山東礦區生態環境網絡化治理研究

高曉霞

（濟寧市任城生態環境監控中心，山東濟寧 272000）

1 引言

隨著礦區生態環境治理的公共環境日益復雜化，礦區生態環境治理事務變得更加復雜，單一主體的礦區生態環境治理模式難以適應這一變化的需要，導致當前我國礦區生態環境治理過程中投入與產出不成比例［1-3］。隨著治理理論的發展，治理理論逐漸取代了公共管理理論，其中典型的治理理論——網絡化治理具有效率化、靈活性特點，能夠很好地適應當前礦區生態環境治理的需要，因此，有必要將網絡化治理理論引入礦區生態環境治理之中，加快實現我國綠色礦區建設進程，實現我國經濟的可持續發展［4-5］。

2 礦區生態環境網絡化治理理論

礦區生態環境是礦區內影響人類生存與發展的一切因素的總稱，可以對人類的生存與發展產生間接的卻持續而長遠的影響。礦區生態環境問題則是指人類為謀求其自身的生存和發展，而對礦區內的資源開采并加以利用，但是在這一過程中對礦區的自然環境造成了破壞與污染。

礦區生態環境治理是對礦區內煤炭等資源開發和利用過程中可能給礦區生態環境帶來負面影響的行為加以控制，對有可能對礦區生態環境造成污染與破壞的行為加以約束，并積極引導和組織相關主體承擔相應的礦區生態環境治理責任的一切治理活動。在礦區生態環境治理過程中，政府主要通過計劃、組織、協調、監督和激勵五大職能，協調礦產生產發展與礦區生態環境保護之間的關系，使之達到一方面可以滿足社會對礦產資源的需要，另一方面又不影響和破壞礦區生態環境的目的，保障礦區礦產工業可以實現綠色健康、協調可持續的發展。

3 礦區生態環境治理概況

3.1 礦區環境治理總體效果明顯

礦產開采導致礦區自然環境的穩定性受到了極大的威脅。早期礦區開采片面追求經濟效益而忽略環境效益以及礦區開采技術的不成熟，使得礦區自然生態環境受到了極大的破壞，礦區地質塌陷現象嚴重，水土流失形勢嚴峻。需求量的增加引起的礦區開采力度不斷增強，對礦區生態環境的破壞程度越來越嚴重。再加上許多老礦區遺留了很多生態環境問題沒有得到徹底解決，治理力度遠遠趕不上破壞的速度，造成生態赤字不斷加大的局面。隨著礦區生態環境治理力度的提升，我國礦區生態環境治理工作取得了階段性進展。

山東省某市是典型的資源型城市，礦山企業多，礦山開采帶來了大量的生態環境問題。該市自被列為資源枯竭型城市試點市之后，積極進行了城市轉型，大力開展礦區環境保護和治理。該市國土資源局、財政局積極爭取國家無償資金5 億多元，與各區（市）共同開展礦區環境修復治理工作。據統計，在某礦區境內治理礦區塌陷區就達到了7 萬余畝，雖然治理過程中存在一定的缺陷，但是總體效果明顯，實現了礦區環境的治理改良，礦區環境的可持續發展得到一定的保障，礦區相關群體的利益實現了一定程度的保護。

3.2 礦區環境治理機制不斷完善

1972 年環境治理的問題開始進入國家決策層面，各地方政府也相應地建立起與本轄區范圍相適應的環保部門，至此形成統一與分散相結合的治理體系。統一治理是指國家層面與地方層面的各級政府環保部門作為統管部門，對行政區域內存在的一系列環境保護問題進行統一監督治理；分散治理是指國土資源、礦業、林業、農業、水利等作為分管部門，分別對各自行政權力范圍內的環境保護工作監督治理。某市于1980 年成立了專門的環境保護部門，即環境保護局，并與其他部門共同構成了礦區環境治理體系，礦區環境保護機制越來越完善。礦區環境保護主要職能部門見表1。

表1 礦區環境保護主要職能部門

3.3 礦區污染防治工作效果顯著

某市政府部門加強對礦區內重點污染企業的日常環境保護監督，堅持做到了每周檢查，在礦區內部實行行政審批制度，審批的重點對象是礦產資源開采。政府依據礦區環境治理的相關法律法規，對礦區礦產資源的開采嚴格把關，對采礦權申請人提交的申請進行調查研究。另外，該市政府還實行定期抽查制度，對礦區內重點的42 家企業進行定期抽查，對排污量嚴格把關，礦區污染防治工作取得明顯成效。

4 礦區生態環境治理不足之處

以某礦區為例可以發現，在實際的礦區生態環境治理過程中，一方面礦區生態環境問題具有復雜性，牽涉治理對象多樣性，另一方面隨著公民參與意識的增強以及經濟技術的發展，越來越多的公民和社會組織愿意參與到礦區生態環境治理的過程中，而當前以政府為單一治理主體的礦區生態環境治理模式，顯然難以適應這一現實變化的需求，其不足之處凸顯出來。

4.1 參與主體有待多元化

當前我國礦區生態環境的治理，主要依賴于當地政府、企業、居民等多元主體，在實際的治理過程中，對于多元治理主體的依賴程度參差不齊。首先，對于政府主體的依賴程度較大，以至于過度依賴政府主體的治理，而其他主體的治理活動被忽略，久而久之呈現出其他主體被動參與和參與不足的現象。過度依賴政府治理有兩方面的原因，一方面政府權力的權威性、政策的強制性，使得政府主體在礦區生態環境治理中可以發揮其他參與主體所不能比擬的強有力的作用；另一方面，礦區政府受到績效考核的影響，為達到當地GDP 綠色考核指標，對于實現礦區可持續發展非常重視，因此參與礦區生態環境治理工作的積極性較高，與其他主體參與積極性較低的狀態形成強烈的對比，在實際的治理過程中便出現了過度依賴于政府治理的局面。

其次，其他主體參與不足的原因也是多方面的。對于礦區企業而言，礦區生態環境問題的產生是由于礦區企業對礦產資源掠奪式的開采，礦區企業這種非理性的開采動機則在于采礦行業的高額利潤。而與采礦行業高額利潤形成強烈對比的是，礦區生態環境治理需要投入大量的資金，卻不能為礦區企業帶來直接的經濟回報，因此礦區企業在缺乏有效的監管機制和懲處機制的情況下，缺少主動承擔治理礦區生態環境責任的積極性。對于礦區居民等利益相關者而言，參與不足的原因一方面在于他們自然資源產權意識薄弱，對于礦區生態環境治理的主體意識不強；另一方面在于礦區居民參與礦區生態環境治理是私人執行社會公共規范的一種行為表現，這種社會規范的私人執行成本是高昂的，礦區居民在執行過程中生命與財產安全容易受到威脅，導致礦區居民參與積極性不高，參與不足。過度地依賴政府治理，雖然依托政府的政策手段在短期內可以取得成效，但從長遠來看，相關治理主體如果不配合，將影響治理政策實施的效果和礦區生態環境治理的進度。

4.2 參與機制有待完善

當前礦區生態環境治理中，由于涉及問題的復雜性和涉及對象的多樣性，政府部門嘗試積極主動地支持其他主體參與其中，努力實現參與主體的多元化。但在實際的礦區生態環境治理過程中，長期以政府為單一的治理主體，并沒有形成一套完善的參與機制，方便政府部門以外的主體參與進來。

在現實中，沒有明確的規章制度和政策性文件，對于除政府以外的非政府組織、媒體及礦區居民如何參與礦區生態環境治理過程，以及在參與的范圍、參與的形式等方面缺乏明確而詳細的說明，造成實質上仍是政府單一主體的治理模式的局面。由于參與機制的不健全，導致與礦區生態環境問題相關的主體在遇到具體的環境問題時處于被動的局面，不清楚應該以何種方式參與其中，更不清楚何種參與方式是行之有效的。

4.3 政府部門協調能力有待提升

政府部門因其權威性以及掌握信息的相對全面性，即使有除政府以外的相關主體參與治理的過程，政府也必須處于核心地位，對其他主體的參與發揮協調和指導的作用。隨著越來越多的政府以外的相關主體被納入礦山生態環境治理過程中，政府的職能被賦予新的內涵，政府不再是“劃槳者”，其職能逐漸向“掌舵者”轉變，日常的工作也不再是自己怎么做好一項工作，而是如何合理地去協調各合作伙伴共同去完成這項任務。因此，對政府的管理工作提出了更高的要求，政府部門相關協調能力急需提升，以有效推進礦山生態環境治理工作。

5 礦區生態環境網絡化治理框架

在明確了戰略目標，選擇好合作伙伴，確定政府系統集成地位的前提下，基于多元主體的共同利益，將各個網絡治理主體納入礦區生態環境治理平臺，便形成了礦區生態治理網絡結構模型。在這一網絡結構模型中，應該涉及當地各級政府及相關部門、礦區企業、礦區居民、相關傳媒及非政府環保組織（環保NGO）。以山東省某礦區為例，在礦區生態環境治理過程中，多元主體應該包括山東省省級政府及其相關部門、某市政府及其相關部門、礦區所在區的區級政府部門、礦區居民、新聞媒體、礦業企業以及環保NGO。

形成一個以省級政府與市級政府以及縣區級政府各部門之間，政府與礦區企業、礦區居民、新聞媒體、環保NGO 之間，礦區企業與環保NGO、礦區居民、新聞媒體之間等多元主體，共同參與、互動的礦區生態環境治理網絡，以突破當前礦區環境治理中所存在的局限，形成相對完善的網絡治理結構模型（見圖1），以適應礦區生態環境治理的需求。在當前階段，根據政府工作的實際需要以及相關專家學者共同討論網絡問題的結果，可以確定的網絡類型主要有6 種，而這些不同類型網絡的劃分，不僅僅在于形式上的不同，還取決于它們服務的目的不同。其中，服務合同網絡是使用比較廣泛的一種網絡類型，主要是政府通過契約條款作為組織工具，將不同的主體聯結在一起形成網絡的一種模式。

6 結語

我國對于礦區生態環境保護與治理從20 世紀80 年代開始，直到2000 年才開始形成規模，礦區生態環境治理逐步走上制度化和法治化的軌道，形成了配套的法規政策體系，另外，在土地復墾以及礦區“三廢”的處理方面也取得顯著成效。但受到傳統思想的影響，人們對于礦產資源的代際公平缺乏認識，再加上礦區生態環境治理過程中并沒有形成完善的治理框架結構，導致礦區生態環境治理的滯后與整體治理效果不佳。本文以此作為研究背景，以山東省某礦區生態環境治理為例，分析我國礦區生態環境治理的現狀與存在的問題，并簡要分析問題存在的原因。以網絡化治理理論為基礎，在網絡化治理視角下對礦區生態環境治理問題提出解決對策，即形成以政府作為系統集成的礦區生態環境治理模式，明確政府在礦區生態環境網絡化治理中的職能。

縱觀近幾年國際國內公共事務治理的現狀，在我國礦區生態環境治理中引入完善的多方合作治理網絡，不失為一種有效的途徑。在治理過程中，將除政府以外的企業、社會組織和社會大眾納入同一個治理網絡之中，多元主體通過網絡內部的信息共享平臺，順暢地表達自己的意見和訴求，發揮各自的專業優勢，為礦區環境治理建言獻策，共同推進礦區環境治理的進程。