測繪成果管理標準化分析與建議

吳 桐 楊汪洋

(自然資源部測繪標準化研究所 陜西西安 710054)

在當前網絡化、信息化背景下，測繪地理信息成果管理工作面臨安全和應用等諸多方面的挑戰。目前，在測繪地理信息成果管理方面僅有國家層級的《中華人民共和國測繪成果管理條例》和地方層級的測繪成果管理相關法規等，尚無與之配套的標準文件。

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面[1]。作為法規的配套標準，不僅可補充細化相關法規，更好地落實相關要求，還可確保標準的權威性和科學性，使其具有廣泛的適用性。

本文在梳理國內各地方測繪地理信息成果管理相關法規的基礎上，通過調研分析測繪地理信息成果管理標準化工作需求，提出針對性的標準研制建議，為成果管理標準化工作的開展，以及相關標準制定提供技術支撐。

1 地方測繪成果管理相關法規

1.1 現狀分析

在測繪成果管理方面，1989年國務院以第32號令發布了《中華人民共和國測繪成果管理規定》(簡稱《規定》)，2006年5月27日，國務院以第469號令公布了《中華人民共和國測繪成果管理條例》(簡稱《條例》)。本《條例》對《規定》作了全面的修訂，對測繪成果的匯交、保管和利用提出了新的要求，改善了原有的成果管理方式，進一步加強了對測繪成果利用的管理。

目前，全國已有19個省、4個自治區和4個直轄市，共有27個省(自治區、直轄市)制定了專門的測繪成果管理相關法規，具體信息見表1。

表1 測繪成果管理法規統計Tab.1 Statistics of Laws and Regulations in the Management of Surveying and Mapping Results序號名 稱實施時間(修正時間)內容條數效力屬性1《福建省測繪成果管理實施辦法》1989年12月19廢止2《貴州省測繪成果管理辦法》1995年12月23有效3《青海省測繪成果管理實施辦法》1997年09月27廢止4《北京市測繪成果管理實施辦法》1997年12月13有效5《山東省測繪成果管理辦法》1998年04月20有效6《西藏自治區測繪成果管理辦法》1999年01月23有效7《內蒙古自治區測繪成果管理實施辦法》2002年08月20有效8《湖北省測繪成果管理辦法》2007年06月29有效9《四川省測繪成果管理辦法》2007年08月33有效10《安徽省測繪成果管理實施辦法》2008年04月20有效11《山西省測繪成果管理辦法》2008年05月45有效12《浙江省測繪成果管理辦法》2008年10月43有效13《河北省測繪成果管理辦法》2009年03月37有效14《江西省測繪成果管理辦法》2009年04月25有效15《甘肅省測繪成果管理辦法》2010年03月20有效16《云南省測繪成果管理辦法》2010年03月30有效17《吉林省測繪成果管理辦法》2010年06月50有效18《寧夏回族自治區測繪成果管理辦法》2010年10月34有效19《上海市測繪成果管理規定》2010年12月18有效20《新疆維吾爾自治區實施<測繪成果管理條例>辦法》2011年10月25有效21《河南省測繪成果管理辦法》2012年04月34有效22《江蘇省測繪地理信息成果管理規定》2012年05月47有效23《天津市測繪成果管理實施辦法》2012年10月23有效24《遼寧省測繪成果管理規定》2013年10月26有效25《陜西省測繪成果管理條例》2015年03月46有效26《黑龍江省測繪成果管理辦法》2016年11月24有效27《重慶市基礎測繪地理信息成果提供使用管理辦法》2017年12月17有效

由表1可知，在效力屬性方面，福建省和青海省制定的測繪成果管理實施辦法已經廢止，其他省(自治區、直轄市)制定的法規仍有效；在名稱方面，陜西省制定的是“條例”，其他省(自治區、直轄市)制定的均為“辦法”或“規定”；在實施時間上，各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理相關法規的時間跨度近30年，其中，實施時間在《條例》實施日期(2006年9月1日)之前的有5個，之后的有20個；在內容條數上，27個省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理相關法規中，最多的是《吉林省測繪成果管理辦法》50條，最少的是《北京市測繪成果管理實施辦法》13條，內容條數最大相差37條。

1.2 比對分析

1.2.1 體例分析

體例上，共有10個省(自治區)的測繪成果管理法規是分章節制定的，分別為湖北省、河南省、吉林省、河北省、四川省、山西省、陜西省、浙江省、江蘇省和寧夏回族自治區。經比對分析，這10個省(自治區)制定的測繪成果管理法規大部分章節類似，而涉及“共享”的僅有四川省、山西省和江蘇省，涉及“質量”的僅有陜西省和浙江省，涉及“測繪應急保障”的僅有江蘇省。

四川省制定的管理辦法中“成果共享”一章涉及制度和機制，政策、技術和數據格式，以及維護更新；山西省制定的管理辦法中“地理信息資源共享”一章涉及機制、政策，技術、數據格式，行政審批和基礎地理信息系統；江蘇省制定的管理規定中“交換與共享”一章涉及機制、基礎地理信息公共服務平臺、地理信息保障服務能力、地理信息系統和測繪成果權利人。

陜西省制定的管理條例中“質量監管”一章涉及質量標準、質量管理、質量檢查制度、質量檢驗能力及程序、質量鑒定；浙江省制定的管理辦法中“質量管理”一章涉及質量監督檢查制度，技術規范、標準和器具檢定，資質及認證。

江蘇省制定的管理規定中“測繪應急保障”一章涉及測繪應急保障預案、測繪應急保障工作內容、應急征用設備及成果、應急保障隊伍和應急保障裝備。

1.2.2 內容分析

本文主要從省級基礎測繪成果內容、分級管理成果內容、分級審批國家秘密基礎測繪成果利用申請、法人或組織申請秘密基礎測繪成果提交材料、單位或個人要求公布省(自治區、直轄市)重要地理信息數據需提交材料、使用秘密測繪成果應遵守的規定和省(自治區、直轄市)重要地理信息數據7個方面進行內容分析。

1.2.2.1 省級基礎測繪成果內容

與《條例》相比而言，各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規在不同程度上進行了細化。其中，貴州省、山東省、西藏自治區和安徽省制定的管理辦法中，本省(自治區)的基礎測繪成果與專業測繪成果一起表述，未作區分。湖北省制定的管理辦法將本省的基礎測繪成果與非基礎測繪成果一起表述，未作區分。內蒙古自治區、四川省、山西省、河北省、江西省、甘肅省、吉林省、寧夏回族自治區和河南省制定的管理辦法中明確了本省(自治區)的基礎測繪成果內容，而且內容上大體相似，只有四川省、甘肅省和吉林省制定的管理辦法中在本省基礎測繪成果中增加了城市獨立坐標系統有關數據和圖件。

1.2.2.2 分級管理成果內容

各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規對分級管理的規定基本趨于一致，基本按照行政區劃劃分為省、市(州)、縣(市)三級，僅湖北省和云南省制定的管理辦法中列出了詳細的主要管理內容。

1.2.2.3 分級審批國家秘密基礎測繪成果利用申請

各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規關于分級審批國家秘密基礎測繪成果利用申請分為省、市兩級。省級審批內容中，四川省制定的管理辦法中的“多張連續、覆蓋范圍超過20 km2的大于1∶5 000國家基本比例尺地形圖、影像圖及其數字化產品”，陜西省制定的管理條例中的“地理國情普查及監測成果”與其他省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規不同；市級審批內容中，大部分省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規中的規定都較為接近，其中，山西省與寧夏回族自治區制定的管理辦法較為相似，河北省與江蘇省制定的管理辦法(規定)較為相似，唯有四川省、新疆維吾爾自治區制定的管理辦法(條例)中未明確規定詳細內容。

1.2.2.4 法人或組織申請秘密基礎測繪成果提交材料

各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規關于法人或組織申請秘密基礎測繪成果，對需要提交的材料要求基本一致。其中，河北省、新疆維吾爾自治區制定的管理辦法(條例)規定得較為簡略，而浙江省、江蘇省和吉林省制定的管理辦法(規定)規定得較為細致，規定了申請使用屬于國家秘密的省級基礎測繪成果和外省單位、個人申請使用屬于國家秘密的基礎測繪成果需要提交的材料。另外，浙江省、江蘇省、陜西省與黑龍江省制定的測繪成果管理法規要求提供“具備保密條件的有效證明材料”，四川省、江西省等制定的管理辦法規定了需要提交測繪成果資料檔案管理制度材料。

1.2.2.5 單位或個人要求公布省(自治區、直轄市)重要地理信息數據需提交材料

各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規關于單位或個人要求公布省(自治區、直轄市)重要地理信息數據需要提交材料的要求基本一致，差異較小。其中，河北省和甘肅省制定的管理辦法中未要求提供單位或個人基本情況，甘肅省制定的管理辦法中需要提交資料的要求較其他省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規的要少。

1.2.2.6 使用秘密測繪成果應遵守規定

各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規關于使用秘密測繪成果應遵守的規定內容差別較大，不完全一致。其中，貴州省、西藏自治區、內蒙古自治區和江蘇省制定的管理辦法(規定)中關于使用秘密測繪成果應遵守規定的要求基本一致，包括測繪成果不得擅自復制、轉讓或轉借；確需復制、轉讓或轉借測繪成果的，必須經提供測繪成果的測繪行政主管部門批準；復制保密測繪成果，必須按照原密級管理；受委托完成的測繪成果，受托單位未經委托單位同意不得復制、翻印、轉讓、出版。浙江省、河北省、河南省和遼寧省制定的管理辦法中規定得較為細致，除其他省(自治區、直轄市)規定的要求外，還對簽訂保密協議、利用測繪成果的主體資格發生變更時的相關情況、任務后的回收和銷毀作了規定。湖北省制定的管理辦法中只規定了“禁止攜帶未公開的測繪成果出國；確因工作需要必須攜帶者，應經省測繪行政主管部門審查批準并進行技術處理?！鄙轿魇≈贫ǖ墓芾磙k法中僅規定按照國家相關法律法規執行。

1.2.2.7 省(自治區、直轄市)重要地理信息數據

各省(自治區、直轄市)制定的測繪成果管理法規中關于重要地理信息數據內容基本一致，只有陜西省制定的管理條例中將“地理國情普查、監測的成果”列入省重要地理信息數據。

2 測繪地理信息成果管理標準化工作需求調研分析

2.1 調研問卷設計

本次測繪地理信息成果管理標準化工作需求調研問卷設計以問題精簡、涵蓋全面、需求明確為原則，在綜合分析提煉各省(自治區、直轄市)測繪成果管理法規內容共性的基礎上，根據測繪地理信息成果管理研究需求進行設計，共設計了12個問題。其中，問題1針對各省(自治區、直轄市)測繪成果管理法規現今的適用性，問題2針對測繪地理信息成果管理工作所需標準的類型，問題3和問題4針對基礎測繪成果的范圍和內容，問題5和問題6針對標準化對象，問題7針對測繪成果使用情況，問題8針對測繪成果存儲，問題9針對現今存在的問題，問題10針對新技術應用，問題11針對成果管理的層級劃分，問題12針對未來發展。

2.2 調研情況

本次調研面向全國范圍，主要采用函調形式，向各省、自治區和直轄市有關測繪行政主管部門，以及相關企事業單位寄送了調研函。結合網絡和公眾號，共計收到74份反饋，其中，省、直轄市、計劃單列市測繪行政主管部門和事業單位共反饋55份，地級市和企業等反饋19份。調研問題及反饋情況見表2。

2.3 調研分析

對于問題1，各省(自治區、直轄市)測繪成果管理法規在現今成果管理工作中的適用性大多為“較為滿足”，占比為76%，“滿足”占比僅為14%，“較不滿足”占比為10%。

對于問題2，各部門、單位對安全標準、管理標準和產品標準需求最多，其中，最為迫切的為安全類標準，占比為27%，管理類標準和產品類標準的占比接近，分別為22%和21%。

對于問題3，88%的部門和單位認為各省(自治區、直轄市)在我國測繪成果管理條例的基礎上，可以根據自身情況增加省級基礎測繪成果的范圍。

對于問題4，各部門、單位對省級基礎測繪成果的內容各有側重，存在一定的分歧。其中，涉及地方獨立坐標系統的占比為29%，涉及省內普通地圖集、基本地理掛圖的占比為27%，均不屬于的占比為18%，其他占比為13%。

對于問題5，關于使用秘密測繪成果應遵守的規定在全國范圍內統一占比最高，為25%；但其他各選項占比差僅為2%～3%，總體較為接近，但也反映出在此問題上還存在分歧。

對于問題6，測繪地理信息成果管理工作標準化需求可歸納為3類：安全類、管理類和產品類。安全類的標準化需求包括數據加密解密技術規則、方法，涉密測繪成果的申請、使用及提供，數據生產過程中的安全，數據使用中的安全監管和使用后的安全銷毀。在安全類標準中，應進一步明確涉密測繪成果秘密范圍、非涉密范圍和內容與密級的對應關系，以及申請涉密成果單位相關規定，成果安全保管及分發追溯處理。

管理類的標準化需求包括測繪成果匯交的范圍、方式，成果目錄、副本匯交和發布，成果存儲要求及共享，行政部門與下屬單位的職責劃分，行政審批范圍，重要地理信息數據的審核與公布，業務檔案分類、管理及驗收。產品類的標準化需求主要是新型測繪成果產品急需相關標準支撐管理工作。

表2 調研情況統計Tab.2 Investigation Statistics調研問題選項(反饋單位數) 1)本省(自治區、直轄市)測繪地理信息成果管理辦法(條例)是否滿足當今測繪地理信息成果管理工作 滿足(5),較為滿足(23),較不滿足(3),不滿足(0),不清楚(0) 2)您認為測繪地理信息成果管理工作需要哪類標準支撐(可多選) 安全(33),基礎(15),方法(19),管理(26),產品(25),其他(2),不需要(0),不清楚(0) 3)除《條例》中第七條有關基礎測繪成果規定的范圍外,您認為省級基礎測繪成果是否可根據各省情況進行增加 可以(29),不必(3),不清楚(1) 4)您認為右邊所列成果是否屬于省級基礎測繪成果(可多選) 各地方的獨立坐標系統(16),省內大型工廠、礦山相關測量成果(7),省內普通地圖集、基本地理掛圖(15),其他(7),均不屬于(10) 5)您認為右邊所列內容中哪些內容宜在全國范圍內統一(可多選) 省、市(縣)測繪行政主管部門負責審批的國家秘密基礎測繪成果(25),關于法人或組織申請秘密基礎測繪成果提交材料(27),關于單位或個人要求公布重要地理信息數據提交材料(22),關于使用秘密測繪成果應遵守的規定(31),省重要地理信息數據(18),不宜統一(0) 6)您認為在測繪地理信息成果管理工作中有哪些方面需要對標準進行統一和規范 見調研分析 7)本省(自治區、直轄市)基礎測繪成果申請使用情況 逐年增長(15),逐年減少(2),趨于穩定(13),不清楚(1) 8)本省(自治區、直轄市)測繪地理信息成果存儲形式(可多選) 紙質(22),光盤(21),硬盤(26),數據中心(26),其他(5) 9)本省(自治區、直轄市)成果管理工作存在哪些問題(可多選) 紙質成果占用大量空間(11),存儲設備成本高、損耗大(24),存儲介質遺失(1),資料查找不便(6),服務較為單一(19),不存在問題(0),其他(6) 10)本省(自治區、直轄市)成果管理工作運用到哪些新技術(可多選) 大數據管理(20),云存儲(7),其他(6),沒有(8) 11)本省(自治區、直轄市)是否明確區分省級、市級管理的測繪地理信息成果類別 是(21),否(5) 12)本省(自治區、直轄市)測繪地理信息成果管理工作面臨哪些挑戰 見調研分析

對于問題7，全國基礎測繪成果的申請使用情況主要呈現增長和穩定的態勢，占比分別為48%和42%。

對于問題8，測繪地理信息成果存儲介質主要為硬盤、光盤和紙質，大部分單位設置了相應的數據中心，僅5家單位保留磁帶存儲。

對于問題9，成果管理中存在的主要問題為存儲設備成本高、損耗大，占比為36%；其次是服務較為單一和紙質成果占用大量空間，占比分別為28%和16%。

對于問題10，大數據管理技術在測繪地理信息成果管理中已有了較多應用，占比為49%，云存儲技術逐漸進入測繪地理信息成果管理工作，目前已有7家單位開始使用。

對于問題11，80%的省(自治區、直轄市)明確區分了省級、市級管理的測繪地理信息成果類別，但各省(自治區、直轄市)的省級、市級管理的測繪地理信息成果類別并不相同。

對于問題12，測繪地理信息成果管理工作急需解決的問題可歸納為兩類：安全類和管理類。安全類急需解決的問題包括《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規定》缺乏相應配套文件指導，申請單位存在安全意識參差不齊和涉密成果規范使用問題，涉密成果使用中、使用后的安全監管問題，申請單位跨省申請涉密成果時的監管問題，涉密數據銷毀缺乏指導文件，對外提供涉密測繪成果問題。管理類急需解決的問題包括成果快速提供與審批較慢之間的矛盾，數據安全與供給、應用之間的矛盾，保密技術手段與新技術發展之間的矛盾；市級測繪成果管理機構不健全，缺少技術支撐；新型基礎測繪成果和高精地圖的提供使用缺少相關文件支撐；對違規使用測繪成果對象的執法問題；過渡申請、申請后未領取數據問題；數據量快速增長帶來存儲空間問題；測繪成果匯交工作存在跨行業、跨部門匯交難執行問題。

3 標準化工作建議

根據調研問題2、問題5、問題6和問題12的反饋，測繪地理信息成果管理工作目前最急需的標準為安全類標準。其中，問題2中，安全標準的需求占比最高；問題5中，關于使用秘密測繪成果應遵守的規定在全國范圍內統一占比最高，其次為關于法人或組織申請秘密基礎測繪成果提交材料。根據調研問題6和問題12的反饋，測繪地理信息成果管理工作安全方面的主要問題可以概括為數據定密缺乏文件指導，涉密成果的保管、申請、使用、追溯、銷毀等缺乏文件規范，數據加密解密技術缺乏文件指導。根據上述問題，筆者建議在測繪地理信息成果管理工作安全方面應盡快研制以下標準：

1)開展測繪地理信息成果密級相關標準的研制，主要解決《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規定》缺乏相應配套文件指導，涉密數據定密工作開展中存在的操作難、密級不合理等問題。

2)開展涉密測繪地理信息成果管理相關標準研制，主要解決涉密數據從保管到使用全過程的安全監管、追溯和事后的安全銷毀等缺乏進一步規范，以及涉密成果申請、使用和提供等行為的規范統一等問題。

3)開展測繪地理信息安全保密技術相關標準研制，主要解決數據加密解密技術規則、方法等的規范統一問題。

針對政策法規及調研問題6和問題12，安徽省、廣東省、廣西壯族自治區、貴州省、寧波市、山東省、上海市、四川省和黑龍江省反饋的調查問卷認為，成果匯交應制定相關標準文件，例如對不同成果的匯交范圍和方式進行規定等。福建省反饋的調查問卷對基礎測繪成果提供中的審批和審查范圍存在疑問，建議建立審批和審查的成果分類。江蘇省反饋的調查問卷建議建立審批和備案機制，進行審批和備案的成果分類。另外，反饋的調查問卷中多次提到了成果快速提供與審批較慢之間的矛盾，以及數據安全與供給、應用之間的矛盾。因此，在測繪地理信息成果管理工作方面的主要問題可以概括為測繪成果匯交缺乏文件指導，以及測繪成果快速提供與安全、審批之間的矛盾。根據上述問題，筆者建議在測繪地理信息成果管理工作管理方面盡快研制以下標準：

1)開展測繪成果匯交相關標準研制，主要解決全國測繪成果目錄匯交缺乏規范統一問題。2021年 12月1日，全國測繪成果目錄匯交實現了“跨省通辦”，國家基礎地理中心編制了測繪成果目錄匯交數據規范(試行稿)支撐相關工作。隨著“跨省通辦”的全面開展，必然需要更多的相關標準支撐成果匯交工作。

2)開展測繪成果提供分類相關標準研制，逐步解決測繪成果快速提供與安全、審批等方面的矛盾。

4 結 語

本文通過對各省(自治區、直轄市)測繪地理信息成果管理相關法規進行梳理，從體例和內容兩方面對相關法規進行了詳細比對分析，并通過問卷形式對測繪地理信息成果管理進行調研，明確了目前測繪地理信息成果管理工作的標準化需求，總結了可通過標準化解決的有關問題，并提出研制針對性的標準建議。加強成果管理標準化工作，可以有效支撐測繪地理信息成果管理基層人員工作的開展，進一步落實涉密成果管理各項要求，為地理信息成果安全提供保障。