基于EPC 模式下的政府投資項目管理要點和控制措施

劉江國LIU Jiang-guo；吳亞東WU Ya-dong

（重慶市合川區投資項目評審中心，重慶410520）

0 引言

EPC（Engineering、Procurement 、Construction）是設計、采購、施工的總稱。近年來，隨著政府對民生及基礎設施的投資力度不斷加大，在國家持續優化營商環境、減少項目審批流程的大背景下，EPC 總承包模式受到了各級政府投資的青睞。但在實踐過程中也暴露出了一些問題，值得引起政府投資管理者的關注。

1 EPC 總承包模式的概念與優缺點

1.1 EPC 總承包模式的概念

EPC 總承包方法，是一種指建設工程總承包單位根據與工程建造主單位雙方所簽訂的協議，對全部項目的建筑設計、材料采購、建筑施工和整個項目的前期工程設計、勘察、建筑施工等各個環節所實行的整體發包，從而對全部工程的質量、安全、工期和成本，以及費用等方面實行全方位有效管理的一個工程組建與施工管理的方法[1]。

1.2 EPC 總承包模式的優點

1.2.1 簡化合作關系，有效縮短工期

采取EPC 工程總承包方式的投資建設項目，業主只需在一個投資建設項目中就可以完成全部招標，在選定了符合要求的投資項目承包人，需要與其簽訂協議。簽訂對象既可以是符合要求的個人，也可以是符合條件的組織，簽訂后業主只需要和責任人溝通，合同內容簡單、關系簡單，方便快捷。

使用EPC 總承包商的建設項目，由于建設項目并不要求對設計、建筑、勘測設計等各專業單位實行公開招標，這既節約了招標費用成本，也同時減少了對建設項目的招標時限，為整個建設項目節省了必要的時間成本。同時，在地質勘查、設計、施工等各個環節都由同一個單位承擔，這樣就能夠實現深層次的技術融合，從而有效地控制對建設項目的投入，提高了項目的效益[2]。

1.2.2 有利于實現項目業主的風險流轉及對監督管理

對于采用了EPC 總承包商制度的一個工程項目，由于總承包人參與該工程項目的時間相對較早，其職責也貫穿在了整個項目施工的產品設計啟動和執行的全部流程之中，而工程項目在完成設計施工過程中的一系列經營風險，也都是由于能夠經過科學合理地產品設計和建筑施工，來完成經營風險的回避和轉化。例如，對于河流綜合整治工程項目，總承包單位在實施設計時必須全面地綜合考察其工期，并按照工程建設經驗按理安排開啟、竣工日期。同時通過工程項目所在地的歷年氣候條件，避免了由于臺風、汛期等各類經營風險因素所造成的工程工期順序推遲和造成巨大的經濟損失。

因為工程項目設計、施工和造價都是由總承包人一并負責，這樣能夠大大減少了業主的工作量，有利于業主抽出時間對建設項目施工過程中的常規性檢查工作作出良好的監督，對改善工程質量起到了促進作用。

1.2.3 有利于項目動態管理和目標實現

在中國很多地方實行的傳統施工總承包方式下，當工程項目在實施建設的過程中，一旦出現了實際產生的質量問題甚至是急需糾正或者調整時，施工方（包括業主）就必須和建筑設計、施工管理、供應、監理等幾個單位進行協調與配合。不僅要耗費用了大量的時間走，報批程序也費時而出現了工期拖延的情形。而且，由于工程設計單位的設計變更以及簽證問題還必須同時發生工程設計更改和簽證問題造成的花費，從而不管時間成本或者技術成本都會上升。例如，與業主之間已經確定的電梯工程在建筑設計之前缺乏了深度交流，又或是在建筑施工過程中的電梯參數也有了變化，這些因素都可能導致了電梯井道的設計變更，或者施工單位的返工現象。在傳統的EPC 總承包商模式下，因為所有工程的建筑設計、建筑施工、供應等都由總承包人自己管理，而對整體建筑工程的質量、安全、時間和成本，以及收費等全部實施了嚴密的監管與管理，將會使得總承包人在一開始就有機會與其建筑設計、建筑施工、供應深度融合，將工程設計的變化最大程度地降低，使時間成本和經濟成本的控制在最接近于理想狀態。

1.3 EPC 總承包模式的缺點

采取EPC 的總分包管理方式項目管理，首先，因為由于項目管理業主雖然采取了總承包合同而對項目管理承包人實施監督，對項目管理在實際施工中的實施全過程中參與度相對較少，因此管理力度較少；其次，整體工程發包協議中由于總承包人所擔負的風險較大，往往會考慮較大的管理成本與收益，所以整體工程造價的投入往往偏高；再者，由于總承包人同時擔負著工程設計、建造（或設計、勘察、施工）的合部工作，所以挑選有能力的總承包人也十分關鍵，而如果總承包人存在問題，整體工程項目投資也將面風險[3]。

2 政府投資EPC 項目管理過程中存在的問題

2.1 對投資階段的造價認定缺乏合理根據

長期以來，中國的建設項目都出現了投資膨脹嚴重的現象，建設工期越拉越長，導致工程造價也愈來愈高，主因是政府沒有建立好前期確定建設項目工程造價的合理基礎，而是僅僅依靠專家、決策者們借鑒已經建成的建設項目建設工程造價加以預測，而又常常因為多種因素影響，三超的現象也非常常見。

2.2 在設計階段的工程造價管理不嚴

由于使用EPC 模式的工程，在招標方式以前通常只是設計了方案圖紙，還缺乏詳盡的建筑設計施工圖紙，因此業主往往未能對工程的主要背景概念、范疇內涵、期望總體目標、主要功能要求、重點技術經濟指標、設計標準和主要材料設備的品質、型號、檔次等進行了正確全面的界定和說明，如果承包人沒有完全了解業主的實際需要，在招投標中作出了正確合理價格，就可能會在建設過程中不必要的合同變化，造成工程投資額的失控。此外，由于EPC模式中的工程承包人必須對工程設計、建造和生產過程全權負責，工程承包人也需要通過完善的工程設計來降低生產成本、爭取最大收益。因為設計與施工同屬一家的承包人，所以常常會發現EPC 承包人只偏重經濟性，而采用不合理的“工程設計優化”、“高水平工程設計、低技術標準建造”，或者壓低項目質量標準等方式謀求更高額外潤。

2.3 在工程建設階段項目缺少事前監督管理

工程建設階段特別項目前期的條件起草工作并未對特別工程項目進行細致管理，而只是進行了大環境的全面研究與對外協調工作，由于未能明確、適用范圍廣泛和完善的合同條款和技術書，以及實施前期的籌備不到位面臨著“三邊工程”即邊勘測邊工程設計邊建造，與分包商供應商的交叉配合無力等情形，使得工程費用無法有效控制，極易在結算階段出現重大隱患，甚至造成索賠。

2.4 建筑驗收階段，造價工程管理中存在的問題

大多數建設項目在工程竣工結算階段，發生了報審的工程竣工結果書數量不標準、工程項目核算資料不齊全，竣工圖紙內容與實際相悖、工程圖紙數量偏大，結果多算、高套施工定額單價、高套取收費標準，與銀行的對賬單處理過程中爭議很大、扯皮現象嚴重等情形，從而造成了工程項目資金結算期限較長，嚴重影響了施工建設項目的資金使用和建設項目工程造價的確定。

3 基于某工程項目的實證研究

工程項目為城市交通運輸事業，以定量分析的方法對EPC 模式下的政府投資項目管理要點展開分析，在表1 和表2 中，分別列舉了影響政府投資的因素。

表1 影響投資的環境因素參數

表2 影響投資的個體因素參數

通過表1 和表2 可發現，項目工程在推行期間受多個因素影響，銷量函數關系表達式如下：

若社會治安混亂、社會穩定性差，人們外出意愿將會嚴重下降，所以社會政治風險越高，導致項目服務量越下降，其關系函數如下：

人均收入水平同樣會影響人們的消費水平，當人均收入水平提升時，項目服務量會增加，其關系函數如下：

成本函數C 受到6 方面因素影響，產品總成本函數關系表現形式如下：

應用MATLAB 工作空間對影響政府投資的變量影響關系進行運作，得到最優投資決策方案，見表3、表4。

表3 最優投資方案

表4 原有投資方案

由表3、表4 分析可以得出：采用最優投資決策方案比原有投資方案可提高0.53×106元利潤，值得推廣。

4 EPC 模式下的政府投資項目控制措施

4.1 加強政府投資項目的前期工作

2019 年實施的《政府投資條例》第二十三條規定，各級地方人民政府對工程項目建設投資融資的總概算，原則上不應高于由國務院審批后所核定的投資總額。所以，進行政府部門對于投資項目前期工作的可行性調查研究報告和進行投資項目評估工作尤為重要。在政府部門進行的投資項目可行性研究調查報告中必須清楚地闡述投資建設項目的內涵、標準、規格及投資等。

其中，在制定工程標準和建筑規模時一定要充分滿足現實使用要求，既不能盲目地要求建設工程的規模標準化，更不能夠人為地增加工程數量，從而使得工程在技術上合理，經濟上合理，效益明顯，從而使得建設項目的實際變得更加具有可行性。

政府投資的重大建設項目在實施方案制定后，建設單位有權委托一個擁有較高水平的咨詢企業對其開展可行性的調研工作，并提交上級投資主管部門進行項目審核，經第三方機構審核后的評估報告和政府核定的項目資金概算，是后期政府投資管理的重要基礎。

4.2 做好項目實施各階段的投資控制

4.2.1 招投標階段的投資控制

以EPC 施工總承包模式發包的工程，設計招投標文書中應按照已批準的資金預估書（或初始設計概算）確定最大招投標限價及暫估價（如有）。同時，招標文件中還必須應該具體地包括以下的基本內容：①建筑工程項目的招標內容及范圍；②給招投標者提出了全面、精確的有關水文、地勘、大氣環境、特殊狀況、建筑工程可行性的調研報告和其他有關批復的材料等所必須的基礎信息，并可以提高對招投標項目的深入、準確度、針對性和合理的開展建設工程風險評價；③準確地確定投標人和中標者的責任與義務。

4.2.2 施工階段的投資控制

招投標工作完成后，由施工單位和工程項目總承包人（或者是聯合體）簽證工作的總承包合同。由于EPC 總承包的協議一般是采用以總價為一個總價的包干協議，因此施工單位和工程項目總承包人都覺得需要繼續做好對經營風險的管控，并科學合理地分攤責任，因此在建設階段就應當嚴格把控上述合同協議之外的合約價格變動。由于國家有關政策法規的重大調整、國際物價上漲、地質環境條件的出現重大改變，以及其他因素影響而造成確需增加工程造價設計概算的，建設項目單位應當按照原投資工程監理人員所提供的建設項目工程造價動態評估報告中所規定的調整工程概算造價方法以及資金來源，并根據協議中規定的時限內報原計劃初步設計概算審核機關和進行的建設項目工程造價設計概算核定機關審批；對涉及到項目投資估算調整甚至是工程概算調整問題的，也應當根據與其他國家有關法規、地方政府法律規定或者與之相關的條款加以處理。

4.2.3 竣工結算階段投資控制

政府部門進行投資的項目在開設建成后，必須依法完成竣工驗收工作，并要求項目總承包人在規定的日期內報竣工結果，項目單位須委派專門咨詢服務企業在規定的日期內進行項目竣工核算工作，或委派經政府投資主管（多級政府部門出資企業以最高級別的為準）授權的專門咨詢服務企業進行項目財務決算工作。

5 結語

EPC 的發包方式是當前國外建筑工程承包的一個被廣泛使用的發包方式，也是當前國內外施工市場中國家政府部門和我國積極鼓勵、引進的一項方式。這種模式能夠充分實現項目中“快、好、省”目標的實現，具有極大的經濟優勢，而且在國家有關體制保障與投資政策的支持下，在有關各方的共同努力促進下，EPC 模式將必然獲得了巨大的發展前景。