機構改革后檔案行政委托問題探析

吉星昇 袁玉恒

摘 要：新一輪機構改革后，大部分地區檔案局、館分設，很多檔案館“三定方案”中明確受委托行使行政職能。對行政委托概念的明晰有助于檔案部門履行行政職責。在實際工作中，委托關系的運作，存在缺乏法律依據、缺少書面委托協議、委托事項不明確、受委托方履職能力未評估、委托方監管職責缺失等諸多問題。針對這些問題，文章建議優化檔案法治環境，簽訂并發布委托協議，強化專業人才培養，檔案局統籌行政職能，合法合理履行委托事項的監督責任。

關鍵詞：機構改革；檔案；行政委托

分類號：G279.21

An Analysis on Archives Administrative Entrustment after Institutional Reform

Ji Xingsheng1， Yuan Yuheng2

（ 1.Zhenjiang Municipal Party Committee Office，Zhenjiang， Jiangsu 212050；

2.Jiangsu Provincial Department of Housing and Urban Rural Development， Nanjing， Jiangsu 210036 ）

Abstract： After the new round of institutional reform， the regional archives bureaus and archives have been set up separately， and many archives have been clearly entrusted to perform administrative functions in the Sanding scheme. The clarity of the concept of administrative entrustment helps the archives department to perform its administrative duties. In practical works， the operation of the entrustment relationship has many problems， such as lack of legal basis， lack of written entrustment agreement， unclear entrustment matters， failure to evaluate the performance ability of the entrusted party， and lack of supervision responsibilities of the entrusting party. In view of these problems， this paper suggests optimizing the legal environment of archives， signing and issuing entrustment agreements， strengthening the training of professionals， coordinating the administrative functions of the archives bureau， and legally and reasonably performing the supervision responsibility of entrusted matters.

Keyword：Institutional Reform； Archives； Administrative Entrustment

機構改革后，絕大部分地區檔案局、館分設，黨辦掛檔案局牌子，檔案館成為黨委直屬事業單位。國家檔案局局長陸國強在全國檔案局長館長會議上指出，“檔案局的行政職能要聚焦抓規劃引領、抓監督檢查、抓隊伍建設，有關業務指導工作可以依法依規委托給檔案館來做?！盵1]實踐中，很多檔案館“三定方案”中明確受委托行使行政職能，進而定為參公單位。這種行政委托關系在實際運作過程中，存在諸多問題，影響了委托的效果。目前檔案學界對檔案行政委托的研究仍處于空白狀態，如何有效開展行政委托，讓局、館聯合產生“1+1>2”的效應，成為重要的課題。

1 行政委托的理論與實踐

一些地區檔案館單獨設置后，受檔案局委托行使業務指導、行政執法等部分行政職能。這種情況下，檔案部門需要把握行政委托的相關理論?！皺n案主管部門”是履行檔案行政職能單位的統稱，為表述簡潔，本文中“檔案局”代指“檔案主管部門”，“檔案館”代指“國家綜合檔案館”。

1.1 行政委托相關法律條文與含義

我國尚未出臺《行政程序法》。根據相關行政法律中的條款，以及一些省市制定的與行政程序相關的地方性法規和規章，可以總結出：行政委托是指行政機關將一定范圍的行政職權依法委托給有法定權限的機關、組織或個人。需要遵從三個基本要求：一是委托須有法律依據；二是受委托機關以委托機關名義行使行政職權；三是委托符合法定程序。[2]

1.2 行政委托與行政授權的區別

行政授權是指行政機關在法定范圍內按照程序將行政職權授權給相關組織，相關組織以自己的名義行使職權，并承擔法律責任。[3]行政委托與行政授權都要有法律依據，其區別在于：一是行政權力歸屬不同。行政委托時以委托機關名義行使權力，行政授權時以被授權單位名義行使權力。二是法律責任主體不同。行政委托中法律責任主體為委托機關，行政授權中法律責任主體為被授權單位。三是訴訟地位不同。對于行使行政職權引發的訴訟，行政委托時被告只能是委托機關，行政授權時被告可以是被授權單位。[4]

1.3 行政委托的實踐應用

行政委托在社會管理中有很多實踐應用，如交通主管部門委托高速收費站代為收取高速費；縣級衛生主管部門委托縣衛生防疫站對非法制血的單位和個人行使行政處罰權等?，F實中，行政機關在沒有法律依據的情況下，將應由其行使的行政權力自行委托給基層人民政府、派駐機構或者其他社會組織的情況時有發生，這種委托不是法定委托，屬于一般委托，合法性有待商榷。

2 檔案局、檔案館行政委托關系辨析

檔案局、檔案館之間的行政委托關系往往體現在檔案館的“三定方案”中，不論出于何種目的，現實中多數檔案館均承擔部分行政職能。

2.1 檔案行政職能履行的現實情況

實際工作中，檔案行政職能履行情況分為四種：一是檔案局人隨事走型，行政職能全部由檔案局承擔。二是檔案館主動全包型，檔案館受委托行使部分職能，但主動承擔所有行政職能。三是檔案局館分攤型，檔案館受委托行使部分行政職能，檔案局同時行使部分行政職能。四是檔案館被動承擔型，檔案館未受委托行使行政職能，但實際承擔行政職能。第一種類型，職能與責任沒有爭議；第四種類型，超出法律界限，均不在本次研究之列。本文主要討論在檔案館“三定方案”中明確“受檔案行政管理部門委托”字樣的地區和情況。

2.2 檔案行政委托的必要性與可行性

一是專業技術力量角度。多數地區檔案局人手較少，一般為黨辦工作人員內部轉崗[5]，既非檔案專業，亦非法律專業，檔案工作專業性不足，同時檔案館人手較多，具備專業人才，因此檔案行政委托既必要又可行。少數地區檔案局從檔案館調入大量人員，檔案館人手緊張，因此委托既無必要也不可行。二是檔案館單位性質認定角度。機構改革后，檔案館“三定方案”中單位性質明確為“事業單位”，單位的參公性質需要重新認定。2020年中共中央組織部發布的《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》第三條明確，“事業單位列入參照管理范圍，應當同時具備以下兩個條件：第一，具有法律、法規授權的公共事務管理職能；第二，使用事業編制，并由國家財政負擔工資福利?！盵6]《檔案法》賦予檔案館公共事務管理職能，檔案館均為財政全額撥款事業單位，符合上述兩個條件，可以申請參公。參公人員編制數有限，檔案館受委托行使行政職能，更加有利于被列為參公單位。

2.3 檔案局、檔案館在行政委托關系中的基本界定

既然檔案局與檔案館在規范性文件上明確為行政委托關系，那么二者關系可以概括為三點：第一，檔案事業的行政管理權力仍然在檔案局，檔案館未取得行政職權；第二，檔案館不具有行政主體資格，只能以檔案局名義實施行政行為；第三，如果行政行為中產生訴訟，被告只能是檔案局。

3 目前檔案行政委托存在的問題

3.1 檔案行政委托缺乏法律和政策依據

對照《行政處罰法》第二十一條[7]、《江蘇省行政程序規定》第二十條[8]和2020年中共中央辦公廳發布的《“三定”規定制定和實施辦法》第二十六條第三款要求[9]，問題如下：一是檔案行政委托不屬于法定委托。目前黨內法規、法律法規規章、機構改革方案均未提及檔案行政委托事宜。一些檔案館“三定方案”中明確的受委托事項包括業務指導與行政處罰，顯然“三定方案”中的檔案行政委托缺乏法律依據。二是檔案法律法規供給不充分。[10]2018年機構改革至今，不少地區開展檔案行政委托超過3年，2020年修訂的《檔案法》未加入檔案行政委托條款，一些開展了檔案行政委托的地區，還未修訂地方性檔案法規。三是國家層面統籌不夠。機構改革后，國家層面還未對檔案行政委托提出明確、具體的要求，各地檔案行政委托實踐和效果不一。

3.2 大部分地區未簽訂書面委托協議

程序正當是履行行政職能的要義。但中國的行政程序法至今尚未出臺，對行政委托的程序和形式要件缺乏明確規定[11]，本文以江蘇省制定的規章作為參考?！督K省行政程序規定》第二十一條要求，一方面，“委托行政機關與受委托的機關或者組織之間應當簽訂書面委托協議”。[12]雖然“三定方案”屬于具有法律效應的規范性文件，但不是授予受委托雙方的書面合同，檔案局、檔案館之間缺乏委托協議。另一方面，“委托協議應當載明委托依據、委托事項、權限、期限、雙方權利和義務、法律責任等”。[13]檔案館“三定方案”中一般在單位“主要職責”和“內設機構”的相關處室職能中體現“受委托”。處室職能不能涵蓋所有真正委托的檔案行政事項，僅籠統概括了工作的主要職能且有的事項表達不明確。

3.3 行政委托的設立未公布、未備案

“未經公布的行政規范性文件不得作為行政管理依據?！盵14]“委托行政機關應當將受委托的機關或者組織和受委托的事項向社會公布，書面委托協議應報本級人民政府法制機構、編制部門備案?！盵15]實際工作中往往存在以下問題：第一，一些檔案館的“三定方案”只通過發文形式傳播，沒有在檔案網站和微信公眾號發布。同時，機構改革后各單位的“三定方案”集中印發，其他單位很難注意到檔案館“三定方案”中“受委托”行使行政職能的信息。第二，鑒于各類人員管理利用屬于國家所有的檔案的行為受到監管，社會各界有必要知曉檔案行政委托，但是檔案局沒有將委托檔案館行使的職權向社會各界公告。第三，檔案部門沒有將行政委托協議副本交本級政府法制機構和編制部門備案，即便存在違反法定要件的委托行為，法制機構也不能及時予以撤銷。如果產生法律訴訟，檔案部門因為行政履職行為缺少必要的法定程序，必將處于劣勢。第四，檔案部門的行政委托相關材料沒有報送上級檔案行政機關，上級檔案部門在工作布置時難以對應落實到下級檔案局或檔案館。

3.4 部分檔案館不具備受委托事項的承接能力

“受委托的機關或者組織應當具備履行相應職責的條件?！盵16]現實中，大部分檔案館人手充足，具備受委托的專業力量。但不可否認，少數檔案館專業人才匱乏，不具備受委托承接行政事項的能力。第一，部分檔案館人員缺乏。機構改革后，部分專業人才調至檔案局，即各地黨辦。第二，檔案館人員老齡化嚴重。第三，檔案館處室人員崗位容易固化，流動慢。有的檔案館只招考新人，不重視培養新人，新進人員往往不在業務崗位，造成業務人才匱乏。

3.5 行政委托效果得不到充分保證

檔案行政委托旨在解決檔案局人手少的困境，以更好推動工作。如果檔案局完全放手，純粹由檔案館行使行政職能，則違背了委托的初衷，這一現象表現在少數縣區。第一，機構改革后，黨辦掛檔案局牌子，強化了“黨管檔案”原則，檔案基礎設施建設得到改善，檔案檢查力度得到強化，以黨辦名義印發檔案工作文件數量增加，推動工作力度大。第二，行政委托的性質決定了檔案館行使行政職能必須以檔案局名義，包括發文?，F實中一些檔案館以自身名義行使行政職能，單獨印發行政職能文件，行政管理的效果難以顯現。第三，檔案館行使行政職能，對各單位提出要求后，很多單位處于“可做可不做”的狀態，思想上沒有重視。

3.6 檔案局對委托事項履行監督責任缺位

根據《江蘇省行政程序規定》第二十二條規定精神[17]，檔案局需要對檔案館行使行政職能情況進行監督。實際工作中往往存在以下問題：第一，機構改革后，部分檔案局沒有從檔案館調入檔案專業人員[18]，檔案局成為上級的“二傳手”，對專業性較強的檔案管理行為進行監管的能力不足。機構改革后檔案局雖然由黨辦掛牌，但事實上成為黨辦的內設機構，而非獨立的行政機構[19]，影響監管的實操性。領導重視、配強檔案局工作力量是加強監督的前提條件，否則必然有心無力。第二，部分檔案局礙于情面難以對檔案館工作進行監督?！稒n案法》明確檔案主管部門對本地區檔案館進行監督檢查。檔案館行使行政職能，集“裁判員”與“運動員”雙重角色于一身，自我監督難以嚴格，仍然需要檔案局對檔案館工作進行監督。[20]但是一些檔案局礙于“局館一家親”認識，在法理情的關系上，將情面擺在第一位，沒有將法律擺在第一位。第三，部分檔案局發現委托的某些行政職能履職不到位，但難以責令改正。比如一些立檔單位檔案安全存在嚴重隱患，檔案門類嚴重缺乏，甚至大量檔案散失，但其檔案工作仍然通過了較高等級測評。此種情形，檔案局只能責令該立檔單位整改，卻難以責令受委托行使測評職能的檔案館整改。

4 發揮檔案行政委托效用的對策

4.1 優化檔案法治環境

第一，加強檔案法治化建設，黨委把“黨管檔案”原則落到實處，黨辦發揮組織優勢、政治優勢，聯合本地司法部門，規范檔案行政委托程序，鞏固機構改革成果。第二，國家加快修訂《檔案法實施辦法》，相關地區抓緊修訂地方性檔案法規，將檔案行政委托納入新修訂的法規中，提出具體要求，讓行政委托有法可依。第三，檔案局、檔案館根據各自職能定好位，不缺位、不錯位、不越位。檔案局依法履行檔案工作統籌協調、檢查督促等職能，檔案館受委托依法履行相關行政職能，共同推進檔案工作規范化、制度化、法治化。

4.2 規范簽訂行政委托協議

第一，除了“三定方案”體現檔案館的行政委托外，檔案局與檔案館需要簽訂書面委托協議，明確行政管理工作的要求、具體工作目標、委托的時限等，委托協議一般一年一簽，到期后根據行政職能變化重新簽訂。第二，委托協議需要明確委托事項，以清單形式體現，委托事項不能與檔案局實際行使的職能重復，也不能有遺漏，做到分工明確。已知的事項盡量列入清單，未知事項可以用“行政職能相關其他工作”兜底。委托協議需要涵蓋監督指導的具體工作，執法檢查具體內容，行政審批具體事項。第三，委托協議需要明晰檔案局、檔案館各自責任。在行政職能履職過程中產生行政訴訟，盡管檔案局是被告，但是檔案局和檔案館在工作中的責任分割，哪些行為需要承擔法律責任，都需要詳細闡述。

4.3 行政委托事宜及時公布與備案

行政委托事項可以通過多種平臺發布，讓各單位檔案人員和群眾知曉委托關系和具體事項。相關委托材料及時報本級人民政府法制機構、編制部門備案。當委托協議變更或者廢止時，及時報備。委托協議可以同時報上級檔案主管部門備案，便于精準布置工作。

4.4 強化局館專業人才建設

第一，檔案局要吸納檔案專業人才，一部分地區檔案局已經從檔案館調入專業人才，還未調入檔案人才的地區可以通過選調、招考等方式培養人才。檔案局要聯合黨辦內設的黨內法規審核部門專業力量，開展檔案人才法律知識學習交流。第二，檔案館要吸納專業人才，通過全社會招考、從下級檔案部門調入、選調部分單位優秀檔案員等方式，充實專業力量。第三，加大現有人員培訓力度。檔案館人員不分年齡層次與工作分工，都需要進行業務培訓，實現一專多能、多專多能。檔案局更需要主動組織培訓，開展業務、管理與執法培訓。

4.5 檔案局統籌行政職能

第一，檔案行政委托涉及的工作以檔案局名義發文，或者檔案局、檔案館聯合發文，必要時以黨辦名義印發。檔案局統籌協調，檔案館具體負責。第二，按法定要求，檔案館受委托處室人員行使行政職能必須以檔案局名義，代表檔案局開展工作，甚至是代表黨辦開展工作，履職效果更加凸顯。檔案館受委托處室人員不僅要從自身出發，從檔案館出發，也要從檔案局角度出發思考問題，加強規范。第三，檔案局、檔案館要按照聯席會議制度規定，常態化舉行會議，將行政委托職能工作開展的總體情況納入研究范疇，定期梳理，解決工作中遇到的困難和問題，便于形成工作合力。

4.6 檔案局履行委托事項的監督責任

第一，檔案局對委托的行政職能事項負有法律責任，必須常態化過問，經常性調研，定期開展綜合檢查和專項檢查，尤其是行政執法檢查，了解各立檔單位執行檔案行政要求的情況，及時督促工作落實。第二，檔案局要加強對檔案館履行委托職能情況的監督，形成制度，明確監督事項、監督方法、監督形式、監督頻率、監督責任、監督結果應用。第三，檔案局要根據《檔案法》內容，對檔案館相關工作情況進行監督檢查，共同做好檔案工作。必要時，可以發出整改通知書[21]，嚴格遵照法定程序，避免因行政訴訟被動規范法律行為，主動推動檔案法治進程。

目前檔案行政委托的問題主要是檔案法治環境不完善下法律程序不規范導致的，其中有多種因素需要深入研究和探討，如有的領導干部思想認識不到位，有的甚至帶有個人情緒；局小館大的現狀，實際運作過程中一定程度存在“小馬拉大車”的現象等。要認識檔案行政委托不同于行政授權，根據實際，確定本地區是否有委托的必要，不能一托了之。要明確檔案局、檔案館在行政委托中各自的職責，履職盡責到位才能彰顯“黨管檔案”效果。

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