農村環境整治項目績效評價與應用

納 云，郭一楷，車璐璐，馬 巍

(1.青海省生態環境規劃和環保技術中心，青海 西寧 810007；2.生態環境部環境規劃院，北京 100000)

引言

我國是農業大國，農村在國民經濟和社會發展的全局中具有重要地位，農村環境保護事關農業的可持續發展、農村的和諧穩定和廣大農民的切身利益。近年來，農村環境得到明顯改善，但垃圾圍村、污水橫流、糞污遍地等“臟亂差”現象在部分地區仍較突出[1]。國家先后印發《農村人居環境整治三年行動方案》《農村人居環境整治提升五年行動方案》等文件[2]，加快解決農村突出環境問題。隨著農村環境整治項目的推進，開展項目績效評價，對推進項目實施進度和實施效果，確保項目目標、任務、資金、責任“四落實”愈發重要。

目前，不同領域學者對環境相關項目績效評價方法、體系構建等進行了大量研究。評價方法方面，于宗緒等[3]運用多層次權重分析決策法和模糊綜合評價法，優化了城市水環境治理PPP項目績效評價體系和評價算法；丁繼等[4]利用公共價值理論法構建了水環境治理項目的績效評價體系。體系構建方面，徐偉暄[5]利用平衡計分卡法構建了“財務、顧客、內部運營以及學習與成長”4個維度、7 個標準層、22 個指標層農村垃圾治理績效評價體系；俞雅乖等[6]從“壓力—狀態—響應”“政府—企業—居民”角度構建了城市污水治理定量和定性績效評價體系。權重分析方面，董昕[7]利用兩兩比較判斷矩陣確定了水環境績效審計評價體系各指標權重；許慧等[8]利用專家打分法確定了農村飲水安全工程評價體系各指標權重。在農村環境整治項目績效評價方面，相關學者研究較少，如張曉麗[9]利用德爾菲法，從業務、財務2個角度構建了三級農村環境整治項目評價體系。

從各地開展的農村環境整治項目績效評價工作實踐來看，考慮項目實施不同階段側重不同的評價內容，山東、安徽(巢湖)、廣東、湖南(張家界)等根據項目實施過程階段設置評價體系，海南(五指山)、湖南(岳陽)、江蘇等根據業務和資金內容分類設置評價體系。而針對項目實施過程階段的評價體系，雖更能反映項目全過程之間的關系，但目前各地制定的標準和內容的詳細程度不同，使得評價效果無法達到預期理想化，該形式未有一個通用的、系統的、統一的指標體系。本文在分析農村環境綜合整治項目類型、特點等基礎上，構建了通用性績效評價體系，并以2014～2019年青海省實施的農村環境整治項目為例，驗證了評價體系的科學性、合理性。

1 評價體系的建立

1.1 總體思路

農村環境整治項目績效評價是為促進項目建設、規范項目管理、提高資金使用效率而對項目整體的客觀評價?？紤]項目的類型、規模、管理及運維等因素，為把項目引起的強影響納入指標體系的同時兼顧各類項目的差異性，又能將評價體系的統一性和具體指標的靈活性有機結合[10]，因此，本評價體系確定為三個等級指標，其中一級、二級指標為通用性指標，三級指標為二級細化指標并具有靈活性，可根據項目類型調整。

1.2 指標選取原則

農村環境整治項目涉及污水、垃圾、畜禽糞污處理和水源地保護等多類型，與多個行業部門相互交叉，與區域生態環境、人民生活、經濟發展相關聯，其復雜性決定了在選取和設計評價指標時應遵行以下原則：一是科學性，要遵循定量與定性分析相結合的科學性原則，合理確定指標權重占比，保證評價的客觀準確；二是系統性，各指標之間既要保持獨立又能彼此融合，全面體現項目細節特點；三是可操作性，考慮理論與實踐的結合，可根據項目類型變化對其進行適當調整。

1.3 體系構建過程

依據《項目支出績效評價管理辦法》[11]、項目全生命周期績效評價理論等，從項目前期策劃、實施建設、竣工驗收、運行維護等全過程，將農村環境整治項目評價體系一級指標分為項目投入、項目過程、項目產出和項目效果4個方面，根據專家打分確定各項指標權重。

項目投入旨在明確項目的基本情況、立項程序規范性、資金到位情況等內容，分為項目立項、資金到位投入情況2項二級指標，權重占比20%；項目過程偏重于項目實施中管理制度建設、執行等情況評價，分為管理制度、資金管理2項二級指標，權重占比20%；項目產出是對目標可達情況、項目實施情況的綜合性評價，分為目標完成情況、項目建設運行情況2項二級指標，權重占比40%；項目效果是對項目實施后產生的社會、經濟、生態效益及滿意度的綜合評價，分為實施效益、滿意度2項二級指標，權重占比20%。

三級指標是在二級指標涉及的多個環節基礎上細化確定。如二級指標項目建設運行情況，根據項目類別分為垃圾處理項目、污水處理項目、水源地保護項目等三級指標，并可根據項目種類對分值進行調整和變動。評分標準是衡量評價指標及評價結果的標尺，其制定應根據指標特點，考慮數據的可得性、完備性，公平客觀設置。具體見表1。

績效評價結果通過分值形式的評級標準量化體現，將評級標準劃分為5檔，即“優秀”“優良”“中等”“合格”“差”，分數范圍分別為90～100分、80～90分、70～80分、60～70分、0～60分。

2 評價體系的運用

2.1 案例區概況

青海地處青藏高原東北部，境內地勢高峻，氣候寒冷，地域遼闊，是長江、黃河、瀾滄江的發源地，被譽為“三江之源”“中華水塔”，其生態環境對全國生態安全具有極其重要的影響[12]。

青海省從2008年開始推進農村環境綜合整治，2011年被列入全國農村環境連片整治示范省，2014年開展農村環境拉網式全覆蓋連片整治試點項目，在項目實施、管理、運行等方面取得顯著成效，以2014～2019年青海省農村環境整治項目為例開展績效評價研究。

2.2 數據來源

本研究所用涉及項目產出、項目效果等相關數據，主要通過現場調研、典型抽樣、群眾隨訪、問卷調查等方式獲得，涉及項目投入、項目過程等相關數據，主要通過部門座談、資料收集和核查等方式獲得。

評價方法是利用相關數據獲得績效評價結果的手段，采用比較法、因素分析法、公眾評判法對項目進行評價。比較法是通過比較績效目標與實施效果綜合分析目標實現程度，包括項目實際情況與目標情況的比較、實際資金使用管理情況與資金管理規定的比較等。因素分析法是利用統計指數體系分析現象總變動中各個因素影響程度的一種統計分析，包括分析影響目標實現和實施效果的內外因素來評價目標實現程度。公眾評判法是通過會談、訪談、問卷調查等方式，得到相關人員和群眾對項目實施的真實評價，包括滿意度的問卷調查等。

表1 農村環境整治項目績效評價指標體系

續表

2.3 項目績效評價

2.3.1項目投入

項目申報、批復、報建、招投標等材料齊全、手續規范，2014～2019年計劃投資14.10億元，其中，中央專項資金5.80億元，省級配套資金8.30億元，資金到位率100%。分值20.00分，得滿分。

2.3.2項目過程

在項目招投標管理、竣工驗收、財政支出績效評價管理、設施建設及運行機制等方面制定了相關文件，制度執行有效性良好，但部分項目發生調整、變更時，相關手續辦理不及時，部分項目檔案缺少工程決算、資金決算、審計報告等內容；資金管理合規、安全、有效，各項目實施單位基本建立相關內控制度，未發現項目資金截留、擠占、挪用、虛列支出等情況。分值20.00分，得18.00分。

2.3.3項目產出

農村環境整治項目涉及垃圾處理、污水處理、畜禽糞污處理、水源地保護4種類型子項目，截至2020年底，項目完成率為99.50%，不同類型子項目建設運行情況差異性較大。垃圾處理項目驗收率為99.81%，因部分垃圾處理(填埋場)項目運維資金不足、相關管理及技術人員缺乏、垃圾覆土困難、運輸成本較高等原因，設施運行率為80.95%；2019年的污水處理項目未如期建成運行，驗收率為85.44%，已建成的設施因運維不足、技術人員缺失等原因運行率僅為50.00%；畜禽糞污處理項目驗收率為100%，但受糞污收集量少等因素影響，設施運行率僅為43.75%；水源地保護項目建設運行情況較好，驗收率和運行率都為100%。分值40.00分，得34.70分。

2.3.4項目效果

部分村莊“臟亂差”環境問題得到有效解決，緩解了流域土壤和水體的污染，但開展污水處理、畜禽糞污處理等的村莊較少，生態環境壓力仍較大。項目實施改善了農牧民居住環境，提升了生態環保意識和鄉風文明建設，但農牧民參與環境保護的積極性有待提高。畜禽糞污處理項目以資源化利用為導向，推動了生態畜牧業生態化轉型，同時結合農牧區自然環境等資源，協同推動了鄉村旅游，取得了良好的經濟效益，但與廣大農牧民對優質生態產品和優美生態環境的需求還存在差距。對8個市州1 500多戶群眾進行問卷調查，滿意率達95%以上。分值20.00分，得13.70分。

2.4 結果與討論

2.4.1結果

按照評分標準計算，項目投入、項目過程、項目產出、項目效益指標分數分別為20.00分、18.00分、34.70分、13.70分，項目績效評價得分為86.40分，屬于“優良”等級，總體上較好地完成了項目績效目標，具體見表2。

2.4.2討論

2014～2019年，青海省通過實施農村環境整治項目，村莊生活垃圾得到妥善收運處置，開展生活污水治理的村莊不斷增加，規模以下畜禽養殖污染得到治理，飲用水水源地安全得到保障，對農牧區環境改善作用顯著。但部分項目存在建設進度滯后、設施運行率低等問題，導致子項目實施效果參差不齊，使項目產出、項目效果指標分數偏低。評價結果是對項目中主要做法、存在問題的客觀反映，建議對評價結果得分較高的制度體系、管理方式、治理模式等繼續推行；對得分較低的指標反映出的問題，采取加強項目實施全過程監督監控、研究治理新模式和新技術、健全處理設施長效運維機制等措施?？傮w上，項目的評價結果和實際調研情況相契合，表明本研究所構建的評價體系科學、合理。

3 結語

開展農村環境整治項目績效評價，對規范全過程項目與資金管理、提高財政資源配置效率和項目實施效益、促進已建項目的可持續運行等具有重要意義。面向“十四五”時期農村環境整治項目績效評價的需要，要堅持系統性思維，統籌兼顧項目全過程，加強創新研究，力爭在優化評價體系、改善評價方法、提高評價效率和準確度等關鍵領域實現突破，為接續推進農村人居環境整治提升行動、加快建設美麗鄉村提供有力支持。