國土空間規劃背景下的城市設計管控體系研究
——以濟南市為例

呂媛媛,王洪濤,彭程,倪劍波

(1.濟南市城鄉規劃編制研究中心，山東 濟南 250099;2.中建八局第一建設有限公司設計研究院，山東 濟南 250001;3.山東建筑大學建筑城規學院，山東 濟南 250100)

0 引言

當前城市發展已進入到高質量發展階段，城市整體風貌的塑造對于提升城市品質、彰顯城市文化、體現城市特質起著至關重要的作用，城市設計作為塑造風貌特色的重要手段也越來越受到重視。近年來，在各地城市建設實踐中也發揮了越來越重要的作用，比如雄安新區、北京通州、深圳前海、南京江北新城等都進行了高水平的城市設計方案征集，城市設計正成為優化空間格局、提升品質功能、塑造美麗生態國土的重要方法[1-5]。

中共中央國務院于2019年5月出臺了《關于建立國土空間規劃體系并實施監督的若干意見》，標志著我國國土空間規劃體系構建工作正式展開[1]。規劃對象從原來的城市空間轉向國土空間。自然資源部印發的《市級國土總體空間規劃編制指南(試行)》中也提出對風貌特色注重“大尺度、多要素、全覆蓋、整體性”，在注重城市建成區風貌特色與控制引導的基礎上，將研究視野放大至全域范疇，注重全域的山水林田湖整體形態格局構建，加強對全域的風貌特色控制引導。2020年9月自然資源部出臺的《國土空間規劃城市設計指南》提出城市設計要堅持整體統籌的原則，堅持區域協同、陸海統籌、城鄉融合，協調生態、生產和生活空間，并首次提出除了中心城以外，要對城鎮群、鄉村進行設計。

濟南曾被評為國家第二批城市設計試點城市，在城市設計試點工作中初步建立了自身的城市設計管控體系，但在當前國土空間規劃編制中，城市設計應在構建自然和城鎮和諧的風貌藍圖方面發揮更大的作用。本文擬通過分析國土空間改革下城市設計的發展趨勢，探索國土空間規劃背景下濟南市城市設計管控創新的途徑。

1 城市設計發展趨勢

1.1 高質量城市設計內涵日益凸顯

當前我國大力推動生態文明建設，實施美麗中國戰略。在生態文明建設的背景下，城市設計早已超越了對壯觀軸線和華麗形體的膚淺追求，也不只是視覺美化角度對理性規劃的補充[1]，而是要以生態文明思想為指引，改變以往單純注重物質空間、景觀形式美的工作方法，注重經濟、社會、環境協調發展，強調促進三生空間的品質提升、人與自然的和諧共生的價值導向，以促進城鄉高質量發展(圖1)。

圖1 城市設計價值導向趨勢(資料來源：濟南市城市設計技術標準與管理機制研究)

1.2 全域全要素統籌要求日益提高

國土空間規劃是國家空間規劃戰略體系的基礎，其面向的對象是全面涵蓋自然資源、生態環境和社會經濟各種要素的復合空間[2]。城市設計作為國土空間規劃的重要工作方法，貫穿國土空間從規劃編制到用途管制的全過程,可以對國土空間高質量發展起到提升作用。國土空間規劃背景下要求城市設計在工作對象上，突破原有城鎮集中建設區的城市形態控制，考慮具有底線約束的城鎮空間格局，將全域空間發展要素拓展到“山、水、林、田、湖、草、城、人”的綜合性框架體系[1]。

1.3 城市設計編制體系日臻完善

根據《國土空間規劃城市設計指南》(圖2)，城市設計編制存在3個顯著變化，一是總體城市設計類型擴充，除了中心城區層面，還包括了跨區域(都市圈、城鎮群)層面，要求加強對大尺度區域空間、自然山水等方面的研究，打造“山、水、林、田、湖、草、城、人”融為一體的國土空間開發保護格局。二是增加鄉村在鄉村層面城市設計引導，特別提出要塑造村莊建設特有的風貌，不能直接套用城市空間的城市設計方法和理念。三是首次提出了用途管制和規劃許可中如何從城市設計角度來使用途管制、規劃選址更合理，強化城市設計的全鏈條落地實施。

圖2 《國土空間規劃城市設計指南》城市設計編制體系框架(資料來源：中國國土空間規劃公眾號《一圖讀懂國土空間規劃城市設計指南》)

2 濟南市城市設計編制情況簡析

對濟南中心城范圍內2003—2020年編制的46項主要城市設計項目進行了匯總和梳理，其中總體城市設計2項，重點地區城市設計38項，專項城市設計6項(表1)。

表1 濟南中心城范圍內2003—2020年城市設計編制項目

2.1 編制層次

城市設計編制項目的層次包含了從宏觀的整體形態格局的把握、中觀的空間布局的引導、微觀的節點打造，初步形成了從宏觀到微觀的比較系統的編制體系，結合濟南控規特有的片區控規+街區控規的模式，基本形成了總體城市設計、重點地區城市設計以及街區地塊城市設計3個基本的層次。

2.2 空間分布

城市設計編制項目覆蓋范圍較大，主要涵蓋城市公共服務中心、城市特色風貌區、重要功能區、重要交通樞紐、重要道路，體現了濟南城市發展的重點區域，說明城市設計已經成為新區建設和老城更新的重要手段。但是這些項目中也存在針對重點發展地區的多次重復設計(圖3)。

圖3 濟南市城市設計編制項目空間分布及范圍示意圖(資料來源：濟南市城市設計技術標準與管理機制研究)

2.3 編制深度

部分城市設計編制成果仍停留在概念設計階段，未編制可指導規劃管理的城市設計導則。各項目在區位之間缺乏聯系，編制深度、控制內容等方面缺乏統一的標準，成果質量參差不齊，編制深度的整體性和系統性有待提高和完善。

2.4 規劃實施

從實施效果看，近幾年城市設計在西客站、中央商務區、漢峪金谷等新區重點區域發揮作用較大。特別是2016 年前后完成的濟南中央商務區城市設計，通過系統性的城市設計導則和地塊控制圖則，對城市空間進行了綜合全面的管控，同時得益于政府“一張藍圖干到底”的連續性建設管理，城市設計方案中的綢帶公園、建筑界面等都實施較好[4-5]。老城區的城市設計在實施中涉及利益者關系復雜，進展較慢，實施效果不太理想。

3 濟南市城市設計管理問題剖析

總體來說，濟南城市設計工作開展的基礎較好，但也存在城市設計編制工作缺乏系統化和規范性的指導，與法定規劃的銜接和融合不足，城市設計成果落實難，在項目管理中發揮作用不夠等問題。

3.1 編制層級和體系有待充實

濟南市城市設計編制工作涉及宏觀整體風貌和結構的把握、中觀的功能布局和空間優化、微觀的節點塑造，基本形成從宏觀到微觀的編制體系，但部分成果在編制層級的界定上存在一定的模糊性，現有成果僅有兩項總體城市設計，主要是中心城區和黃河地區，缺少市域層面或各個分區層面的整體統籌和協調。從編制數量上看，重點區段城市設計占比達80%，編制范圍有一定聚集度，并存在穿插現象。重點區段城市設計編制范圍均較大，缺少落實至建設管控的地塊城市設計。同時，針對水系、山體、泉水等濟南風貌特色專項的城市設計引導也不足。

3.2 編制成果內容與規劃管理銜接不足

城市設計編制與規劃管理尚未建立完善的實施評價和修改反饋機制。一方面部分城市設計編制缺乏與規劃管理的現實需求對接，導致成果在實際審批中難以落地實施。體現在部分城市設計成果未編制圖則，僅僅以效果圖展現，缺乏嚴謹的管控要素的闡述，不利于指導管理使用。有的城市設計雖然編制形成圖則，但存在管控要素泛化、剛性彈性不明確、控制內容相似，針對性不明顯等問題，生搬硬套的現象在編制過程中也時有發生。另一方面由于經過城市設計、規劃條件、建筑設計方案審查的層層環節傳遞，規劃管控要素信息層層削弱，導致規劃實施中難以落實城市設計的理念，后續項目管理人員不易直接掌握規劃方案重點。同時，設計成果的電子數據制作和管理不足，不能滿足日益個性化、多場景的電子數據應用需求[6]。

3.3 城市設計內容法定性不足

2017年住建部《城市設計管理辦法》雖然提出了城市設計的審批要求，少數一線城市也嘗試了城市設計的立法和獨立體系建設，濟南市在城市設計試點工作時也嘗試研究提出城市設計審批程序。但總體而言，由于國家層面法律未進行明確，城市設計法定化還需時日[7]。以濟南為例，單獨編制的城市設計基本履行完規委會專家評審會就予以結束，大部分沒有單獨履行審批程序。如，華山北、中央商務區、濟鋼等近期編制的城市設計以主要管控要素納入控規的形式進行了審批。另外，近年濟南街區控規編制中要求增加了城市設計內容一并進行了審批。但整體上來說，宏觀和中觀層面的城市設計與法定規劃的銜接不暢，導致城市設計內容法定性不夠，規劃管理中靈活性較大[8-9]，影響了城市設計的實施效果。

4 濟南市城市設計管控體系研究

目前，全國各層級國土空間規劃的研究與編制工作已全面展開[9-14]，面向國土空間規劃體系改革的城市設計管控體系建設，應加強城市設計與國土空間規劃編制體系的銜接，構建相應的城市設計編制體系，同時應從促進實施落地的角度出發，加強體制和機制的完善。

4.1 建構濟南國土空間城市設計編制體系

4.1.1 明確城市設計編制層次和類型

結合自然資源部《國土空間規劃城市設計指南》有關文件的主旨要求，對濟南現有的總體城市設計、重點城市設計、街區地塊城市設計、專項城市設計的編制體系予以擴充內涵。當前國土空間規劃體系分為總體規劃、詳細規劃和專項規劃3個類型，濟南國土空間城市設計編制體系應與國土空間規劃編制體系銜接，分為總體城市設計、詳細城市設計以及專項城市設計。其中總體城市設計包括都市圈總體城市設計、市域城市設計和分區城市設計，詳細城市設計分為重點片區城市設計、街區城市設計和鄉村風貌設計，另外還有針對“山—泉—湖—河—城”[10-14]為主的專項特色風貌管控引導的專項城市設計。

4.1.2 明確各類型城市設計管控要點

在城市設計的不同層級，管控要點要層層遞進，步步深化，形成全鏈條的城市空間要素控制[15-16]。各層次城市設計要強化上下層級之間管控內容的延續性，逐級深化。都市圈總體城市設計側重濟南周邊1小時都市圈內的區域整體生態風貌格局的統籌協調，市域總體城市設計關注市域內山水林田湖等全域全要素的統籌，注重城鄉景觀的協調統一，分區城市設計可重點關注城市空間形態的格局，包括景觀廊道、公共空間和城市天際線等；詳細城市設計中的重點片區城市設計側重中觀層面，關注城市空間形態的肌理，主導因素是城市形態與建筑群的空間布局，建筑風格的引導等，街區地塊城市設計較多涉及較為直觀的公共空間、建筑形象、出入口等塑造，鄉村風貌設計則側重打造因地制宜具有特色的鄉村景觀，還要特別注重城鄉結合部風貌的和諧統一。專項城市設計主要是針對城市色彩、夜景等系統性的景觀風貌進行具體有針對性的引導。

4.2 強化城市設計圖則編制的規范化

作為可以直接指導后續規劃條件和用途管制、規劃許可的依據，城市設計圖則越來越受到一線管理人員的關注[17-19]。應強化城市設計圖則的編制，將規劃理念、設計內容和要求編制形成圖則單獨審批進行法定化。也可與法定規劃銜接，在重點地區編制城市設計圖則，納入控制性詳細規劃的一部分同時進行審查審批。圖則成果編制要本著“科學理性”“有效合理”“簡潔明晰”的原則，突出核心，強化底線，對各類規劃管控要素進行精簡優化?？蓪τ谄者m性的條文不再提現，與規劃條件和建筑方案審查要點相結合，同時強化公共領域關聯度較大的要素管控，避免各類管控要點相互混雜，管控力度不明確。

4.3 逐步完善城市設計管理機制

隨著濟南市國土空間規劃的不斷推動，可結合《濟南市國土空間條例》制定，進一步研究明確城市設計圖則的法定地位，進一步修訂完善濟南國土空間城市設計的相關技術標準，明確編制類型和編制要點，作為項目管理人員和編制人員的直接依據。在用途管制中，運用城市設計思維進行管理，在出具規劃設計條件階段要納入城市設計圖則的內容；在規劃及建筑設計方案技術審查階段，以城市設計圖則作為方案的審查重點。

5 結語

濟南作為城市設計第二批試點城市，在工作實踐中有一定的工作基礎，但也仍然存在一些問題。在國土空間規劃體系建立的新背景下，城市設計管控體系如何建立是各地面臨的新問題。本文以濟南為例，探討了濟南市國土空間規劃編制與城市設計相呼應的管控體系構建要素，提出了強化城市設計圖則編制的規范化和逐步完善城市設計管理機制的構想，希望為其它城市提供參考。