“兩區”制度型開放的創新實踐

張建平 張旭

[摘要]我國制度型開放順應全球化發展潮流，北京“兩區”建設是我國新一輪高水平開放的重要抓手。北京將“四個中心”功能有機融入“兩區”建設當中，進一步發揮其在京津冀乃至整個北方地區的輻射帶動作用，不斷釋放制度型開放的創新紅利。北京作為我國制度型開放的先行先試試點城市，負有引領地區經濟走向高水平開放道路的重要使命，在開展國際高水平自由貿易協定規則對接先行先試中，不斷聚集有利要素，建設高水平開放新高地。

[關鍵詞]制度型開放；“兩區”建設；先行先試

[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2022）04-0066-04

面對當前復雜的國際形勢和國內發展環境變化，我國“十四五”戰略規劃中明確提出構建以國內循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推動高質量發展，以開放促改革、以改革促發展、以發展促轉型，跨越中等收入陷阱，向第二個百年奮斗目標進軍。為應對后疫情時代全球經濟復蘇乏力的壓力，北京大力開展服務業擴大開放綜合示范區和自由貿易試驗區建設工作（簡稱“兩區”建設），作為京津冀開放與協同發展的重要力量，全面推進制度型開放和“兩區”建設，聚集有利要素，促進產業向價值鏈融合轉型，為未來京津冀乃至華北地區擴大開放和統籌發展貢獻力量。北京市政府工作報告數據顯示，2021年北京地區生產總值超過4萬億元，同比增長8.5%，居民人均可支配收入實際增長8%，經濟結構和質量持續優化提升，人均地區生產總值和全員勞動生產率保持全國第一，①為加快推進“兩區”建設和進一步擴大開放奠定了堅實基礎。

制度型開放與“兩區”建設同步展開

制度型開放是我國對標國際規則、以開放促改革的重要舉措，早在加入世界貿易組織（WTO）時我國就聚焦國際貿易，以降低關稅為著力點開展制度型開放的實踐探索，平均關稅水平從2001年的15.3%下降到目前的7.4%。在近年來全球經濟下行壓力加大、貿易保護主義和單邊主義逐漸顯露的大背景下，2018年中央經濟工作會議首次提出制度型開放的新表述，強調“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”，2019年的政府工作報告進一步指出，要更加注重制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。2021年12月，我國和歐盟、美國等67個世貿組織成員共同發表了《關于完成服務貿易國內規制談判的宣言》，這是國際服務貿易監管規則發展和創新的重要成果，有助于推動全球服務貿易進一步自由化、便利化。

進入新發展階段，以高質量發展為主題，我國經濟發展必須從以往依靠商品和要素流動型經濟升級轉型，在保持制造業優勢的同時推動中國智造，高水平推進制度型開放，通過此舉進一步擴大國際經濟合作，培育地區經濟國際競爭力，這不僅順應時代發展的趨勢要求，也是我國推動高水平對外開放的必然選擇。特別是在全球疫情反復沖擊的背景下，我國外貿表現依然強勁，據海關統計，2021年我國貨物貿易進出口總額39.1萬億元人民幣，比2020年增長21.4%，按美元計價，我國進出口規模首次突破6萬億美元，①充分顯示出我國外貿總體平穩發展，跨周期調節以及高水平對外開放成果顯著。

在我國，服務消費逐漸占據消費形態主體地位，2021年我國服務業吸收外資占外商直接投資（FDI）的比重超過70%，開展服務業擴大開放試點工作是國內經濟發展形勢的新要求。2015年北京率先成為我國服務業擴大開放綜合試點城市并取得積極成效，2020年9月，習近平總書記宣布支持北京打造國家服務業擴大開放綜合示范區。由于北京地區試點工作取得良好效果，經國務院批復，在上海、天津、重慶及海南四地增設服務業擴大開放綜合試點，形成“1+N”的試點格局，深化服務業開放水平，著力打造地區經濟參與國際競爭和合作的新優勢。2020年9月，北京自貿試驗區也正式揭牌，涵蓋科技創新、國際商務服務和高端產業三大片區。北京自貿試驗區以制度創新為核心，全面落實創新驅動發展戰略、京津冀協同發展戰略等要求，對標國際規則，為探索形成更高水平、更深層次的新型開放經濟格局積累有益經驗，為加快構建新發展格局提供強大動力。我國制度型開放順應全球化發展趨勢，北京“兩區”建設是黨中央支持北京開放發展的重大政策，是構建新發展格局中賦予北京的重大機遇，也是我國新一輪高水平開放的重要抓手。高起點推進“兩區”建設，高標準對接《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等國際經貿規則，不僅有助于為北京進一步開展先行先試提供重要依據，而且有助于強化北京在京津冀區域乃至整個北方地區的輻射帶動作用。

“兩區”建設不斷釋放制度型開放創新紅利

“兩區”建設以來，北京圍繞知識產權、資本、數據、人才、土地等生產要素，提升服務保障能力，進一步優化營商環境，為企業創新成果轉化創造沃土，外資準入更加寬松，金融、科技、文化旅游、醫療及信息服務等重點領域開放明顯提速。2021年北京實際利用外資總額超過150億美元以上，新設外資企業超過50%。②同時，“兩區”建設仍處于發展初期，面臨較大提升空間。

貿易便利化水平不斷提高。北京首都國際機場開通第五航權航線，每周新增12個國際往返貨運航班，北京首都國際機場臨空經濟示范區航材保稅倉庫為國內國際各大航空公司提供不間斷航材服務，在自貿試驗區保稅政策下實現多地資源共享，航材利用率提高40%以上。北京大興國際機場綜合保稅區（一期）封關運營，將大幅縮短企業進出口通關時間，提高京津冀區域貨物運輸效率。但與其他世界級城市相比，北京產業結構中外資占比并不高，在制度型開放創新的過程中還需要進一步解放思想。根據2020年1月發布的新的外商投資法和北京“兩區”建設先行先試的制度安排，對外資加快落實準入后國民待遇和準入前國民待遇，真正實現“既準入又準營”，特別是在現代服務業領域，切實解決在引進外資中存在的制約因素。

營商環境持續優化。新增52個實行告知承諾制的審批事項，積極推進企業證照制度改革，全面簡化辦事流程，大大提高了企業和群眾辦事公開性和便捷度；落實促進平臺經濟規范健康持續發展的相關措施，著力優化平臺經濟發展環境；在政策層面支持企業升級轉型，本土企業營業收入和利潤均創歷史最高水平。同時，不斷探索人才引進模式，首次建立期貨、證券等金融業外籍人才資格認定機制，推動建設國際人才交流平臺，多方面完善國際人才保障機制，使人才要素更加集聚。當前，現行“兩區”建設管理體制機制仍有改革空間，關于制度型開放創新的專業化研究力量有待進一步加強，組團之間的統籌協調能力有待提高，特別是產業數字化轉型和簡化政務服務流程等方面還應該進一步加快步伐。

政務服務更加便捷高效。在科技服務體系建設方面，建設智能開放科技創新數據庫，提供科技創新全產業鏈服務，促進科技成果開放交流。在金融服務創新方面，首創建立份額轉讓試點，構建形成股權投資和創業投資行業二級市場生態體系，建立良性業態，從金融領域助力科技創新；上線全國首家金融糾紛調解平臺，創新金融案件示范性審理機制和智能化訴訟服務，大幅提升金融案件處理質效和便捷度。在公共服務數字化創新方面，實施“區塊鏈+電子證照”政務服務模式，極大提高了政務服務效率。此外，將數據資產保管應用到外貿企業運營當中，建設數據資產保管箱，為企業信息資源共享和數字化轉型提供有力支撐。目前，“兩區”建設中制度型開放創新仍存在整體性不足、普惠性不高等問題，執行中有些企業獲得感不強；“兩區”建設的國際化服務保障能力有待提升，需要進一步利用好服貿會的平臺作用，搭建好服務業擴大開放橋梁。

區域協同創新不斷深化。北京市聯合北大、清華等高校打造京津冀聯動全球化協同創新服務模式，從科研創新體系和項目產業化機制及人才培養模式等方面全面創新地區合作發展模式，科技成果轉化成效顯著。推動建立知識產權領域市場化資源配置機制和差異化布局，打破區域科技創新要素的空間限制，搭建京津冀標準化信息服務平臺，有效實現創新要素流動和資源共享，為區域協同合作開拓了新渠道和新思路。未來，北京“兩區”建設應更好融入并服務于京津冀協同發展戰略，當前三地自貿區之間、不同片區之間發展不均衡現象明顯，三地自貿區建設的系統性和集成化不高，尚未形成高水平開放的政策合力。

搭建首都高水平制度型開放新高地

新時期，北京應充分發揮政策和資源優勢，以首善標準打造高水平開放新高地，帶動區域經濟協調發展。

強化首都的統籌和引領作用。圍繞“四個中心”功能建設，進一步加強“兩區”建設頂層設計，推動完善管理體制機制，確保各項規劃落到實處，聚焦科技創新、數字經濟、生物醫藥、綠色金融四個重點領域，探索全產業鏈開放。增強北京與津冀聯動，加速建設“軌道上的京津冀”，構建現代化首都都市圈，提高區域國際化水平和現代化水平，推動“兩區”建設與京津冀協同發展和區域協同開放形成活躍聯動。深化京津冀地區生態環境治理協同增效，全面推動京津冀地區共建共享。

加快打造國際科技創新中心。堅持以科技創新和改革開放為動力，增強國家戰略科技力量，充分利用和協調地區人才和科技資源優勢，加快形成科學的創新管理體制，集中力量在人工智能、電子通信、生命科技等前沿核心技術領域取得突破。發揮首都人才優勢，做好人才服務保障工作，集聚和支持一批科技領軍人才和創新團隊；加強人才自主培養，發揮首都高校培養人才的主陣地作用；深化國際人才交流合作，積極引進國際組織、國際知名科研機構和跨國企業研發中心等落戶；發揮“兩區”建設先行先試的政策優勢，深化人才發展體制機制改革，賦予用人主體在科研經費、編制使用等方面更大自主權。

開展國際高水平自由貿易協定規則對接先行先試。北京“兩區”建設要打造《區域全面經濟伙伴關系協定》規則落地生效的樣板，根據國家部署積極試驗服務貿易負面清單試點，為六年后在《區域全面經濟伙伴關系協定》框架下服務貿易清單承諾由正面清單轉為負面清單開展先行先試的探索。同時，我國已申請加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），北京應全面落實《北京市關于加快建設全球數字經濟標桿城市的實施方案》，釋放數字經濟發展潛力，構建經濟高質量發展新路徑。加快新型基礎設施建設，加快推進數字產業化和產業數字化，構建“互聯網+”產業數據網絡，重點把握云計算、區塊鏈、人工智能等數字經濟重要增長點，加快數字經濟與實體經濟融合發展。建立健全數字經濟標準體系和法律法規建設，完善數字領域人才引進和培養模式，為數字經濟發展提供人才和技術儲備，在社會融資和政策扶持方面為數字經濟發展提供有力支持，培育壯大新型市場主體力量。

進一步擴大開放，提升首都發展國際化水平。將“兩區”建設與多邊國際經貿協定有機結合，提高服務貿易開放程度，放寬企業外資占比限制，增強負面清單承諾透明度和公開性，推動信息共享和業務協作。在對標國際制度型開放實踐，探索融資、人才、技術、基建等發展要素聯動的同時，高標準推進服務貿易先行先試，加強自貿區各組團聯動發展，激發北京大興國際機場綜合保稅區和北京首都國際機場臨空經濟示范區的發展活力，充分利用好服貿會等國際交流平臺。注重吸引外資和海外人才，支持國際組織和跨國企業在京落地，盡快推動中日、中德國際創新合作園區建設。同步完善行業和領域監管規則，防范開放帶來的經濟金融風險，同時做好知識產權保護，健全外商投資服務體系，做外資進入中國的引路人，為后疫情時代經濟復蘇提供保障。

持續優化營商環境。對標國際一流大都市，提高城市精細化管理水準和治理水平，打破政務服務隱性壁壘，優化企業引進來后的準營服務，強化“一網通辦”政務服務制度，擴大審批制度改革，打造一體化綜合監督體系，加快數字政務建設，提升在線辦事、集成辦事效率，將減稅降費各項措施落到實處，營造公平競爭市場環境，全面激發市場主體活力。

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[4]習近平在2020年中國國際服務貿易交易會全球服務貿易峰會上致辭[N].人民日報，2020-09-05.

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[6]張建平.以制度型開放推動高質量和雙循環發展[J].經濟，2021，（10）.

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[8]戴翔.制度型開放：中國新一輪高水平開放的理論邏輯與實現路徑[J].國際貿易，2019，（03）.

（作者簡介：張建平，國家商務部國際貿易經濟合作研究院區域經濟研究中心主任、對外經濟貿易大學中國世界貿易組織研究院客座研究員；張旭，對外經濟貿易大學世界貿易組織研究院博士生）

責任編輯/曹晶

①《較好完成目標任務實現“十四五”良好開局》，《北京日報》2022年1月7日，第9版。

①《“十四五”外貿開局良好》，《經濟日報》2022年1月15日，第1版。

②《較好完成目標任務實現“十四五”良好開局》，《北京日報》2022年1月7日，第9版。