預留建設用地;村莊南側增加一處污水處理設施。

（三）延伸產業鏈，打通內部道路

水牛趙村現有產業結構以生態農業和休閑旅游業為主，產業體系不太健全，產業發展思路不明晰。水牛趙的產業發展策略應揚長避短，充分利用原陽大米和休閑旅游資源，形成新的具有高附加值的產業系統，以建設綠色生態型產業（生態農業和旅游業）為主導。產業主要發展策略為：第一，“生態立體農業”，形成“種植+加工+銷售+展示”的多產業鏈;第二，“生態有機農業”，形成有機稻種植與經營;第三，“生態旅游”，形成“一畝三分地+商服+康養+民宿養老+文化體驗”的產業鏈條，同時打造精致農業產業鏈，向精品化、產業化、體驗型方向發展，以可持續性的活動吸引游客關注。村域形成“一軸一核三區多基地”的產業布局，以“生態共生+暢游鄉野+康養度假+文化休閑+藝術體驗+娛樂互動+科普見學+品牌推廣”的發展思路，打造田園式的美好生活綜合體，結合近期將要落地的產業，在用地上進行合理布置，確保產業落地。道路交通方面，主要是依托村莊現有道路，充分考慮村域主要道路對外聯系和內部聯系，增強區域可達性。聯通新建通往水牛趙的主路，同時在路口設置停車場及廣場，與周邊村莊的道路聯通，加強村與村之間的聯系，針對新增住宅用地，依托原有道路進行路面拓寬。

（四）補齊公服設施，空間再挖潛

統籌考慮水牛趙村公共服務設施和基礎設施現狀，補齊短板，按照“10分鐘生活圈”合理配置相關設施，從村民角度切實改善居民生活品質。充分利用現有建設用地和空閑地，盤活存量土地，特別是落實“一戶一宅”政策，提升土地利用率，對空間進行再挖掘。

（五）分期建設規劃及保障措施

統籌考慮水牛趙村國土綜合整治、生態修復、環境治理、村莊建設、道路交通等方面的建設內容，明確項目名稱、建設規模、資金估算及籌措方式、建設主體、建設時序，分期對村莊進行建設，確保村莊規劃成果可實施，能實施。同時，針對近期重點建設地塊，進行控制性引導，明確用地性質，提出容積率和建筑密度等主要控制指標。

四、結語

國土空間規劃改革體制下，規劃成果強調規劃指標的傳導與控制，村莊規劃作為詳細規劃，應以“實用性”為基本原則，編制“可落地、可實施”的村莊規劃，真正為村莊發展謀出路，為村民營造更好的居住環境。本文對水牛趙村莊規劃編制進行探討，希望可以為同類型的村莊規劃編制提供借鑒與參考。

參考文獻：

[1]張京祥，張尚武，段德罡，等.多規合一的實用性村莊規劃[J].城市規劃，2020（3）：74-83.

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[5]潘海霞，趙民.國土空間規劃體系構建歷程，基本內涵及主要特點[J].城鄉規劃，2019（5）：4-10.

作者簡介：

麻永建，碩士，河南省城鄉規劃設計研究總院股份有限公司高級工程師。研究方向：城鄉規劃與區域發展。

李維楠，碩士，鄭州工商學院工學院講師。研究方向：城鄉規劃。