我國公海漁業發展現狀、影響因素與應對措施

董恩和，林建杰，羅俊榮，張 衡，嚴云志，葛雅麗，陳云云，楊 超，韓海斌

（1.中國水產舟山海洋漁業有限公司，浙江舟山 3161011；2.福州市海洋與漁業技術中心，福建福州 350001；3.福建正冠漁業開發有限公司，福建福州 350001；4.中國水產科學研究院東海水產研究所，農業農村部遠洋與極地漁業創新重點實驗室，上海 200090；5.上海海洋大學海洋學院，上海 201306；6.安徽師范大學生態與環境學院，安徽蕪湖 241000）

第三次聯合國海洋法會議于1982年通過《聯合國海洋法公約》，將公海定義為除沿岸國專屬經濟區、領海、內水或群島國的群島水域外的全部海域。公海漁業一般是指在公海上從事捕撈公海生物資源的活動，包括公海全部水域內的捕撈活動。根據《聯合國海洋法公約》等相關國際法，我國（本文所討論的范圍僅限中國大陸的公海漁業，不包括中國臺灣省的公海漁業情況）開始發展公海漁業，積極行使開發利用公海漁業資源的權利，同時全面履行相應的資源養護和管理義務［1-2］。至2020年底，我國已形成漁業企業約160家、漁船數約1 600艘，年產量約150×104t（約占我國遠洋漁業總產量的70%）的公海漁業行業規模。作業區域分布于太平洋、印度洋、大西洋公海和南極海域等［3-7］。

公海漁業規模的擴大和加強，極大推動了我國遠洋漁業發展，為國民水產品來源渠道多樣化和滿足國民日益增長的水產品需求提供了堅實的保障。公海漁業快速發展的同時也面臨行業上的一些制約因素，如漁業裝備設施陳舊、漁業捕撈探測等技術缺乏創新、經營管理水平較低、國際社會關注度高等［1-2，8-10］。因此，如何順應國際形勢新風向和踐行“海洋命運共同體”的相關漁業發展思路，成為我們亟待關注梳理的熱點并可為進一步推動海洋漁業強國建設群策群力、貢獻方案。本文綜述了我國公海漁業發展歷程、行業結構和市場現狀，并針對公海漁業發展存在的問題、難點和改進建議進行了梳理和總結。

1 我國公海漁業發展歷程、行業結構特點和漁場分布

1.1 公海漁業的發展歷程

我國公海漁業始于1985年，是我國最早的遠洋漁業形式之一，最初由3艘大型拖網加工船赴白令海公海進行狹鱈捕撈，隨后經過快速發展，至1992年已達到16艘大型拖網船的規模。1988年1月成城漁業有限公司1艘超低溫金槍魚延繩釣船在印度洋公海進行了3個航次試生產，產量約300 t，產值達100×104美元，開啟了我國發展超低溫金槍魚延繩釣漁業的序幕。1993年共4艘超低溫金槍魚延繩釣船在大西洋公海進行作業，隨后又逐漸開拓了太平洋、印度洋等公海超低溫金槍魚漁釣業，2019年公海金槍魚釣船隊規模超過400艘（未包括沿岸國專屬經濟區的入漁船）［1，8］。1993年我國首次開展了北太平洋魷魚釣探捕，開啟了公海魷魚釣漁業的先河，隨后又積極拓展了秘魯和赤道魷魚漁場、西南大西洋和印度洋魷魚漁場，至2020年我國魷釣漁船數估計為600多艘。

2000年，我國大型拖網漁船新開辟了南太平洋智利竹筴魚漁業，產業規模最高年份漁船數達13艘，年產量為15.4×104t［4］。2008年我國開展了西南大西洋公海底拖網漁業探捕，獲得成功，開辟了以阿根廷滑柔魚（Illexargentinus）和南極冰魚等為主捕對象的新漁場。2014年我國重啟了公海圍網漁業（指燈光敷網和燈光罩網等作業方式的漁業），涉及北太平洋鮐魚漁場和印度洋魷魚漁場［11］。至此，我國成功構建了涉及三大洋（太平洋、印度洋和大西洋）的公海漁業布局，形成年產量150×104t的漁業規模，從業人數約3.5萬人。

公海漁業的發展離不開科學調查船和漁業探捕項目的支撐，我國迄今已進行了多次漁業科學調查和漁業探捕科考活動，成功開發了北太平洋圍網、北太平洋秋刀魚（Cololabissaira）舷提網、三大洋金槍魚釣和魷魚釣、公海拖網、中西太平洋金槍魚圍網等14個公海漁場，也為我國新漁場開發和擴大公海漁業規模奠定了堅實的漁業科學數據基礎。

表1 中國大陸各漁業首次在公海海域開展捕撈活動的情況統計Tab.1 Statistics of fisheries for the first time in high seas of China

1.2 公海漁業的行業結構變化

我國公海漁業發展經歷了從無到有、從小到大的規模發展歷程，在作業結構和投入量方面均有較大幅度的增加。行業結構從單一逐漸轉變為多樣化，由最早的狹鱈拖網、魷魚釣、金槍魚釣等少數漁業，逐步發展到魷魚釣、金槍魚釣、金槍魚圍網、秋刀魚舷提網、公海底拖網和公海圍網等多行業齊頭并進的格局［4］。因此，近35年來，我國公海漁業發展較為迅速，2020年總船數接近1 600艘，位居各遠洋捕撈國家與地區的首位，行業結構也呈現多樣化（由釣具、拖網發展到釣具、拖網、圍網、舷提網、敷網和罩網等多種捕撈形式），從低經濟價值魚類捕撈為主逐漸過渡到高價值魚類為主的格局，尤其是針對金槍魚、秋刀魚、阿根廷滑柔魚、南極冰魚和鱈魚等種類的捕撈船數和產量增長較大，行業結構進一步優化。

1.3 公海漁場的變遷

自1985年公海狹鱈拖網漁場首次開發以來，我國公海漁業在數年內一直以白令海和鄂霍次克海公海漁場為主。1993年逐漸開辟了大西洋金槍魚釣和太平洋魷魚釣漁場，2000年又發展了以智利竹筴魚為目標種的南太平洋大型中上層魚類漁場［11］。因此，可知2000年以前我國公海漁場數量較少，但漁船數增長較快。2001—2015年是公海漁場快速發展的階段，魷魚釣漁場拓展至北太平洋、東南太平洋和西南大西洋，金槍魚釣拓展至太平洋、印度洋和大西洋，同時也新發展了秋刀魚舷提網、公海圍網、金槍魚圍網和公海底拖網等多種新型漁業，但狹鱈拖網的公海漁場已關閉（表3）。2016—2020年漁場和漁船數進一步增加但增幅變慢，其中魷魚釣漁業可以在三大洋中跨區作業（表2，3）。部分漁業形成多漁場跨區作業，如魷魚釣可上半年在西南大西洋作業，下半年在東南太平洋作業，而秋刀魚漁業和西南大西洋魷魚釣可形成不同魚種間的跨區互補作業，有效且充分地利用了公海漁業資源［12］。

表2 我國公海漁業行業發展和船數統計Tab.2 Development of China’s high sea fishery industry and statistics of ships

表3 公海漁場的歷史變遷Tab.3 Historical changes of high sea fishing grounds

總體來說，我國遠洋漁業在公海漁場的數量和漁場掌控能力上正在逐步增強，豐富了漁業產品線和資源獲取能力，對中心漁場的形成機制和變動規律等方面研究更加成熟。

2 我國公海漁業發展面臨的主要問題

2.1 漁業技術方面

現階段，我國公海漁業規模已居世界前列，分布海域和漁場數量也較多，形成了一定的漁業競爭力和影響力，但仍屬于尚需穩定和優化的漁業。

在漁場分布規律掌握上，三大洋金槍魚漁場和魷魚釣漁場的時空分布特點已基本掌握，北太平洋和印度洋燈光圍網漁場因開發較晚，漁場分布規律還需繼續研究。在漁場形成機制研究掌握上，對北太平洋和秘魯魷魚、南太平洋長鰭金槍魚延繩釣等少數漁場研究較為深入，但對于北太平洋鮐魚漁場、中西太平洋金槍魚圍網和西南大西洋魷魚漁場等大多數公海漁場的形成機制研究還較為薄弱。

在捕撈與加工效率方面，雖然我國已經取得了長足的進步，但捕撈裝備國產化率還較低，特別是大型拖網漁船和金槍魚圍網漁船的助漁和自動化加工設備仍然以國外產品為主。而公海圍網、秋刀魚舷提網、金槍魚延繩釣等漁業的捕撈裝備國產化率相對較高，部分船只可達九成以上。近些年，隨著公海漁船國產化和自動化程度的提高，船載加工效率也逐步提升，捕撈效率和能力比以往提高0.5～1倍。由于公海漁業大多離我國港口十分遙遠，漁獲物運輸、物資補給和信息交流等比較困難，很多公海漁場來回運輸一次所需天數在30～100 d，漁業企業運維成本較高，因此加強我國公海漁業運輸船的后勤補給網絡建設和提升漁船信息化水平成為公海漁業亟需解決的任務之一。

2.2 漁業管理方面

在公海漁業管理和可持續利用能力建設上，近幾年，我國逐步加強了公海漁業的治理和管理能力建設，制定了一系列法律法規，修訂了《中華人民共和國漁業法》，并于2020年4月正式實行《遠洋漁業管理規定》，強化了公海漁業的管理規章制度。2020年11月，我國農業農村部對外發布了《中國遠洋漁業履約白皮書（2020）》［1］，首次對我國遠洋漁業管理原則立場、政策措施和履約成效進行了公開全面闡述，并指出我國在印度洋漁業委員會（Indian Ocean Tuna Commission，IOTC）、大西洋金槍魚資源保護委員會（International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas，ICCAT）、南極海洋生物資源保護委員會（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）等組織的履約評估成績排名居前列，特別是與其他公海捕撈方相比，履約水平逐年提升，甚至超過了歐盟等發達國家。另外，為應對公海魷魚資源的衰退現狀，我國于2020年正式實行公海休漁制度，在西南大西洋公海、東太平洋重點海域開始試行為期3個月的魷魚漁業自主休漁，是全球第一個在公海提出自主休漁養護的國家，2021年上半年該區域的魷魚資源豐度和捕撈量也出現明顯好轉，說明公海休漁制度對魷魚資源恢復有較好的效果。

截至2021年，我國已加入8個區域性國際漁業組織，分別是養護大西洋金槍魚國際委員會（ICCAT）、印度洋金槍魚委員會（IOTC）、中西太平洋漁業委員會（Western and Central Pacific Fisheries Commission，WCPFC）、美洲間熱帶金槍魚 委 員 會 （Inter-American Tropical Tuna Commission，IATTC）、北太平洋漁業委員會（North Pacific Fisheries Commission，NPFC）、南太平洋區域漁業管理組織（South Pacific Regional Fisheries Management Organization，SPRFMO）和南印度洋漁業 協 定 （Southern Indian Ocean Fisheries Agreement，SIOFA）、南極海洋生物資源養護委員會（CCAMLR）。按照上述區域漁業管理組織要求履行成員義務，并對尚無區域性國際漁業組織管理的部分公海漁業履行船旗國應盡的勤勉義務［1］，這彰顯了我國作為負責任漁業大國的強烈責任感和使命感。但同時也應注意，這些國際漁業組織也給我們公海漁業的管理和快速發展帶來了一些制約效應和挑戰，在全面履行船旗國義務、嚴格實施遠洋漁業監管、漁業資源的科學調查和評估能力、漁業基礎設施和能力建設以及加強遠洋漁業國際合作等方面還有一定差距。

總體來說，我國公海漁業發展仍面臨資源波動大、漁場掌控能力弱、捕撈與加工效率不高、運維或補給成本高等不利因素的挑戰，一些國際社會或組織的主觀、無端、不科學質疑的聲音也給我國公海漁業發展帶來不明朗的制約因素。因此，我國漁業主管部門通過與聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）、各區域性國際漁業組織等緊密合作，加強自身管理，深度參與國際漁業發展事務的治理和規則談判，促進了我國公海漁業的健康可持續發展，同時也貢獻了國際漁業的“中國方案”，積極維護我國負責任漁業大國形象和擔當。

3 我國公海漁業的未來拓展方向和建議

當前，我國公海漁業規模已躍居全球第一，大大提升了遠洋漁業競爭力，優化了我國漁業產業結構，在我國的遠洋漁業發展規劃中，也多次提出要優先發展公海漁業和控制漁船規模的目標。因此，公海漁業既要發展又要優化產業結構，適當配比金槍魚、魷魚釣、公海圍網等中上層公海漁業的產業結構，達到有序、合理的發展目標。同時，隨著我國3艘海洋漁業綜合科學調查船（藍海101、藍海201和凇航號）的相續建成，已形成了具有全球公海和極地漁業調查能力的平臺體系。我國將繼續堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推動“海洋命運共同體”建設，通過多邊和雙邊的合作與對話，積極參與全球海洋漁業治理，促進全球漁業資源科學養護和長期可持續利用［1，10］。因此，建議如下。

（1）由中華人民共和國農業農村部牽頭聯合中國水產科學研究院等科研單位，實施新型“政產學研用”公海漁業聯盟的協同創新，結合國家重點研發方向，實現公海漁業領域若干關鍵技術和基礎前沿領域的重大突破，取得一批國際先進水平的標志性成果，為增強對公海漁業資源的認知、利用和掌控能力提供科技支撐。

（2）協調好公海漁業與過洋性漁業的產業結構互補關系，積極調整和優化漁業產業結構，優先發展釣具類等生態友好型漁業；發展公海漁業的同時也積極爭取部分公海漁業入漁沿岸國的專屬經濟區漁場，減輕公海漁業壓力。

（3）提升公海漁業漁場漁情信息服務能力，開展數字漁業、智慧漁業，提高捕撈裝備自動化和信息化水平，提高漁業生產效率和競爭力。發展節能型燈光漁業，研發高效、節能型LED集魚燈等助漁設備，降低燃油排放量，增加漁業碳匯功能。

（4）積極開展公海重要漁場的漁業科學基礎調查，加強太平洋和印度洋公海漁業資源分布和漁場形成機制的基礎研究，開展重要漁業資源種群結構、分布、漁場形成機制和資源評估的科學考察和基礎研究，為可持續利用公海漁業資源提供科學依據。

（5）探索印度洋公海魷魚漁業自主休漁模式和制度，進一步完善我國公海休漁制度整體框架體系和運行效果評價方法，提升我國負責任漁業大國擔當和公海治理話語權。