從范圍劃定角度優化上海成片開發方案研究

屠越棟

（1. 上海市地礦工程勘察（集團）有限公司，上海 200072；2. 上海亞新城市建設有限公司，上海 200436）

黨的十八屆三中全會以來，我國全面啟動了以征地制度改革、農村集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革為主要內容的農村土地制度“三項改革”[1]。在農村土地制度“三項改革”中，征地制度改革是關鍵[2]，而征地制度改革的關鍵點又集中在縮小政府征地范圍上[3-4]?？s小征地范圍的核心目標是要盡可能規避既往征地模式所帶來的負面效應[5]。

2020年1月1日開始實施的新《土地管理法》第45條提出了“成片開發”的概念，規定六類情形可以征地，前四項為軍事外交、基礎設施、公共事業、扶貧搬遷及保障性安居工程，第五項為成片開發，第六項為法律規定的其他情形。同時規定成片開發的具體標準由自然資源部制定。2020年11月，自然資源部印發了《土地征收成片開發標準（試行）》（下稱《標準》），對“成片開發”定義、方案編制內容及批準程序等進行了規定，指導地方操作。

上海也根據實際情況出臺相應的指導意見和技術指南。但成片開發方案編制過程中仍面臨諸多問題，而其中的核心問題聚焦于范圍劃定。本文從上海成片開發規范、成片開發范圍劃定主要問題、范圍劃定問題的實踐案例分析、成片開發范圍劃定問題的原因剖析、完善土地征收成片開發方案規劃范圍編制的建議等方面，對成片開發方案編制與審批提出建議，以更好地銜接國土空間規劃體系。

1 上海成片開發規范概述

2021年7月30日，上海市規劃和自然資源局結合本市實際，形成了《本市落實土地征收成片開發標準的若干意見（試行）》（滬規劃資源規[2021]5號，下稱《意見》）及《土地征收成片開發方案編制技術指南》（滬規劃資源施[2021]285號），規定尚未批準征地的項目，應當按照本意見完成土地征收成片開發方案批準后，再行批準征地。

明確成片開發是指在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由區政府（特定區域管委會）組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。具體規定包括：

（1）開發方案編制。區政府（特定區域管委會）依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地征收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃。

（2）開發方案主要內容。成片開發的位置、面積、范圍和基礎設施條件等基本情況；必要性、主要用途和實現的功能；擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃；成片開發范圍內公益性用地比例一般不低于40%，產業基地一般不低于15%，產業社區一般不低于25%。國家和本市重大戰略性產業項目需要征收集體土地，以及征收剩余零星集體土地的，不受比例限制；土地利用效益以及經濟、社會、生態效益評估。

（3）開發方案需廣泛征求意見。充分聽取社會各界意見；充分征求農村集體經濟組織和農民意見，并需經三分之二以上成員同意。

（4）開發方案論證批準。根據市政府要求，區政府（特定區域管委會）承擔土地征收成片開發方案的論證和審批工作。

（5）不得批準成片開發方案的四種情形。涉及占用永久基本農田的；未完成本市年度下達的批而未供土地處置目標任務或者未達到閑置土地處置目標要求的；各類開發區、產業園區內納入全生命周期管理的新供產業用地投產履約率低于要求的；已批準實施的土地征收成片開發，連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。

結合《標準》發布以來在上海范圍內進行的部分成片開發方案編制實踐經驗，筆者認為范圍劃定是成片開發方案編制的核心問題。受諸多因素影響，導致結果一定程度悖離成片開發初衷。

2 成片開發范圍劃定影響因素

《意見》中規定，土地征收成片開發的范圍，應當符合國土空間規劃、國民經濟和社會發展規劃，符合自然資源部和本市關于成片開發標準的有關要求，依據單元規劃、新市鎮總體規劃和控制性詳細規劃等，結合近期建設計劃確定，也可以包含國有土地。

在具體編制方案過程中，范圍劃定主要考慮以下幾個方面因素：

（1）近期擬安排項目，即近期城市建設或者土地出讓需要，擬報批用地中涉及集體土地征收的地塊。

（2）避讓限制性條件，不能涉及永久基本農田、生態紅線等限制開發的因素。

（3）位于城鎮開發邊界的集中建設區內。

（4）滿足公益用地比例要求?！兑庖姟芬幎?，成片開發方案中要明確依據國土空間規劃確定的一個完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例。該比例一般不低于40%，產業基地一般不低于15%，產業社區一般不低于25%。因此規劃的公益性用地比例成為范圍劃定的關鍵。

（5）形狀規整。成片開發范圍盡量規整，以便于周邊其他地塊后續編制成片開發時劃定范圍。

3 成片開發范圍劃定主要問題

成片開發范圍劃定主要存在范圍形狀、規劃銜接、實施時序3個方面的問題。范圍形狀指成片開發范圍線的形狀，規劃銜接指成片開發與法定規劃的銜接，實施時序指成片開發實施計劃。

3.1 范圍形狀——范圍不規整

成片開發的范圍應充分協調片區內規劃組合與建設時序的關系，銜接公益性配套設施服務半徑，形成范圍相對規整、功能相對完整的開發片區[6]。在公益性比例難以滿足要求的情況下，實踐中常將道路用地、綠地、水域等劃入成片開發范圍。部分成片開發范圍出現魚骨形、啞鈴形、長條形等形狀，但不規整的成片開發范圍容易對其相鄰的其他地塊后續編制成片開發方案編制造成影響。

3.2 規劃銜接——與國土空間規劃體系銜接不足

與國土空間規劃體系銜接的問題主要體現在以下方面

（1）控制性詳細規劃不滿足成片開發方案公益性用地比例要求問題。在公益性用地比例剛性要求下，只能修改規劃，如為滿足公益性用地比例要求在產業園區旁增加大面積公園綠地等。

（2）成片開發近期實施與規劃遠期控制銜接問題。例如，受拆遷難度限制，切割一些地塊，成片開發只劃入規劃地塊的局部，導致留下邊角地，與成片開發解決邊角地和插花地的初衷相矛盾。

3.3 實施時序——需求導向明顯

實踐中傾向于將目標用地安排近期實施，城鎮道路用地、公園綠地、防護綠地、河流水面等配套用地（公益性用地）則時序靠后。這種需求導向做法，不利于配套設施的同步建設。

4 范圍劃定的實踐案例分析

筆者結合上海市松江區兩個實際案例，闡述在編制成片開發方案中遇到的劃定成片開發范圍的難點與解決的方法。通過實踐案例的總結提升，為成片開發范圍劃定優化提供建議。

4.1 某高科技園區單元成片開發的范圍劃定問題

（1）基本情況

本方案成片開發片區位于上海市松江區某鎮高科技園區。本次成片開發區域首批擬實施的地塊2個，10-05號地塊已完成征收審批，15-13號地塊預計2025年完成土地征收工作。

（2）確定成片開發范圍

成片開發范圍要求將擬開發的10-05號地塊、15-13地塊納入成片開發范圍，同時公益用地比例大于40%，區域相連成片。

根據以上需求，確定成片開發范圍如圖1(a)，公益性用地比例63.61%，滿足公益用地比例大于40%的要求，符合《意見》的規定。

但本方案范圍內的公益用地是現狀道路和兩側綠化帶，雖然嚴格滿足公益用地比例要求，但沒有新建的公益設施。另外，成片開發范圍的形狀不規整，按照成片開發范圍不應重疊的原則，以后淶坊路路兩側其他地塊編制成片開發方案，范圍都不能跨越淶坊路，會一定程度增加淶坊路兩側地塊后續編制成片開發的難度。

4.2 某產業社區土地成片征收開發方案的范圍劃定問題

（1）基本情況

本方案成片開發片區位于上海市松江區某鎮產業社區。本次成片開發方案區域內近期擬實施的項目1個，占用3個地塊，為01-02、01-03、03-05號地塊，計劃2023年底前完成征收審批。

（2）確定成片開發范圍

成片開發范圍要求將近期擬開發的01-02、01-03、03-05地塊劃入開發范圍，同時公益用地比例大于25%，區域相連成片。

根據以上需求，確定成片開發范圍如圖1(b)，公益用地比例25.28%，滿足產業社區公益性用地比例大于25%的要求，符合《意見》的規定。

本方案成片開發范圍公益用地比例符合要求，但形狀不規整。本方案范圍將產業社區范圍內能夠納入的道路、水、綠地都已納入，且將已出讓的01-01、02-01、03-01都排除在外的前提下，勉強滿足25%以上的公益用地比例。如果01-01、02-01、03-01都還沒有征地，那么在產業社區內滿足25%以上公益用地比例沒有可能，只有把周邊用地劃進成片開發范圍或者調整控規兩條路徑。編制鎮總體規劃或產業社區控規的時候，還沒有成片開發的相關規定。但在成片開發規定出來后，特別是公益用地比例剛性規定的背景下，可能會將規劃推倒重來。

圖1 成片開發范圍內用地規劃圖Fig.1 Land planning map within the regional development scope

5 成片開發范圍劃定問題的原因剖析

5.1 公共利益評價標準過于單一

成片開發范圍形狀不規整的根本原因是公共利益評價標準過于單一，即依靠“公益性用地比例”這一指標進行管控。由于公共利益不僅是一個實體概念，還是一個程序概念，成片開發征收標準之制定應當秉持系統思維，既需要從實體標準入手，明確其基本構成標準，還需要從程序機制著手，建立兼具控權功能與維權功能的動態規制機制[7]。公共利益標準，應當結合城市發展戰略、規劃編制情況、周邊用地開發等統籌考慮，發揮專家論證及公眾參與的作用，而非簡單地依靠數據指標來界定和管控。

同時，公益性用地概念界定不清，雖然土地利用規劃用途按自然資源部發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發[2020]51號）執行，但關于公益性用地的分類仍存在較大分歧。相關部門在編制土地征收成片開發方案時，無法確定河道水面、居住用地中的公共服務用地、工業用地中的交通設施用地等是否可以被納入公益性用地范疇[8]。

5.2 國土空間規劃與成片開發要求存在時間差

由于大部分地區的規劃，是在成片開發標準出來之前制定的，成片開發范圍劃定存在與規劃編制脫節的現象。針對這種情況，是按照成片開發的要求，重新修編規劃，還是完善成片開發的相關規定?？紤]到特殊情況下需要預留一定的彈性空間，值得在后續相關規范完善時深入思考。

5.3 成片開發編制標準和審批程序有待完善

一是成片開發方案批復后方案調整具體程序要求不明。詳細規劃在實施過程中常面臨規劃調整問題，相應成片開發方案如何進行銜接，后續方案調整前提及程序缺乏相應指南或政策支撐，一定程度上也影響范圍劃定與時序安排。

二是成片開發方案審批程序不合理?？睖y定界、方案征詢意見等程序都與范圍密切相關，若成片開發范圍在專家論證等環節被要求修改，則前置程序需返工，耗費大量人力成本（圖2）。

圖2 上海成片開發編制報批程序Fig.2 Shanghai regional development approval procedures

6 完善土地征收成片開發方案規劃范圍編制的建議

6.1 完善成片開發制度設計，預留一定彈性

成片開發的根本出發點是“為了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例這一要求來約束。

逐步縮小土地征收范圍是我國土地征收制度發展的必然趨勢。從世界范圍土地征收制度發展演變看，基本呈現出征收的公共利益條件認定越來越嚴的趨勢，而且越是發達國家和地區，征收的公共利益認定越嚴。我國《土地管理法》之所以將成片開發也有條件的納入公共利益范圍，也是基于對我國當前及未來一段時期發展所處階段科學研判的結果。事實上，將成片開發納入征收公共利益類型是《土地管理法》修正過程中爭議比較大的一個問題。畢竟成片開發中不可避免會涉及經營性用地。從比較法上觀察，能夠促進經濟落后或就業困難地區經濟發展或增加就業機會也有可能被認定為公共利益，只不過這種認定在實質上或程序上有嚴格限制。我國《土地管理法》修正時，在“縮小征地范圍”的原則下將土地成片開發也作為一種公共利益類型，伴隨著我國經濟社會的快速發展和權利保護要求的進一步提高，土地征收范圍越來越限縮、成片開發越來越受限是必然趨勢。

從嚴是有效平衡公共利益與私人利益的需要。征收是通過國家權力強制限制私人權利，從而實現公共利益目的。征收權力運用越多，對私人權益的限制越多，同時對集體經營性建設用地入市的空間壓縮越大。在《土地管理法》明確允許集體經營性建設用地入市的背景下，從嚴限制土地征收成片開發，是保障集體經營性建設用地入市順利開展，進而實現集體經濟組織和農民土地權益的需要。

“成片開發”帶來的綜合社會經濟效應是衡量其公益性的重要依據[9]?？v觀理論界現有研究，多從限縮公共利益范疇或限定成片開發征收實體標準的路徑來解決成片開發的公益性困境[10]。建議設置更具彈性的標準實現管控，多元化評判“成片”標準。

此外，明確方案獲批后調整程序等管理規定，也有助于成片開發工作開展。比如在成片開發方案報批后、建設項目實施前，其所依據的控制性詳細規劃發生了調整、變更，而變更后的成片開發范圍內的土地用途發生了較大變化，乃至出現調整后的公益性用地比例低于40%的情況[11]。這種類似問題怎么解決，目前還沒有相關文件給出明確意見[12]?？紤]到成片開發方案與實施過程中的差異，建議盡快出臺方案調整程序和規則，體現規劃的剛性與彈性，保障規劃實施的可操作性，使土地使用效益最大化[13]。

6.2 優化審批流程，強化程序管控

上述多元指標評價體系可以與分級審批制度相結合。建議可以采用分級審批制度，如符合某些規定指標要求的可以適當下放審批職能。此外，建議強化專家論證和部門征求意見程序，通過多方參與保障成片開發符合公共利益。涉及成片開發范圍的規劃編制屬于需向社會公眾征詢解決方案的重大問題，有必要參照國務院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第9條的規定，明確在涉及成片開發的土地利用總體規劃或國土空間規劃等的制定中廣泛征求公眾意見，經過科學論證、社會評議[14]。

成片開發方案應當充分征求成片開發范圍內農村集體經濟組織和農民的意見，并經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這是成片開發的程序性要求，同時也是底線要求，即未經集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請成片開發。成片開發和集體經營性建設用地入市在集體經營性用地方面有交集，成片開發的對象限于在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的土地，而可以入市的集體經營性建設用地并不以城鎮建設用地范圍內的集體經營性建設用地為限。但成片開發對集體經營性建設用地入市的影響不小。一方面，成片開發的城鎮建設用地范圍內的土地可能涵蓋集體經營地性建設用地，從而壓縮可以入市的集體經營性建設用地。另一方面，即使對城鎮建設用地范圍外的集體經營性建設用地來說，在短期內建設用地需求特定的情況下，成片開發范圍的擴大必然導致集體經營性建設用地入市需求的降低。由于集體經營性建設用地出讓、出租等入市行為也需要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，因此，規定成片開發需要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，事實上意味著集體經濟組織成員在包括基礎設施、公共服務設施等建設在內的成片開發與純粹的集體經營性建設用地入市之間進行權衡選擇，這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開發權力。

在專家委員會制度建設方面突出以下幾點，以增強程序的正當性：一是專家委員會的構成方面突出廣泛性?！稑藴省芬蠼M織由人大代表、政協委員和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等方面的專家組成專家委員會，這就意味著專家人數不宜過少，至少保證每一個方面都有一名代表。二是專家構成上要突出中立性、專業性。如韓國的土地征收委員會中，要求非公務員身份的委托委員過半數，且由具有豐富的公用征收經驗、學有專長的專家學者組成，任期為2年。而且，法律規定了征收委員會委員獨立行使權力的保障機制。另外，為了確保專家的中立性，建議省外專家應超過一半。三是專家論證時應確保專家的中立性，與某成片開發方案有利害關系的專家應主動回避或建議回避。