黃石市老年助餐服務政策執行效果研究*
——基于史密斯政策執行模型

饒 晶

（湖北師范大學經濟管理與法學院，湖北 黃石，435002）

政策執行是公共政策過程的重要組成，美國政策學者史密斯的政策執行過程模型是眾多政策實施模型中的經典之一。1973年，他在Thepolicy implementation process這本書中首次提出關于政策執行過程影響因素的分析框架，并認為影響政策執行效果的四大核心因素為政策環境、政策內容、目標群體和執行機構［1］。本文以史密斯政策執行模型為理論支撐，通過四大核心要素考量黃石市老年助餐服務政策執行效果。

一、老年助餐服務政策在黃石市的執行現狀

（一）黃石市老年助餐服務政策的發展現狀

黃石市老年助餐服務的提出源于《黃石市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》（黃政發［2015］10號）中的一項政策，即“通過項目委托、購買服務、以獎代補等多種措施，積極培育居家養老服務企業和機構上門為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫、助急等定制服務?！保?］目前，黃石市老年助餐服務補貼主要分為補貼給目標群體、補貼給運營機構和以獎代補三種類型；助餐定價標準遵循讓利、微利原則，指導價為每餐10元左右，可根據特殊困難群體需求及市場因素適當調整，收費方式為現金結算或刷助餐卡；助餐點建設既可以由社區牽頭，尋求與企業（餐飲、養老機構）或公益組織合作，也可以由社區獨立完成；申請承辦資格時需經各區市場監督管理局、民政局聯合審定，報市民政局備案。

（二）黃石市老年助餐服務政策執行機構的運營現狀

黃石市老年助餐服務政策執行機構的運營并非一帆風順。從一開始的難以為繼到向市場借力再到培育智慧養老服務平臺，老年助餐服務漸入佳境，有效實現可持續經營。目前，黃石市共有15個社區和2個村設有助餐點，政策執行初期，助餐點運營效果并不理想，特別是在2020年新冠疫情發生后，近七成助餐點處于即將關閉、已關閉、半開放（不定時開放）、封閉管理（只對住在居家養老服務中心的老年人提供助餐）的狀態。

為此，黃石市政府與助餐執行機構積極研討，達成了以市場化運作實現助餐點良性運營的共識，鼓勵助餐點打開經營思路，拓展其它養老服務業務。一方面，繼續擴大社區居家養老服務中心規模，增加用戶量，吸引更多服務商參與，豐富養老服務項目。用助餐服務帶動助浴、助潔、助樂和助醫等服務，同時，用這些服務的盈利彌補助餐服務的虧損。另一方面，建設市、區級智慧養老服務平臺，實現老年人服務需求與服務商供給的有效對接［3］。

（三）黃石市老年助餐服務政策目標群體的使用現狀

本次調研對黃石市牧羊湖社區、八泉社區、澄月社區、冶礦路社區、勝利路社區、康寧社區、勝陽港社區等7個社區278名老年人進行問卷調查，其中女性占64.6%，男性占35.4%，有效回收問卷272份，調研結果如下。

1.使用助餐服務的目標群體特征

使用助餐服務的目標群體主要有以下兩個特征。

（1）年齡主要集中在70-89歲

使用助餐服務的目標群體年齡主要集中在70-89歲，69歲以下老年人對助餐服務也有一定需求（圖1）。因此，在完善老年助餐服務政策時，可重點關注70-89周歲的老年人，向其提供政策傾斜，對69歲以下老年人采取優惠政策，鼓勵其到助餐點就近用餐，對90歲以上老年人提供集中配送服務。

圖1 使用助餐服務的目標群體年齡分布情況

調查對象中，有完全生活自理能力的老年人占比73.3%，傾向于不使用助餐服務（圖2），而是自己在家做飯；生活部分不能自理和完全不能自理的老年人使用助餐服務的占比分別為45.6%、40.2%。因此，老年助餐服務的重點人群應為生活部分不能自理和完全不能自理的老年人，生活有完全自理能力的老年人可考慮劃為潛在消費群體。

圖2 不同自理能力的老年人使用助餐服務的情況

（2）生活自理能力較低

2.目標群體對助餐價格的評價

助餐點的中晚餐一般提供10元、8元、6元三種套餐，均價在8元左右。超過70%的老年人認為當前菜品價格適中，將近20%的老年人甚至認為定價偏低，擔心助餐點虧損，低于10%的老年人認為當前價格偏高（圖3）。由此可見，助餐點的菜品定價比較合理，甚至偏低，為保證助餐點經營的可持續性，可考慮小幅度上調助餐價格。

圖3 目標群體對助餐價格的評價

3.目標群體對飯菜口味、營養搭配及助餐點衛生狀況的滿意度

目標群體對飯菜口味、營養搭配及助餐點衛生狀況的滿意度均較高（圖4）。值得注意的是，在飯菜營養搭配和助餐點衛生狀況方面，分別有28.55%和16.27%的老年人認為一般，4.7%和5.24%的老年人感到不滿意，有3.35%和2.22%的老年人感到非常不滿意。這說明老年人除吃飽外，對助餐點的菜品營養搭配、食品安全、就餐環境及服務質量等有更高要求。老年助餐服務政策應針對這些多元化需求，加快專業服務人員隊伍建設及公共基礎設施的適老化改造。

圖4 目標群體對飯菜口味、營養搭配及助餐點衛生狀況的滿意度

4.目標群體對黃石市老年助餐服務政策的整體評價

將近六成左右（59.9%）的老年人認為老年助餐服務政策帶來良好的社會效益（圖5），滿足了大部分老年人的生活需求，較好地解決老年人吃飯難的問題。認為老年助餐服務政策作用一般或可有可無的老年人，主要是因為生活有完全自理能力且有在家做飯的習慣，他們對助餐服務的需求較低。

圖5 目標群體對黃石市老年助餐服務政策的整體評價

（四）黃石市老年助餐服務政策的外部環境

黃石市注重搭建老年人的社會支持體系和打造孝老敬老的文化環境，引導公益慈善機構、志愿服務組織參與老年助餐服務，形成“志愿者+社工”服務模式，重點關注空巢、失獨、失能等特殊困難老年群體的送餐問題。如黃石市葉家塘社區成立的“鄰里嘉”志愿服務團隊，發動轄區內的各社會組織、企業、商鋪等及愛心人士共駐共建，免費為特殊困難老年群體提供送餐上門服務。

二、黃石市老年助餐服務政策執行的成效分析

（一）政策層面：老年助餐服務政策的服務對象進一步精準化

黃石市老年助餐的服務對象經歷了從統一確定到精細劃分的過程，助餐方式根據服務對象的不同而靈活選擇。黃石市政府剛出臺相關政策時，僅將目標群體界定為所有60歲及以上老年人，助餐方式主要為集中就餐。但隨著助餐政策的貫徹推進，各區進行了具體摸排調查，服務對象的劃分變得更為清晰，助餐方式更為靈活、人性化。如黃石市下陸區剛開始是針對年滿60周歲、身體健康且具有行動能力的老年人采用集中就餐的方式進行助餐，但隨著該區高齡、空巢、失能、失獨等特殊老年群體數量持續增加，下陸區利用“互聯網+居家養老”服務平臺對轄區內80歲以上的高齡老人、65歲以上的失能、半失能孤寡老人提供（電話）送餐服務，重點滿足高齡、空巢（留守）、失能、殘疾等特殊困難老年群體的基本養老服務需求。

（二）執行機構層面：助餐點成為老年人實現自我價值的交流、互助平臺

黃石市助餐點積極建設文體康樂等配套設施，將精神慰藉、醫療康復、心理疏導、文化教育及休閑娛樂等服務融入配餐服務體系，不僅讓老年人吃得舒心、暖心，還將助餐服務與社區居家養老服務有機結合，搭建了一個交流互助、融入社會的平臺，增強了老年人之間的互助溝通，推動老年友好型社區的建設發展。

（三）目標群體層面：助餐服務提升了老年人生活幸福感

一直以來，由于老年人自己做飯耗時、耗力、飯菜品種少，而自身飯量小，因此，湊合著吃一口或做一頓吃好幾餐的現象較為常見。黃石市老年助餐服務從老年人的日常生活細節入手，讓老年人從買菜做飯的家務勞動中解脫出來，解決了其一日三餐，使老年人能及時吃上營養衛生、品種多樣、價格實惠的飯菜，有效提升老年人生活幸福感。

（四）政策環境層面：助餐服務成為居家養老的有益補充

當家庭養老功能弱化時，老年人更傾向于使用市場化服務或社會化服務［3］。獨居老人及與子女一起生活的老年人（圖6），由于無人照料或因子女上班而無暇照料，更多通過助餐服務解決吃飯問題。因此，老年助餐服務成為居家照料資源緊缺狀態下的有益補充，有效減輕人口老齡化給社會、家庭帶來的負擔。

圖6 不同居住方式的老年人使用助餐服務的情況

三、黃石市老年助餐服務政策執行中面臨的現實問題

（一）助餐服務政策的實施未實現規模效應

目前，黃石市助餐服務政策在執行中均存在規模瓶頸致使發展后勁不足的問題。而助餐服務的規模瓶頸主要包括助餐人數和助餐空間等兩個因素，當助餐人數未達到一定規模，服務商會通過提高菜品價格或降低服務質量來維持收支平衡，這將導致助餐規模進一步縮減；當助餐空間不足，會使得部分有用餐需求的老年人沒有機會使用助餐服務，這將會阻礙助餐服務規模的進一步擴充及其它潛在養老服務業務的拓展。

（二）助餐點面臨營利與公益兩難

助餐服務是養老福利服務體系的一個重要組成部分，具有公益、普惠的性質，在服務提供的過程中應是非營利，即使存在微利，也會將其投入再生產。然而企業追求利潤最大化，造成較多助餐點在提供老年助餐服務時面臨營利和公益的兩難［4］。在黃石市助餐服務政策執行前期，較多中小型餐飲企業陷入節約成本、降低質量—助餐人數減少—助餐成本增加—再次降低質量的惡性循環，老年人和助餐企業的利益均受到損害，助餐企業的積極性也受到影響，致使較多企業最終選擇退出助餐服務體系。

（三）目標群體的補貼受益面較窄

經調研，近六成的老年人在無政府補貼的情況下，不會使用助餐服務（圖7）。黃石市老年助餐服務雖推出了“一元幸福餐”，但其受益對象僅僅為低保、90歲以上老年人和重度殘疾人員。因此，目前該服務補貼的受益對象仍集中于失能、高齡及經濟困難的老年群體，而對于生活能基本自理、經濟相對困難的其他老年群體，由于沒有任何補貼，他們對助餐服務只能望而卻步。

圖7 如無政府補貼是否使用助餐服務的調查情況

（四）社工機構及志愿者組織參與度較低

當前，社工機構及志愿者組織在老年助餐服務中扮演著越來越重要的角色。社工及志愿者上門助餐不僅是解決特殊困難老年群體吃飯難的問題，其“一頓飯的陪伴”理念與實踐更是打通了社區居家養老服務的“最后一公里”［5］，在送餐過程中與老年人拉拉家常，了解其生活困難和精神需求，為其排憂解難、安撫情緒。但目前，黃石市助餐服務主要由社區、養老機構或餐飲企業承接，社工機構及志愿者組織參與度較低，老年助餐服務的質量難以得到進一步提高。

四、老年助餐服務政策的優化策略

（一）構建“中央廚房+社區助餐點+上門送餐”三級助餐網絡，實現集約化經營

“中央廚房”既可把食材集中烹飪加工成成品或半成品，然后配送至社區助餐點再加熱或進行套餐組合后銷售，也可以制作后直接銷售配送給客戶。它的最大優勢在于通過集約采購、生產來實現規模效應。根據當地老年人的區域分布、社區周邊公共設施布局等情況，實行“中央廚房”運作模式，合理設置社區助餐點，可以實現統一調配，集約化發展，降低運營成本，節省社區資源，有效實現規模效應。

（二）探索反哺式經營方式，破解助餐點公益與營利兩難

如何在為老年人提供低價助餐服務的同時又能讓助餐點保本運營成為困擾服務商的難題。目前，反哺式經營是一種值得探索的方式。具體來說，一是圍繞老年人的多樣化需求打造“一條龍”式基礎養老服務，通過家庭照料、醫療康復等基礎養老服務項目反哺助餐服務，實現助餐點的自我“造血”；二是通過面向60歲以下個人及企事業單位提供市場價餐食，彌補助餐點虧損。

（三）普惠與特惠相結合，擴大目標群體的補貼受益面

助餐服務補貼的普惠對象為60周歲及以上老年人，按年齡段為其提供固定補貼，如上海市嘉定區菊園新區60-79歲的補助1元/餐，80-89歲的補助3元/餐，90-99歲的補助4元/餐，100歲以上的老年人享受免費助餐。在固定補貼的基礎上，對特惠對象進行額外補貼。目前，黃石市的特惠對象僅為低保、90歲以上老年人和重度殘疾人員，在條件允許的前提下，該對象范圍可進一步擴大，考慮將月收入低于全市城鎮企業月平均養老金的老年人、失獨家庭及長護險享受對象等作為特惠受益人群。

（四）打造“以老助老”社會環境，吸納低齡老年志愿者加入助餐服務隊伍

與其他年齡段志愿者相比，退休后的低齡老年志愿者在經驗、時間等方面有較大優勢，與高齡老年人的溝通也更順暢。積極培育低齡老年志愿者，讓其為行動不便的孤寡、高齡、獨居老年人提供上門助餐服務，不僅可以盡早發現并預防該群體的意外風險，提高獨居老年人的生活質量和社會交往能力。同時，也使低齡老年志愿者能夠老有所樂、老有所為，在服務中實現自我價值，并為健康養老、為老互助營造良好的社區氛圍。