20世紀30年代警管區制在無錫的實踐＊

秦韶華

（南京財經大學馬克思主義學院，江蘇南京，210023）

推行警管區制是中國近代警政制度的重大革新。20世紀30年代推行之初，即引起當時警政當局和警政研究者的興趣。近年來，已有學者從警察學、法學視角關注并挖掘警管區制的當代價值，［1］但完整呈現警管區制在中國最初實踐的成果較少。江蘇是全國最早推行警管區制的省份，而無錫又是江蘇最早推行警管區制的地區之一。本文擬將這種警政制度在無錫的推行進程及成效作一次個案分析。

一、 警管區制在江蘇率先推行

自清末建警以來，中國近代警察勤務一直采用守望制兼巡邏制，行之既久，弊端叢生，效率低下，成為警政不彰的重要原因。20世紀20年代，赴歐美留學或考察警政的人員歸國后，紛紛倡導實行更加靈活高效的警管區制。1928年10月，南京國民政府頒布《各級公安局編制大綱》首次規定了此制度，當時警管區稱為“巡邏區”。［2］大綱仍主要倡導守望制，因此在頒行后幾年內，警管區制并未在各地迅速推行。［3］

1934年7月，江蘇省政府委員會通過《警管區制實施計劃大綱》，在全國率先推行警管區制。同時，江蘇省民政廳擬訂了《警管區制說明書》，詳細地介紹警管區制的特點及具體實施方法，成為江蘇推行警管區制的指導書。［4］大綱公布后，江蘇決定先行舉辦警察訓練所，培養警管區人才。1935年6月，警察訓練所第一組學警訓練期滿后，省民政廳決定將他們派赴昆山縣試行警管區制。昆山推行未及一年，成績大著，得到省廳及當地人士的認可。［5］

1936年初，省民政廳廳長余井塘視察昆山警政后，決定擴大警管區制試驗范圍。無錫因此成為繼鎮江、昆山之后，江蘇第三個試行警管區制的地區。

二、 “昆山模式”在無錫復制與阻力

1936年8月7日，江蘇省政府決定調無錫公安局局長陳育初任常熟公安局局長，調昆山公安局局長張達接任無錫公安局局長。［6］同時，省民政廳將警官學校警士班新畢業的184名學警調錫；昆山公安局第一、二、三科科長與督察長等皆隨同張達來錫，協同辦理警管區制。顯然，省民政廳擬在無錫復制昆山的成功模式。張達起初并不樂意離開初見成效的昆山，但在晉省請訓后，遵省令到錫履新。

有了在昆山的成功實踐，張達對新的挑戰信心滿滿。到無錫之前，他已在《錫報》刊文自述辦理警管區制的概況及成效，大造輿論。［7］在張達的鼓吹下，無錫人對于新任局長以及警管區制充滿期待，認為“警政將放異彩”。［8］

張達沒想到的是，一場因人員變動而起的風波正暗中醞釀。根據省民政廳安排，184名學警到錫后，將調各分局原有一部分警士赴省受訓。聽聞此訊，原有警士“惴惴不安”，擔心失業。時任公安局局長陳育初進行了安撫，表示“其受訓期內之餉銀，仍得照原餉支給?！保?］安撫起到了短暫的效果，但沒有根本解決問題。

8月15日，張達正式到錫上任。根據省民政廳安排，無錫實行警管區制后，警官除保留3名外，其余一律變動，原有的督察長、督察員多晉省訓練，原有的第一、二、三科科長及庶務、會計、收發等人皆追隨陳育初到常熟任職?？梢?，管理層大多去向較好，故變動較為平穩，但對于一般警士，當局未能妥善安置，結果釀成請愿風潮。

1936年無錫縣公安局新任局長張達

17日晚，143名警士出于對丟掉飯碗的擔憂，突然集合赴無錫縣黨部請愿，與張達等人在街頭相遇。請愿警士表示“自愿一律退職”，但要求“每名發給恩餉三月”。突遇變故的張達手足無措，被人打傷。省民政廳派來的學警聞訊趕來，準備彈壓，現場秩序大亂。面對風潮，無錫縣長隴體要令保安隊維持治安大局，防止形勢惡化，一方面進行安撫，保證“絕不會拋棄你們”。［10］此后，根據省民政廳明令，愿意晉省、調往他縣服務的警士最終確定為75名，其余警士一律遣散，并發給一個月的恩餉。［11］至此，一場因警管區制而起的風波歸于平息。風波過后，人事調整基本到位，無錫正式啟動警管區制。

三、 警管區制的初步實施

張達就任之初，因警力不足，決定先在城區推行警管區制，之后再推及農村。［12］在其擬定的試辦警管區制三年計劃中，明確了“三步走”的實施方案。全面抗戰爆發前，無錫剛好完成該計劃的第一步，即1937年6月前在城區實施警管區制。

作為新式的勤務制度，推行警管區制首先要處理好兩大關鍵問題：第一是警管區的劃分?！耙匀丝谥當盗繛榻?，以地段之廣狹為緯”，［13］人口、地段等成為主要的考量因素，而這必然以精確的戶口統計、翔實的地形地貌調查等為前提。第二是合格警察的選用。一個警察全權負責處理警管區內所有事務，這是警管區制的核心所在，必然對警察的素質提出更高要求。圍繞上述兩大關鍵問題，張達積極推進，較為順利地完成了第一步改進計劃。

為確保戶口統計的效率和精確性，張達強化了警保聯系。經過警察、保甲的密切協作，1937年2月初，調查戶口工作順利完成。為劃清地段，張達率領屬下騎自行車、駕船，攜帶地圖，四處勘察城區地形地貌及河道走勢。［14］他們很快發現，如果嚴格按照人口、地段等劃分，不可避免地與保甲體系沖突，容易導致系統凌亂?！熬湾佅虏恕?，在現有警保體系上“嫁接”警管區制成為唯一可行的路徑。1937年2月5日，縣警察局召開臨時會議，明確“劃分警管區須依據保甲編制”。［15］

辦理警管區制的人員主要由省廳警官學校警士班畢業的警官、學警，以及昆山縣調任的警官組成，他們知識層次較高、訓練有素、實戰經驗豐富。如省廳警士班畢業學員，為警官學校畢業；學警則均為初中畢業生或鄉村師范畢業生，學歷層次在當時可以充任小學教師等更為光鮮的職業。［16］上述人員組成了無錫推行警管區制的主干力量。

在推行的過程中，人數不敷分配，張達只得從舊長警中遴選。最終，從47名警士中擇優選錄學術、口試均合格者8人，連同公安局訓練畢業的1名女警，一同補錄進隊伍。［17］

對于其他舊有長警，張達實行裁警，裁撤未達要求的人員百余人，多數為收發、傳達及拘留所看役等雜差。裁撤之后，將餉銀加于現役長警，長警待遇隨之大幅提高。［18］警管區警士的待遇也是水漲船高，其月薪16元，逐年增加2元，增至26元為度。此標準已可比肩小學界，甚有過之。

與戶口調查、劃分警管區等同步進行的，是對舊有機構的調整。1937年2月1日，根據省民政廳要求，無錫縣公安局改稱警察局，原有的分局分別改稱警察所。

1937年2月5日，無錫城區警管區終于劃定。無錫城區共劃分為176個警管區，每一名警士管理100至600戶不等?！按_定公園路警察所劃分警管區58個，日暉橋警察所劃分警管區29個，江陰巷警察所劃分警管區48個，廣勤路警察所劃分警管區29個，水警隊劃分警管區12個?！保?9］

四、 觀察警管區制的多重視角

隨著全面抗戰的爆發，無錫警管區制的實踐戛然而止，推行未及一年。雖然時間短，但成效已見。一是警察的整體素質顯著提升。隨著知識層次較高的新學警加入，以及不合格警員的裁撤，“一進一出”之間，警察隊伍整體素質大為改善。二是有力推動了鄉村警務建設。鄉區普遍設立派出所，并派專員負責。三是推動了警務的專業化建設。如催生了外事警察、交通警察、女子警察等新式警種。［20］此外，還引入了指紋鑒別、無線電等現代警政技術。

1937年2月，江蘇省拍攝紀錄片《三年來省政推行狀況》。影片攝制組搜羅各縣治績最佳的事業進行拍攝，如江陰的救濟事業、吳縣的水上公安、昆山的公安設施等，無錫則為警管區制。［21］于此亦可見無錫警管區制之成效。

目前學者對于警管區制的研究多集中于全面抗戰后，對于全面抗戰前警管區制的研究鮮有涉及。對于全面抗戰后的警管區制，多持批評態度，認為是國民黨專制統治的重要標志之一。對全面抗戰前警管區制推行的評價，本文認為需要多重視角。

首先，警管區制的推行是中國警政近代化的重要步驟。在歐美、日本普遍推行警管區制時，中國警政的勤務模式跟進革新，迅速提升了警務近代化水平，并為解決農村警察之設置、平衡城鄉警務，提供了積極思路。

其次，就政府角度而言，警管區制的推行強化了社會控制能力?！案鞯剜l村向無警察之組織，城鎮間警察又均注意于守望巡邏之勤務，與民情尚隔膜，遑論深入民間。而警管區制之組織，即所以推進社會內層，可以熟諳民情、洞燭民情?！保?2］警察更深地介入民眾日常生活，“凡婚嫁出殯遷移等事，均應向該管分局所領取各種執照”。［23］

最后，警管區制也是政府為應付嚴重時局而采取的應急之策?！捌埐恍沂澜鐟馉幇l生，我國自必牽入漩渦，無可逃避。彼時，我國為應付國家存亡之戰爭，一切軍隊當集中于戰區或防區，地方治安唯有恃警察以維持?！保?4］可見，實行警管區制有加強警力、應對戰時治安的考量。

警察的“人地不相宜”問題是推行警管區制的一大不利因素。省廳派來的學警皆為外鄉人，口音與當地人不同，導致連調查戶口等簡單工作都成問題?！八麄兇蠖忌L在徐海一帶，為了地理和風俗氣候的關系，他們的方言和無錫不同，問答的時候難免發生困難?！保?5］無奈之下，公安局只好請出保甲長充當“翻譯”，配合學警開展工作，這在一定程度上影響了警管區制的實施效果。