城市軌道交通建設階段網絡總體TOD一體化實踐

齊亮　徐駿歐　黃雅琨　王妤心

【摘要】新的城市國土空間規劃指導下，城市軌道交通建設與TOD站城發展之間存在的復雜且密切的互動關系，集約的城市土地利用布局決定著人群交通出行時更加多樣化的選擇，而便捷高效的城市軌道交通又為其線路周邊運輸更大規模的人、物、資本和信息流。重慶軌道交通第四期網絡總體一體化工作在TOD運營以管理方面具有研究意義、和實踐價值，本文以重慶四期建設規劃石馬立交站TOD舉例，對站點周邊用地土地摸查方法進行了具體闡述。隨著重慶TOD一體化工作的持續推進，一批具有重慶特色的TOD站點一體化開發項目將陸續落地，各層次工作單位將進一步完善各自的規劃任務，最終實現重慶軌道交通一體化協同發展新局面。

【關鍵詞】網絡總體一體化;重慶TOD開發;運營與管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.030

1、網絡總體一體化工作背景

重慶市是我國軌道交通發展較早的城市，第一條軌道交通于2005年6月18日開通運營，使重慶成為中國內地第九座、西部地區第一座開通軌道交通的城市。截至2020年12月31日，重慶軌道交通運營里程為343.29千米，位于國內第八名。重慶作為山城城市，主城區兩江阻隔、四山環抱，被自然地形劃分為中部、東部、西部三大槽谷，形成多組團多中心的發展格局。重慶在城市軌道交通發展理念上一直領先于國內其他城市，通過骨干交通—軌道交通引領城市經濟快速發展，讓軌道交通在城市交通中發揮先導作用，增強城市的承載能力和運行效率。

為加快推進重慶城市軌道交通TOD綜合開發，促進軌道交通與城市建設協調發展，高質量打造“軌道上的主城都市區”。重慶創新提出網絡總體的工作概念，建立網絡總體工作專班推動重慶市第四期軌道交通建設（8條線路）規劃網絡總體一體化綜合開發研究和落地工作，在TOD站城一體化工程勘察、方案設計、初步設計，施工圖設計等階段為軌道交通提供的技術支撐，統一各線路設計原則和標準。圍繞軌道交通引領城市發展格局理念，按照“建軌道就是建城市”的要求（圖1），大力推進城市軌道交通成網計劃，落實TOD開發政策，以軌道交通引領城市建設發展。

相較于以往的單個車站一體化綜合開發，網絡總體一體化工作更加宏觀，是研究以軌道交通服務一體化為目標，通過頂層設計，推動體制創新、干線鐵路、市域鐵路、城市軌道等不同運營主體軌道系統間的便捷服務、無縫換乘，將“新建線路”重點站打造為重慶特色軌道一體化示范項目。

研究“重慶特色的站城一體化”，提出以重慶山城為特色以重要軌道站點為中心，以步行為主的活動半徑建立集工作、商業、文化、教育、居住等為一體的城市區域的建議，從而實現軌道交通引導城市發展的建設目標。

同時網絡總體一體化更關注城市和人，在宏觀層面組織提升站點服務品質研究，借鑒其他城市經驗，提出提升車站空間環境及內部服務設施及服務品質的設計標準。

2、研究意義

TOD即是指“以公共為導向的發展模式”（Transit-Orient-Development），以軌道站點為中心，在500～800m（5-10分鐘步行時間）半徑范圍內實現集辦公、商業、文化、教育、居住等各類城市功能的融合發展。TOD開發模式強調通過相對較高強度的開發，保證公共交通所需要的密度要求與經濟聚集效應[1]。在城市軌道交通建設高速發展的今天，世界各大城市紛紛重新審視過去粗放式土地利用模式的弊端，陸續進入了以TOD開發模式為導向的土地集約利用研究與實踐階段。眾多實例證明，主動以公共交通為導向，有目的地進行土地利用規劃，并通過建設法規以及市場運作落實到具體項目的開發中，具有較強的可行性[2]。

通過導入、借鑒先進的國內、國外模式的TOD開發模式，充實軌道交通沿線整體的城市功能，促進長期可持續開發建設及發展。本次重慶城市軌道交通TOD一體化綜合開發通過引入國際領先TOD開發團隊與本土企業合作，將先進的設計理念與重慶本土特色相結合，實踐出一條具有重慶特色的、高標準、高質量的具有山水特色的TOD開發模式。實施意義包括：

（1）通過以TOD為中心的車站周邊開發，提高交通沿線土地價值，統籌生產、生活、生態空間布局，有效拓展、高效利用城市空間，不斷提升城市品質，助推主城都市區高質量發展，實現緊湊型、宜居的城市建設。

（2）貫徹落實以人為本的新型城鎮化發展理念，加強交通樞紐便捷換乘功能，配套建設生活服務場所和設施，提升城市綜合配套保障能力。

（3）緩解重慶市整體的交通擁堵，促進交通平衡（創造良好的公共交通環境）。

（4）建立優質的生態環境、人文環境，注重生態環境的可持續發展。

（5）帶動產業發展，促進產城融合，注重職住平衡。

（6）全過程思維的未來TOD模式，將以促進區域協同及城市配套發展為導向，以公共交通支撐區域全方位開發，通過交通樞紐及土地一體化開發，激活重慶市經濟能級提升，實現新的價值內涵，新的空間圖景，新的品質特色。

3、網絡總體一體化工作重點

前四期城市軌道交通場站及周邊綜合開發涉及土地約4萬畝。其中：第四期涉及土地約3.5萬畝;有條件實施的已建和在建場站上蓋開發涉及土地約0.5萬畝。圍繞軌道交通場站TOD綜合開發效益最大化的目標，考慮軌道交通建設時序及軌道沿線城市開發進程，按照“先試點后推廣、先中心后外圍、先培育后開發”的原則，分批次組織實施主城都市區軌道交通場站TOD綜合開發項目。

圍繞“踐行TOD城市發展理念，增強軌道交通可持續發展能力，提升軌道交通服務水平和城市品質，充分發揮軌道交通引領城市發展格局作用”的目標，

3.1“組團式”發展模式與TOD開發模式結合

重慶城市“組團式”發展模式與TOD開發模式下的城市特征完全吻合，TOD開發模式下的重慶城市發展必將迎來新的篇章。

與一般的平原城市“中心式”“環狀式”發展不同，山城重慶具有獨特的地形地貌，受山脈（中梁山、銅鑼山）、江河（長江、嘉陵江）的影響，城市用地被分隔成幾個有一定規模的分區組團，團塊有各自的中心和道路系統，各成一體。團塊之間有一定的空間距離，但由較便捷的聯系性通道連結成為一個城市實體。重慶城市的“組團式”發展，是一種較為理想的城市結構，既有較高效率，又能保持良好的自然生態環境。而TOD開發模式形成城市交通的毛細血管，逐漸由通勤轉變成為生活方式，使得在TOD一公里內產生更多需求。TOD既是一種綜合交通規劃模式，也是一種土地開發利用模式，通過城市交通與土地利用的協調發展，形成組團式城市形態。

3.2高品質打造“軌道上”的主城都市區

重慶城市軌道交通TOD綜合開發是實現以生態環境、公共交通為導向的城市開發模式，真正建立以軌道節點為城市中心的新型城市，結合國際先進的開發策略與原則，高質量打造“軌道上”的主城都市區。

以軌道交通場站TOD綜合開發為抓手，踐行綠色發展理念，整體推進軌道交通沿線周邊城市建設，培育功能復合的城市發展新空間，打造城市價值新高地，提升軌道交通可持續發展能力，促進資源高效集約利用，增強城市承載力，實現軌道交通引領城市發展格局。

3.3劃定TOD一體化開發實施范圍

實施范圍包括：軌道交通項目本體工程（車站、車輛基地等設施）上蓋開發用地和軌道交通場站周邊綜合開發用地。原則上以城市軌道交通站點為中心，按照站點半徑600米;車輛基地按本體工程用地以及周邊不低于本體工程用地規模2倍的開發用地確定為軌道交通綜合開發用地范圍。

由于重慶特殊的“山地”地形，考慮在地形復雜區域以“步行時間”替代傳統意義上的300m-600m-800m范圍，即在地形復雜區域按步行時間5min的不規則形狀范圍為TOD模式下的直接建設的核心區范圍，5min-10min的不規則形狀范圍為直接建設的中心區范圍。

車輛基地設置位置常比較偏遠，但常與軌道站點臨近。車輛基地為周邊不低于本體工程2倍面積的用地范圍來確定，具體根據地形、用地條件、用地權屬、城市道路等實際情況劃定。充分考慮其建成后對臨近站點的“反哺”效應，通過車輛上蓋的開發與軌道站點的互相協作，帶動區域的發展。

政府主導、市場機制。堅持政府主導與市場運作相結合，強化市場機制，大力引入具有較強的資金實力、技術實力、開發能力和運營管理能力的社會資本參與TOD綜合開發，建立風險共擔、收益共享等政企合作機制。

4、實施策略

4.1需求前置，策劃先行，推廣重慶特色的緊湊集約的混合開發模式

軌道交通站點作為大體量的公共交通建筑，多選址于城市中心區域，狹小的場地空間、龐大的活動人口、密集的城市建筑等，成為站點集約開發與混合布局的現實背景[3]。重慶特色的軌道交通綜合體作為重慶城市居民公共活動中心，聚集了大量人口與產業資源，通過TOD項目業態策劃、空間策劃、效益策劃，激活區域發展活力，優化城市功能結構，助力城市更新與經濟增長。

從四期建設規劃站點所屬區域整體發展考慮，由網絡總體一體化工作組把握區域發展需求，明確整體開發定位，將TOD項目與區域的產業規劃和相關專業規劃充分對接;結合山城特色重塑城市形態，以軌道場站為中心，合理布局生產、居住及商務等功能，開發強度向內適度集中，強化便捷交通、公園綠廊等大尺度公共空間與高強度高價值商業空間結合，形成疏密有致、緊湊集約的城市形態。要結合各線路、各站點自身資源稟賦、優勢特色、發展定位等，甄選出發展基礎條件優越、城市特色鮮明和發展潛力較大的產業，構建樞紐偏好型產業體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。

4.2根據站點周邊城市設計確定TOD規劃設計方案及控規指標

根據站點條件，編制規劃方案，明確開發條件。編制《重慶市城市軌道交通場站綜合開發專項規劃》，強化軌道交通線網與城市國土空間規劃有效銜接，明確綜合開發規劃范圍、功能定位、土地性質、開發強度、道路規劃和豎向規劃等內容，確定場站綜合開發規劃條件。鼓勵核心區集約開發、功能混合，在確保區域內開發規?？偭靠刂频那疤嵯?，將容積率向站點核心區轉移，核心區容積率原則上不低于3.0。

網絡總體牽頭各線開展TOD城市設計，實現一體化統籌。按照《專項規劃》編制各線《軌道交通場站綜合開發城市設計》（以下簡稱《城市設計》），將軌道交通TOD綜合開發項目與軌道交通建設及周邊市政配套設施整體實施考慮，對TOD開發項目的產業業態、城市形態、市政道路、綜合管廊、交通銜接等內容統一開展城市設計，對涉及的周邊市政道路、橋梁、隧道、綜合管廊、停車場、步行系統等市政設施以及公交場站、交通樞紐、公共服務設施等其它配套設施一并完成相關城市設計。TOD綜合開發項目中與軌道交通工程密不可分需同步實施的工程部分，應納入軌道交通工程項目同步開展設計，并一同審批。

4.3針對四期建設開展TOD綜合開發項目招商推介，提升開發品質

高標準策劃組織全球招商，大力吸引優質開發運營企業。在充分開展市場調研和《概念方案》基礎上，結合項目區域特征，進一步梳理項目業態、特色、布局等關鍵要素，形成TOD綜合開發項目的商業策劃方案，并組織開展全球招商推介會，充分展示和推廣TOD綜合開發項目，積極吸引優質城市開發運營商參與TOD綜合開發，提升開發品質。

4.4 強化全市域TOD綜合開發用地管控，科學供應土地

嚴格土地控制，嚴格管控實施范圍所確定綜合開發用地，將相關線路的綜合開發專項規劃按程序納入站場周邊區域法定控制性詳細規劃;統一整治土地，儲備土地整治實施單位按照整治計劃分批次統籌開展征地拆遷、管線遷改、平整土地、配套市政基礎設施建設等“七通一平”工作，滿足出讓條件;分類供應土地，按照市政府批準的出讓計劃，編制TOD綜合開發項目的土地出讓方案。

4.5 加強TOD綜合開發建設運營管理，促進可持續發展

建立“軌道+物業”的建設模式，進一步提升綜合收益。依靠土地一級開發收益支撐軌道交通建設，依靠綜合開發二級開發收益維持軌道交通運營，軌道交通為TOD綜合開發帶來大量人流實現“人留商聚”，最終形成軌道交通與TOD綜合開發相互依存、共同發展的良好局面。

強化建設管理與運營管理，進一步提高建設質量及服務水平。按照TOD開發項目與軌道交通工程及周邊管線、道路等市政配套工程整體實施的要求，強化建設統籌管理。與軌道交通工程緊密聯系、結構上不可分離的TOD綜合開發及市政配套的工程部分，應同步設計、同步建設，原則上應由一家實施主體負責，并納入軌道交通一并建設管理。

與軌道交通工程緊密聯系的地上地下、站內站外、公共空間的運營維護，在確保軌道交通自身運營安全的條件下，依據功能對服務界面進行劃分，由綜合開發物業管理單位與軌道交通運營業主簽訂物業管理協議，明確相應的管理責任。

5、網絡總體TOD工作實施情況

5.1第四期建設TOD綜合開發站點周邊用地摸查

軌道交通第四期項目TOD綜合開發統計，共8條線路、198.5公里，涉及TOD綜合開發47處（表1）。參照國內外相關TOD綜合開發經驗，充分考慮站點與城市耦合，以軌道交通站點為圓心，以300米核心區的高密開發、600米影響區的低密開發營造、800米輻射區協同發展為TOD圈層開發基本原則（圖2），各線路總體設計單位已完成96個站點10個站場周邊土地的初步摸查（圖3）（表2）。

5.2 TOD站點周邊結合土地資源篩查進行評估（以石馬立交站為例）

以石馬立交站為例，基地范圍內各地塊被松石大道與內環快速路割裂分散，研究范圍內多為住宅用地、存在少量教育、工業及綠地，以及極少量未出讓的存量用地（圖3）。

通過對站點周邊800米范圍內用地及交通現狀情況進行統計分析（表3），劃定軌道站點周邊800米輻射范圍內規劃研究范圍為1372.5畝，可上市用地為295.9畝。

5.3開展站點周邊城市設計確定TOD站域控規指標

根據站點周邊用地情況梳理（盡調數據），編制石馬立交站周邊片區城市設計，明確開發條件。通過城市設計落實空間形態，強化軌道交通線網與城市國土空間規劃有效銜接，明確綜合開發規劃范圍、功能定位、土地性質、開發強度、道路規劃和豎向規劃等內容，確定場站綜合開發規劃條件。鼓勵核心區集約開發、功能混合，在確保區域內開發規?？偭靠刂频那疤嵯?，將容積率向站點核心區轉移，核心區容積率原則上不低于3.0。

5.4 根據供地節奏，落實開發時序

要根據站點周邊城市設計及控制性詳細規劃，結合區域發展實際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進TOD車站周邊區域開發建設，做到開發一片、成熟一片、成功一片。

6、網絡總體TOD一體化實踐體會

6.1規劃設計

站點一體化區域整體規劃設計工作應圍繞以下兩個層面開展：

（1）區域規劃層面，編制《軌道交通場站綜合開發專項規劃》。

規劃層面要做好頂層設計，落實規劃一張圖，樹立規劃實施的嚴肅性和權威性，確保規劃實施的穿透性[4]。在建設規劃和各線規劃方案階段，編制各線《軌道交通場站綜合開發專項規劃》，應包括規劃范圍、功能定位、總圖規劃和豎向規劃、經濟效益預判等相關內容，實現軌道交通站場和周邊土地融合，并報市政府批準后實施。

如有需要調整規劃的沿線相關用地，同期開展《軌道沿線用地調整規劃》，成果納入相關控制性詳細規劃。

（2）站點實施層面，編制《軌道交通場站綜合開發一體化專項設計》。

在設計階段，編制各線《專項設計》，具體包括方案設計和施工圖設計?！秾ｍ椩O計》應包括以下三方面內容：

一是考慮區域平衡，強化功能復合，將區域容積率向TOD站點核心區集中，站點外圍退讓公共空間、補強公共服務設施;

二是精細化人性化的平面建筑布局、豎向交通組織實現對軌道交通客流高效引導，形成涵蓋居住、商業、辦公、娛樂休閑等地上地下一體化的城市綜合體;

三是貫徹落實“國際化、綠色化、智能化、人文化”的相關要求。

6.2實施管理

重慶軌道交通站點TOD一體化開發實施管理分為三個階段：

（1）頂層規劃

制定并調整軌道交通線網規劃，交通建設規劃及國土空間規劃，從而推進軌道交通場站綜合開發專項規劃。

（2）土地控制及供應

逐步完成場站綜合開發專項設計、場站綜合開發城市設計、控規調整及規劃條件確定;土地開發實施過程中周邊可開發土地進行控制管理，隨后進行一級開發整治及土地供應。

（3）二級開發建設管理

完成方案及施工圖設計，并對成果進行審查;綜合開發項目業主按照二級開發程序進行開發建設與運營。

結語：

城市建設與TOD軌道發展之間存在的復雜且密切的互動關系。新時期下城市發展更加注重集約的土地利用、復合化的業態布局，這也決定著人民群眾對交通出行的多樣化選擇。而便捷高效的城市軌道交通又為其線路周邊運輸更大規模的人、物、資本和信息流[5]。重慶作為成渝都市圈重要的節點城市創新工作方式，以軌道交通第四期建設為抓手，嘗試推廣網絡總體TOD一體化。通過全過程管控，從政策創新到實施管控，全面對軌道交通沿線及站點輻射區進行整體規劃。從全范圍、多層次，做好網絡總體一體化規劃工作，構建完善軌道交通體系，進而維護重慶城市軌道交通后續工作開展，并在這一過程中制定可行之策，為城市軌道交通建設工作構建良好環境與可行性參考意見。隨著網絡總體TOD一體化設計工作的持續推進，重慶特色的TOD站點一體化開發項目將陸續落地，最終實現重慶軌道交通一體化協同發展新局面。

參考文獻：

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