日本障礙兒童早期保育與教育的歷史沿革及啟示

談蘇欣 楊福義

(華東師范大學 教育學部 上海 200062)

兒童早期保育與教育(Early Childhood Care and Education)是經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,簡稱 OECD)和聯合國教科文組織(United Nations Educationnel, Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO)于1998年在進行跨國比較研究與實踐中提出的概念，是為義務教育學齡以下兒童提供照料和教育，包括環境、資金、政策、服務等所有安排[1]。我國比較認同的早期保育與教育通常指6歲以前，包括0—3歲的嬰幼兒教育和3—6歲的學前教育，其中學前融合教育是障礙兒童早期保育與教育的重要內容。多項研究表明，對處境不利的兒童開展早期保育與教育益處最大，且回報率遠大于一般兒童[2-4]。2015年，UNESCO發起“教育2030行動框架”計劃，倡導讓所有兒童都有機會獲得高質量的早期保育與教育服務[5]。近年來我國也開始積極關注相關問題?！兜诙谔厥饨逃嵘媱?2017—2020年)》提出，要“加快發展非義務教育階段的特殊教育”[6]；2020年9月教育部公布的《中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)》第二十三條提出，“縣級以上地方人民政府應當根據本區域內殘疾學前兒童的數量、類型和分布情況，統籌實施多種形式的學前特殊教育，推進融合教育”[7]。但是，作為我國教育體系中的短板，已有的障礙兒童早期保育與教育相關政策僅限于上述提議，尚未獲得相對成熟的發展，在指導理念方面尚不清晰，缺乏相對完備的法律政策制度保障體系，導致在教育實踐中存在權責分配不明確等問題，使得政策的落地面臨較大困難。日本障礙兒童的早期保育與教育興起于19世紀末，經過百余年的發展，已建立起相對完善成熟的制度體系，在理念、制度和實踐三個層面都有鮮明的特色。且與歐美發達國家相比，日本歷史文化背景與我國更相似，其發展經驗具有較大的參考借鑒價值。鑒于此，本文在梳理歷史文獻的基礎上，將日本障礙兒童早期保育與教育的發展劃分為四個階段，并分別從指導理念、法律制度、實踐三個方面對其歷史沿革進行探尋。

一、日本障礙兒童早期保育與教育的歷史沿革

縱觀日本障礙兒童早期保育與教育的歷史沿革，或可將其劃分為萌芽期、誕生期、體系形成期、修正完善期四個發展階段，每一個時期的指導理念、法律制度、實踐層面都呈現出鮮明的特色(見表1)。

表1 日本障礙兒童早期保育與教育的歷史發展階段劃分

(一)萌芽期：“剝奪”障礙兒童的受教育權(1945年之前)

二戰前的明治維新時期(1)19世紀60—90年代，日本結束封建制度的全面西化與現代化改革運動時期。，日本對障礙兒童早期保育與教育的關注開始萌芽，但在法律政策層面還沒有明確規定，即雖然在理念層面主張剝奪障礙兒童的受教育權，但在實踐層面上卻有了較大發展——官方雖對障礙兒童的入學持拒絕態度，但民眾、地方自發開設托兒所、幼兒園，按障礙類型招收障礙兒童(多為視力障礙、聽力障礙、語言障礙，部分為智力障礙)(見表2)。

表2 1945年以前日本障礙兒童早期保育與教育的歷史沿革

日本對障礙兒童制度層面的關注始于1872年頒布的《學制》?！秾W制》是日本明治維新運動中的教育改革令，標志著日本近代國家公共教育制度的開端[8]?！秾W制》首次對學校中障礙兒童的教育進行了規定，但實際并未實施[9]。1897年，日本特殊教育的先驅石井亮一先生將“圣三一孤女學院”改名為“淹乃川學園”并招收“白癡兒”入學，成為日本第一所專門招收智力障礙兒童的機構[10]。1900年，日本明治政府發布《第三版小學校令》，規定“病弱、發育不全等兒童緩期入學；白癡(智力障礙)、殘疾兒童不予入學”，將障礙兒童排除在教育系統之外[11]。在明治維新自由、開放的思潮下，部分學者及團體并不認可政府剝奪障礙兒童受教育權的規定并開展了系列實踐，典型代表如1908年宮城師范學校附屬小學、京都市立盲啞院的實踐等。20世紀20年代，《盲學校及聾啞學校校令》發布，雖政策制度并不完善，但東京市、京都市政府積極響應，隨后分別開設了“盲口化幼兒園”和“東京盲校幼兒園”。

這一時期，在指導理念、法律制度、實踐三者間，只有指導理念與實踐的微弱互動——在主張“剝奪”的指導理念下，官方層面的相關教育實踐較少，但障礙兒童日益增長的受教育需求讓民眾、地方政府產生了行動的萌芽，這也進一步推動了二戰后頂層設計層面的變革。

(二)誕生期：障礙幼兒與普通幼兒“分離”保育與教育(1945—1970年)

二戰后的“昭和”時期，日本經濟從崩潰邊緣獲得了奇跡般的快速恢復和驚人的高速增長，全面深入的教育改革是其迅速崛起的關鍵因素之一[12]。障礙兒童早期保育與教育也在戰后初期的教育改革中取得了實質性的飛躍發展——在法律制度層面，從無到有，障礙兒童早期保育與教育初步具有了明確的規定與基本保障；在理念層面，從曾經主張剝奪障礙兒童的受教育權，到認可障礙兒童的受教育權，并專門為障礙兒童設置獨立教育機構，將普通兒童與障礙兒童進行分離保育與教育；在實踐層面，招收障礙兒童的國立、公立、私立保育所及幼兒園不斷增加，集體療育、與大學合作、與醫療部門合作等各類教育試驗相繼開展(見表3)。

表3 1945—1970年日本障礙兒童早期保育與教育的歷史沿革

具體來看，法律政策方面受到了“分離”指導理念的直接影響，障礙兒童的受教育權獲得了法律層面的承認。1947年開始，《教育基本法》《學校教育法》《兒童福祉法》等法律相繼頒布施行，“特殊教育學校幼兒部”“保育所”“智力障礙幼兒園”等作為相對獨立的兒童福利設施得到了法律層面的認可。作為法律規定的補充，《保育所運營要領》(1950)、《關于重癥心身障礙兒的療育》(1963)、《保育所保育指針》(1965)等政策文件相繼發布，為障礙兒童早期保育與教育提供了資金支持、政策支持、環境支持。實踐方面，既有對“分離”理念和相應法律政策的響應，按障礙類別招收障礙兒童的保育所和幼兒園開始在全國范圍增加，如北九州市設立“伊豆之園養護幼兒園”、京都府立聾校成立幼兒部等。同時，在大刀闊斧的教育改革的浪潮下，各地方和民間團體不斷積極探索多種障礙兒童早期保育與教育的模式，實踐繼續走在法律政策前面，不斷嘗試突破“分離”的理念，代表性探索方向有：①關注法律規定的障礙類型(盲、聾、精神發育遲滯)外的障礙兒童。如，1962年名古屋市成立“池內共同保育所”，接收了僅7個月大的重度腦性小兒麻痹患兒[13]。②積極推動相關部門的合作。如，20世紀60年代開始，東京教育大學附屬大塚養護學校成立幼兒部(與大學合作的開端)，滋賀縣大津市為重度心身障礙兒開設醫療型保育機構“琵琶湖學園”(與醫療部門的合作)，高槻市教育研究所為入學前的障礙幼兒開設“宇野花班級”(障礙兒童“幼小銜接”的開端)。③對重度、極重度障礙兒童的早期保育與教育引起關注。以1966全國障礙者問題研究會為契機，障礙幼兒的父母、保育人員、大學研究者、學生志愿者等相關人員對居家重度障礙兒童的保育問題進行了熱烈討論[14]。此后，民間團體的相關探索不斷展開。如，1968年小金井市的民間團體“手牽手父母會”牽頭展開了重度障礙兒童的居家自主保育，并在后期與“匹諾曹幼兒園”進行合作[15]。④普通幼兒園和保育所開始了接收障礙幼兒的嘗試。如，1957年北海道留萌市開設了“海鷗幼兒園”，在接收普通幼兒的同時，也接收障礙兒童(言語障礙、智力障礙)[16]。日本民間普通幼兒園和保育所自發對障礙幼兒的接納是“統合教育與保育”的萌芽，是偉大而勇敢的嘗試，也是對“統合保育與教育”時代到來的有力推動。

(三)體系形成期：從“分離保育與教育”到“統合保育與教育”(1970—2007年)

20世紀70年代，以1975年聯合國大會通過的《殘疾人權利宣言》(DeclarationontheRightsofDisabledPersons)為代表，“主流化”(Normalization)的理念開始積極活躍于國際社會的舞臺，并推動了日本特殊教育的進一步改革?！爸髁骰敝浮皻埣踩讼碛械墓駲嗬c其他人一樣”，要充分保障殘疾人的各項權利，盡最大限度努力促進其融入“主流社會”[17-18]。在日本，應用“主流化”理念的實踐是開展“統合教育”。根據古山的定義，“統合教育”是指在明確每個兒童有無障礙的前提下，將普通兒童和障礙兒童安置在同一物理環境中進行教育[19]。

日本障礙兒童的早期保育與教育也在“主流化”的浪潮下進一步發展——在法律政策層面，國家層面對于障礙兒童早期保育與教育的重視不斷加強，形成了相關政策框架體系；在理念層面，從主張將普通兒童和障礙兒童“分離”到主張“統合”；在實踐層面，全國開始大范圍展開對障礙兒童的“統合保育與教育”，逐漸擴大普及的年齡范圍、障礙程度和類型，并積極探索專家巡回指導、社區支持、保育士與教師認證制度及進修制度等相關服務體系(見表4)。

具體來看，在“統合”理念的指導下，法律政策方面，1972年文部省特別設置“特殊教育諸學校幼兒部設立10年計劃”，厚生省發布《心身障礙兒通園事業實施綱要》，此后為障礙兒童適應普通幼兒園而開設的“通園機構”劇增[20]。1974年厚生省頒布《障礙兒保育事業實施綱要》，該綱要雖存在諸多不完善之處、頒布后僅實施了4年，但作為日本障礙兒童早期保育與教育事業制度化的開端具有重要意義[21]，此后，接收障礙幼兒的普通保育所數量不斷增加。同年，文部省發布《心身障礙兒幼兒園助成事業補助金交付綱要(公立幼兒園用)》和《私立幼兒園特殊教育費補助金制度》，在國家層面首次明確規定了普通幼兒園對障礙兒童的接收義務。1978年，厚生省廢止了1974年頒布的《障礙兒保育事業實施綱要》，并發布《關于保育所接收障礙兒的通知》，消除了保育所的招生年齡限制，擴大了生源的障礙程度范圍。1996年《關于障礙兒(者)地域療育等支援事業的實施的通知》規定，各地方政府需建立障礙兒童早期保育與教育的巡回咨詢服務體系，明確了服務對象的障礙類型和接受該服務的流程等[22]。1998年《障礙兒保育對策事業實施綱要》進一步規定了普通保育所招收障礙幼兒的師生比、學校支持、經費支持等[23]，并作為日本障礙兒童早期保育與教育的基礎性文件實施至2002年。

在“統合”理念的指導與相關法律政策的保障下，日本“統合保育與教育”的實踐得以順利實施。1973年被民間稱為“統合保育元年”。同年，東京兒童福利審議會召開，主題為“直面保育問題”。清水貞夫等學者提出，“將障礙兒童作為‘特殊的’兒童與正常發展的兒童分離開進行教育，不利于其發展”，并呼吁開展“統合保育”的必要性[24]。滋賀縣大津市響應市民“增加保育所、接納障礙幼兒”的要求，批準了所有有入園意愿的障礙兒童進入保育園、幼兒園接受教育[25]。1974年，寢屋川市的“黎明園” “云雀園”兩園的合作[26]，減輕了同時接收正常兒童和障礙兒童的壓力，是對“統合保育”模式代表性的探索之一。1975年，大阪召開的兒童福利審議會推動了障礙兒童早期保育與教育的制度化發展。1979年，名古屋市正式將“統合保育”制度化，由政府安排專項資金，配套專家巡回指導、班主任的間隔1年研修制度等支持服務體系[27]。此后，日本全國招收障礙兒童的普通幼兒園、保育所開始增加，并不斷探索科學適宜的發展模式和配套的支持服務體系，障礙兒童早期保育與教育初步制度化。厚生省1999年的統計數據顯示，1997年，日本全國范圍內接收障礙兒童的保育所達14812所，障礙兒童20317名，“統合保育”已達到全國范圍的普及[28]。另外，隨著“統合保育與教育”的不斷深入展開，教育實踐中的策略和意識都在不斷精細化，為進入“融合保育與教育”時代做好了充分準備。如，心理學家日明子太郎于1967年提出“治療保育”的概念作為“統合保育”的補充，呼吁對進入普通幼兒園、保育所的障礙兒童，設置專門的時間對其情緒問題、行為問題等特殊問題進行個別化訓練[29]。隨著普通幼兒園和保育所對障礙兒童的招收，1970—1980年，“治療保育”作為非常有影響力的模式廣泛應用在情緒障礙兒童的教育實踐中[30]，可以視為目前資源教室制度的雛形。

(四)修正完善期：從“統合保育與教育”到“融合保育與教育” (2007年至今)

1994年，聯合國教科文組織召開“世界特殊教育大會”并頒布《薩拉曼卡宣言》，提出“融合教育”(Inclusive Education)的思想[31]。以此為契機，日本特殊教育的發展開始在“全納、融合”(Inclusion)的理念下從“統合教育”向“融合教育”變革。高橋對“統合教育”與“融合教育”的區別進行了解釋，即“統合教育”指基于主流化的觀點，篩查出障礙兒童，對障礙兒童進行干預，促進其在普通教育體系中學習(不調整教育體系的環境、讓兒童適應學校)；“融合教育”指基于全納(Inclusion)的觀點，不管是否有障礙，包容所有兒童、關注每一個兒童的特殊需求，建立適宜每一個兒童發展的教育體系(調整教育體系、讓學校適應兒童)[32]。以2007年《學校教育法》的修正為標志，日本特殊教育也在“融合”(Inclusion)的理念下，由“特殊教育”時代進入“特別支援教育時代”。在法律政策層面，不斷調整、細化，更加關注障礙兒童早期保育與教育的質量，逐步完善相關服務支持體系；在理念層面，從“統合”發展為“融合”，用更包容的視角，強調、關注每一名兒童的“個別化”特殊教育需求；在實踐層面，政府、學校、社區、研究機構等積極合作，形成障礙兒童早期保育與教育的支持網絡，并根據兒童的各類特殊教育需求，落實對障礙兒童“個別化教育計劃”的制訂及實施，在其基礎上開發“訪問支援”“放學后支援項目”等“多樣化的保育促進事業”(見表5)。

表5 2007年至今日本障礙兒童早期保育與教育的歷史沿革

具體來看，這一時期主要是在國際社會“融合”理念的熱潮影響下，法律政策層面做出了一系列密集的重要變革，并在實踐層面于全國范圍內不斷精細化落實。2007年修訂版的《學校教育法》將“特殊教育諸學校(盲·聾·養護學校)”統一為“特別支援學?！?，讓日本特殊教育的關注對象范圍從限定的五大障礙(視覺障礙、聽覺障礙、智力障礙、肢體障礙、病弱)擴大為一切有特殊教育需要的兒童，并強調障礙兒童“個別化教育計劃”的制訂及實施。2008年，厚生省和文部省分別發布第三版《保育所保育指針》、第四版《幼兒園教育綱領》，均特別強調了障礙兒童個別化指導計劃的制訂以及相關部門的協作(醫療、福利、教育、家庭、社區)。2009年，文部省出臺第一版《特殊教育學校幼兒部教育要領》，從國家層面首次明確規定了特殊教育學校幼兒部的教育目標、方針、課程安排等。2016年，《障礙者的日常生活及社會生活綜合支援法》和修訂版的《兒童福祉法》分別頒布，明確了推進“多樣化的保育促進事業”，制定了“訪問支援制度”等支持服務體系，擴大了保育所等訪問支援的對象。2017年，文部省出臺第二版《特殊教育學校幼兒部教育要領》，更強調了以培養兒童“自立能力”和“社會參與能力”為目的，重視通過靈活運用信息化工具的輔助(Information and Communications Technology, 簡稱ICT)來實現對障礙兒童的“個別化教育”，并開始關注障礙兒童的幼小銜接問題。同年，厚生省等相關部門聯合發布《關于障礙兒福利計劃中利用兒童·育兒支援的需求及其供應體制的調整》《關于障礙兒支援中兒童·育兒的支援新制度與障礙福利政策的協作》兩項通知，要求各兒童福利主管科應充分把握障礙兒童保育所、放學后兒童健全育成事業(放學后兒童俱樂部)等服務的利用需求，進一步強調了多方積極協作(尤其是與障礙保健福利責任局)，努力調整其供應體制。2019年，厚生省出臺《保育所內需要支援的兒童的對應推進事業實施綱要》，作為“多樣化的保育促進事業”的重要一環，特別指出要強化、精細化醫療護理以及與地方各部門的合作。

經過四個階段的發展，日本障礙兒童早期保育與教育不斷接納國際社會的最新發展觀念，結合本國國情，從被“剝奪”到“融合”，指導理念、法律政策、實踐的互動從弱到強，從實踐帶動理念、政策發展，到理念、政策指導實踐發展，基本實現了良性循環與互動。

二、日本障礙兒童早期保育與教育的發展經驗啟示

日本障礙兒童的早期保育與教育能獲得相對成熟的發展，得益于其有鮮明的指導理念作為基礎，促進法律制度不斷完善并提供保障，推進教育實踐的扎實展開。且實踐中的經驗與教訓也反過來推動法律制度保障的改進、指導理念的更新與突破，從而形成一種良性的發展機制，為我們提供了有益的參考。

(一)指導理念：與時俱進，勇于突破

在指導理念上，日本從二戰前主張“剝奪特殊兒童的受教育權”，二戰后初期推行“分離教育與保育”，繼而萌發“統合教育與保育”，發展到目前的“融合教育與保育”，可以看出百余年時間里，日本障礙兒童早期保育與教育的指導理念經歷了三次劇變，引領著法律制度和實踐的發展。結合本國國情積極接納國際社會的最新發展觀念，不斷對政策制度和實踐進行反思，與時俱進、勇于突破是其發展變化的重要特點。

我國的學前融合教育發展尚不夠成熟，政策層面對隨班就讀、融合等相關重要指導理念的界定尚不夠清晰，會導致延伸到實施層面時對各類安置方式的權責分配不明確[33]。因此，我國在進行頂層設計時，應清晰界定學前融合教育涉及的相關本土的、外來的概念，如“殘疾兒童”和“有特殊教育需要的兒童”、“隨班就讀”與“融合教育”、“資源教室”與“資源教師”“巡回指導”等，做到自上而下的清晰、統一，切實指導學前融合教育的開展。

(二)法律制度：建立體系，動態調整

法律制度方面，在指導理念的引領及教育實踐的反饋下，日本從無到有建立了相對完善、動態調整的體系，實時修訂、完善、更新、補充，為障礙兒童早期教育與保育提供了強有力的保障。

缺乏強力的法律保障，是我國至今尚未將學前融合教育制度化的重要原因。因此，應制定立法層次較高的學前融合教育法律制度體系，如以《憲法》和《教育法》為基礎，專門的學校教育類法律法規為核心，相關針對性政策文件為橫向延伸，以及根據發展實情實時完善補充的各類方案為輔助的相輔相成的學前融合教育法律制度體系，形成學前融合教育發展的有力保障，自上而下地推動學前融合教育的扎實發展；同時，提高相關立法技術水平，制定內容詳實的法律體系，力求全面涵蓋學前融合教育的指導方針、運行機制、管理機制、財政支持、師資質量保障等各個方面，真正能夠落實指導理念，解決實踐中的相關問題。

(三)實踐發展：充分放權，多維合作

在實踐方面，日本障礙兒童的早期保育與教育在各階段指導理念的引領下、在動態完善的法律制度的保障下積極發展，呈現出充分放權、重視各相關部門多維合作兩大特色，從而也初步形成了對指導理念與法律制度的良性反饋機制?；诖?，我國應提升發展學前融合教育的靈活性。首先，鼓勵各地方結合當地實際情況發展多樣化的學前融合教育，在相對完備的法律制度體系下，充分放權給地方。這樣不僅可以調動各地方發展的積極性，還能夠為政策制定、調整和補充提供有益參考。其次，重視構筑各相關部門縱橫多維的合作機制，如橫向層面，推動形成以障礙兒童及其家庭為中心，涉及教育、醫療、福利、研究等多領域的相對健全成熟的多部門協作機制；縱向層面，通過完善“巡回指導制度”等，不斷提升障礙兒童幼小轉銜的質量，從而為學前融合教育提供全方位的支持服務，促進學前融合教育實踐的高效開展。