實用性村莊規劃編制探析
——以安岳縣臥佛村和金線村規劃單元為例

張珣張曉婷胡曉雙張展豪王婷羅芬

（1四川省農業科學院遙感與數字農業研究所，四川成都 610066；2四川泰利房地產土地評估顧問有限公司，四川成都 610091）

在脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是“三農”工作重心的歷史性轉移。2021年中央一號文件對鄉村建設行動作出全面部署，提出實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，大力實施鄉村建設行動，加快推進村莊規劃工作，加強鄉村公共基礎設施建設，實施農村人居環境整治提升五年行動，提升農村基本公共服務水平，全面促進農村消費，加快縣域內城鄉融合發展，強化農業農村優先發展投入保障，深入推進農村改革[1]。國家“十四五”規劃綱要提出，要統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、防災減災和歷史文化傳承，科學編制縣域村莊布局規劃，因地制宜、分類推進村莊建設，規范開展全域土地綜合整治，保護傳統村落、民族村寨和鄉村風貌，鼓勵有條件的地區編制實用性村莊規劃[2]。村莊規劃是國土空間規劃體系中城鎮開發邊界外的鄉村地區的詳細規劃，是實施國土空間用途管制、核發《鄉村建設規劃許可證》的法定依據，針對村域空間存在的主要問題進一步優化村域空間布局，強化規劃對村域生態空間、生產空間和生活空間的統籌和管控。

安岳縣為資陽市唯一一個成功申報四川省天府旅游名縣的候選縣。臥佛村為3 060個四川省鄉村振興重點幫扶村之一、四川省第二批省級鄉村旅游重點村、安岳縣第一批宅基地制度改革先行試點村，同時為2021年資陽市農村工作會議提出的“三農”工作重點“建設成渝農業農村改革先行區”的重點區域。應在開展實地調研、收集資料的基礎上，運用規劃專業知識、專業技術（如無人機傾斜航空攝影、RTK測量等），做好政策解答、技術咨詢、規劃設計，解決地方經濟社會發展問題。本文結合臥佛村、金線村發展現狀及存在的問題，以鄉村振興為核心理念，對數字農業建設、總體布局、“多規合一”、糧食安全、藝術提升、人居環境、宅基地制度改革等方面進行規劃實踐探索，規劃成渝中部禪修康養旅游區，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，依托優質的生態環境，以建設“亞洲最大左側臥佛”為名片，創建“一村一品”鄉村旅游精品工程，努力將規劃區打造成為世界級禪養旅居度假地，與國際市場接軌，為鄉村經濟發展注入新鮮血液，帶動當地經濟發展、村民致富，大力實施“改廁、清臟、治亂、添美”行動，持續改善農村人居環境，推動農旅融合發展，助力鄉村振興發展，推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接。

1 規劃區概況

1.1 自然地理概況

規劃區主要包含安岳縣臥佛村、金線村，兩村相鄰，位于安岳縣城以北，緊鄰遂寧市安居區和資陽市樂至縣。臥佛村局部航拍圖如圖1所示。規劃區屬亞熱帶季風濕潤性氣候區，氣候溫和、四季分明、冬春少雨，全年無霜期230 d，年平均氣溫18℃，年降水量1 000 mm，夏季雨熱同期。境內有蟠龍河過境，流向遂寧市安居區；有跑馬灘水庫，水質較好；境內還有一定數量的池塘、溝渠和農田水利灌溉設施分布。規劃區屬川中淺切丘陵地貌，區域內有一定的地形起伏，海拔 298～408 m，切割深度 20～40 m。

1.2 地理交通區位

規劃區位于安岳縣委、縣政府提出的“15343”文旅融合發展思路五大景區之一的“臥佛院康養禪修旅游景區”，距安岳縣城區32 km，距重慶180 km，距成都151 km，位于成渝中部區域性次級交通樞紐，北接成安渝高速公路，南臨資安潼廣高速公路，東臨內遂高速公路，在建的旅游大道臥佛路預計2021年底通車，交通便利，通達性強。

1.3 歷史文化資源

規劃區有國家AAA級旅游景區——臥佛院，臥佛院于1985年成為國務院公布的第三批全國重點文物保護單位。臥佛院石刻造像以構圖奇特、立意新穎、雕工精絕的“釋迦牟尼涅槃圖”（臥化佛）聞名于世。該臥佛造像為中國最大的唐代全身石刻臥佛造像，是中國唯一一處左脅臥的“涅槃圖”造像（圖2），是全國現存最早、最完整的全身臥佛像，堪與樂山大佛——世界第一大彌勒坐佛媲美，具有極高的美學觀賞價值和歷史研究價值。從摩崖角度而言，安岳縣臥佛院的盛唐佛經經文為全國之最，為迄今中國南方最大的佛經鑿刻之地（圖3）。

1.4 土地利用及村莊建設

根據“三調”的成果，規劃區生態用地占全域的13.09%，農用地占79.88%（其中以耕地為主，占農用地的55%），建設用地占7.03%（其中城鄉建設用地占建設用地的91.8%，區域基礎設施用地占建設用地的7.33%，其他建設用地占0.87%）。

1.5 現狀人居環境

村域內人居環境品質有待優化提升。部分傳統居住建筑老舊、破敗，環境雜亂，居住性較差。新舊建筑風格差異明顯，建筑風格多樣，缺乏和諧性；部分新建建筑高度較高，對村落風貌造成一定破壞。公共配套設施和基礎設施有待提升，公共活動場地不足；道路、庭院等環境品質較差，景觀可觀賞性較差；溝渠坍塌，垃圾堆積，雜草叢生，缺少親水設施。

2 規劃措施

2.1 提出數字農業建設

以一三產業聯動、農文旅產業融合發展為路徑，形成以禪養休閑旅游產業為核心、以生態農業產業為支撐、以禪文化創意產業為特色的產業體系，促進鄉村振興發展。提出數字農業建設、農業信息化建設，壯大新型經營主體，擴大農作物種植類型，提高種植技術，推動形成高質量、高效益的生態農業產業。

2.2 規劃總體布局

規劃區以突出川東民居打造為主、新建設為輔，打造集旅游度假、考古研究、商業物業于一體的世界級禪養旅居度假目的地，作為鄉村振興農旅融合示范點。規劃總體格局如圖4所示，以“三谷一街一院”（鹿野谷、竹溪谷、鏡心谷、水月集禪意主題商業街、臥佛院）為主線。一是鹿野谷（論壇會議中心區）。主要建設《南絲綢之路文化與藝術》國際論壇中心、學術中心、生活服務中心、科學營地、研學課堂等。二是竹溪谷（度假物業區）。主要打造禪修步道、禪農體驗區、禪養生活館、鄉村書館、水上瑜伽館、禪意茶室、咖啡館、深夜食堂、小酒館、聯合鄉居、度假禪養民宿、本土風物小賣部、蓮花停車場等。三是鏡心谷（高端禪修酒店區）。主要打造禪修林、禪農體驗區、精品禪修營、禪修步道等。四是水月集禪意主題商業街。打造禪意民宿、公寓式鄉居、文創精品店、禪意工藝品店、仙人撒網觀景點、禪意青年旅行社、禪修工坊體驗館、納涼川床、特色餐飲館、禪修步道等，修建游船碼頭等。五是臥佛院（石刻古跡區）。主要打造水上入口景觀、石刻陳列館、游客觀賞等待區等，修建蓮花池、游客服務站、祈福長廊、紫藤長廊等。

2.3 形成“多規合一”的實用性村莊規劃

村莊規劃是法定規劃，屬于詳細規劃范疇，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發《鄉村建設項目規劃許可證》、進行各項建設等的法定依據。在國土空間規劃語境和要求下，以鄉村振興為目標，統籌鄉村空間治理、村發展需求，整合原主體功能區規劃、原村莊建設規劃、村土地利用規劃及村級其他涉及空間規劃內容，實現內容合一、坐標指標合一、用途合一、管控措施合一，形成兼具發展建設指引和土地利用管控功能的、村級層面的規劃一張圖。

2.4 保障糧食安全

在落實上位國土空間規劃管控要求的基礎上，著力解決農村地區糧食安全等重點問題，準確把握村莊長遠發展。落實四川省主體功能區規劃對安岳縣作為農產品主產區的定位，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”，有效防止耕地“非糧化”，確保規劃區耕地數量不減少、質量有提高。規劃期末耕地保有量較《安岳縣土地利用總體規劃（2006—2020年）》（2014年調整完善版）下達的耕地保有量有所增加。

2.5 以藝術提升鄉村建設

將藝術融入鄉村建設，使藝術成為提升鄉村社會價值的手段。一方面，修復老屋古宅、祠堂、街巷等村落民居與公共建筑，盡可能恢復村落歷史風貌，打造個性化的藝術村落景觀、本土化設計的民宿等鄉村旅游亮點；另一方面，在建筑中引入新元素，營造新的藝術村落氛圍，例如修建紫藤長廊、蓮花池、咖啡館、禪意茶室、禪修林等。通過將藝術、美術、科學、技術融合，達到相輔相成、相互促進、相得益彰的效果，把更多美術元素、藝術元素應用到規劃區建設中，增強審美韻味、文化品位。

2.6 強化整治，改善人居環境

結合村域現狀道路系統、產業發展以及居民出行需求，重點改建完善現有斷頭路，構建內聯外通、主次分明的道路網體系。構建“1+6”（村級組織、綜治調解中心、衛生計生中心、文化體育中心、便民服務中心、農民培訓中心、農家購物中心）公共服務體系，公共服務設施配建應充分結合目前閑置的村委會與合村前的村委會進行改擴建，盤活現有資源，完善相關功能?？紤]人口老齡化趨勢和鄉村旅游發展，針對性配置日間照料中心和游客服務接待中心。將規劃區納入農村 “廁所革命”整村推進示范村建設項目，農村人居環境整治資金、旅游廁所項目向規劃區傾斜。推動規劃區納入省級扶持村集體經濟發展范圍，項目資源整合效率不斷提高。

2.7 深化宅基地制度改革

2.7.1 盤活閑置存量土地指標。按照“產業興旺，布局合理”的要求，結合村民意愿，對現有閑置農村建設用地進行整理。探索盤活閑置資產、資源的有效路徑，盤活規劃區閑置宅基地、閑置公共服務用地等土地，作為改善提升鄉村風貌、優化村莊布局、完善農村基礎設施、改善農村生產生活條件、提升農村公共服務水平的主要土地指標來源，同時為下一步集體經營性建設用地入市做好準備[3-4]。

2.7.2 探索“三權分置”及集體經營性建設用地入市。結合規劃區開展的宅基地改革試點工作，探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”及農村宅基地有償退出、有償使用和收益分配等制度，健全農村宅基地制度，允許村集體在農民自愿的前提下依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，總結形成具有西部丘區特色、可復制、能推廣的改革經驗和模式，為科學立法和完善相關法律法規提供實踐經驗。

3 存在的問題

3.1 審批流程較繁瑣

四川省村莊規劃備案需由縣級自然資源主管部門組織專家評審論證、征求相關部門意見、規委會審議并出具審查意見后逐級上報；由市級自然資源主管部門進行實質性審查后向省廳申請備案；四川省自然資源廳負責組織對申請備案的村莊規劃進行備案初審，初審通過后再由縣級政府按程序審批。村莊規劃審批程序較多、流程較長。

3.2 上層規劃對村莊規劃成果的影響

一是規劃約束性指標未下達。四川省市縣城鄉建設用地指標、永久基本農田指標、耕地保有量目標未明確下達，目前規劃區參照《安岳縣土地利用總體規劃（2006—2020年）》（2014年調整完善版）提出的目標確定。二是“三區三線”未劃定。按照自然資源部安排部署，四川省作為“三區三線”劃定試點已經開展了2輪試劃工作，按照優先劃定永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的邏輯次序開展“三區三線”劃定工作，劃定成果可能對規劃區的規劃內容、控制性指標等帶來影響。三是規劃底圖底數未確定。目前，四川省正在開展市縣國土空間規劃現狀基數轉換及成果認定工作，開展“三調”數據的歸并、細化、轉換及舉證工作，對規劃現狀基數轉換成果進行匯總和審查，暫未公布審查通過后的規劃底圖底數。

3.3 旅游資源開發力度不夠

規劃區內產品規模小、精品少，景區包裝深度不夠，缺乏吸引力?；A設施建設落后、管理模式較為粗放，在“行、游、住、食、購、娛”六要素配套方面缺乏有機結合。雖擁有較豐富的旅游資源，但由于開發資金不足、宣傳力度不夠等原因，未形成產業特色名片。

4 建議

一是加強村莊規劃工作的組織領導。鄉鎮政府為組織編制村莊規劃的責任主體，應切實加強組織保障，建立健全工作機制，統籌推進村莊規劃有關工作。市、縣級自然資源主管部門是村莊規劃審查審批的責任主體，應加強對村莊規劃編制的技術指導和工作督導，加快村莊規劃審查報批程序。二是將村莊規劃成果納入各級規劃成果。目前，相關約束底線未確定、約束指標未正式下達，縣級、鄉鎮級國土空間規劃正在編制過程中，可吸納本次村莊規劃中關于“三區三線”劃定、各項規劃約束性指標等相關成果。