監督問責、服務提升與數字政府的腐敗治理

南 日

(南京審計大學 公共管理學院，江蘇 南京 211815)

一、研究問題的提出

黨的十九大以來，習近平總書記關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要論述為我國新時代反腐倡廉建設工作提供了根本遵循。[1]十九屆六中全會指出，黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利與全面鞏固，同時指出要“加快數字化發展和數字社會建設步伐，提高數字政府建設水平，營造良好數字生態，建設數字中國”[2]，這些要求為我國下一步的廉政建設指明了行動方向。在全球信息化時代，數字政府建設在各國政府日益風靡，其反腐敗能力也逐漸受到關注，涌現出大量關于數字政府抑制腐敗的文獻。有學者認為，數字政府能夠通過固化權力運行和業務操作程序限制行政官員的自由裁量權，提高政府決策行為的透明度，提增內部公職人員公共服務意識和外部的監督問責效力。[3]

然而，從世界各國運用數字化、智能化、信息化的手段抑制腐敗的具體情況來看，其實際效果并不盡如人意。一些國家盡管展示了數字政府在抑制腐敗方面的積極作用，但也不乏一些失敗的慘痛教訓。[4]一些基于跨國數據的實證研究顯示，數字政府確實可以有效抑制政府公職人員的腐敗發生率，但也有一些研究指出，數字政府對腐敗控制的積極效用受到了國家社會文化脈絡的影響。來自一些發展中國家的實證研究也印證了上述結果。除此之外，由于數據獲取的難度和測量指標的限制，現有相關文獻集中在從總體層面上考察數字政府抑制腐敗的效果分析，而缺乏對其中具體作用機制及邏輯的深入分析和檢驗?？傮w而言，數字政府與廉政建設之間是否存在顯著性關系尚無足夠的直接證據。

在分析國內外相關文獻的基礎上，本文運用跨國數據來探究數字政府對腐敗的影響背后的深層次作用機制，嘗試以現有的廉政研究理論推動反腐敗斗爭走向信息技術的實質性操作層面。在經驗層面上，本文有助于全面分析數字政府抑制腐敗的實際效果，從監督問責和服務提升邏輯出發探析其中的作用機制，進而提出有效的政策措施，更好地推動大數據、云計算等信息通信運用到反腐敗斗爭。

二、概念界定與文獻評估

數字政府是指在新興科技快速發展的背景下綜合運用云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等新興互聯網技術對治理過程提供數字化、智能化、信息化的平臺環境和提升政府行政效率與決策科學性的新型政府運行模式。[5]數字政府強調用數字化、智能化手段和方法改變公共服務樣式，改善公共決策質量，改進公共管理品質，優化政務工作流程，提升政府效能和提高公共監管水平，實現以數感知(民眾訴求)、循數決策(公共資源配置)和依數治理(精準施策)。[6]84-97一方面，其要求各個政府部門優化數字工具、創建共享平臺，打造以人為本的體現高度靈活性、更強包容性的數字政府基礎設施，為政府數字化生態圈加速賦能。[7]另一方面，數字政府內在要求政府對外開放數據，釋放數據活力，推進社會穩定與繁榮，為選擇使用數字化渠道的民眾創造高效、精準、安全的便利條件。[8]1

相關文獻表明，腐敗是一種具有多面性的現象，從而很難對其做出一個精確而全面的定義。[9]腐敗在世界各國范圍內均被當作不法行為。許多定義以此為根本，例如施萊弗(Shleifer)和維什尼(Vishny)認為，腐敗是政府公職人員為謀取私利濫用職權的行為[10]；簡(Jain)把腐敗定義為行政官員違反國家法律收受財物的不當行為[11]；斯文森(Svensson)則把腐敗概括為政府官員謀取私利濫用職權的行為。[12]上述對腐敗的定義表明，政府公職人員的腐敗行為不僅危害、污染了社會風氣，而且影響國家政治安全和社會穩定，應堅決打擊、消除腐敗。以貝克爾(Becker)和斯蒂格勒(Stigler)、羅斯阿克曼(Rose-Ackerman)等為代表，大部分關于腐敗的研究都從權力壟斷和監督問責的結構關系進行分析，可以用委托代理模型進行解釋。在公共權力的多層委托代理結構運行過程當中，“仁慈的委托人”學說認為，委托人是政府，代理人則是行政官員，因此，建立有效的監督問責機制、提高政府官員腐敗行為所帶來的潛在風險是抑制腐敗行為的有效途徑。[13]而“政府掠奪之手”的觀點則認為，權力壟斷下的自由經濟分權體制必然導致政府公職人員謀取私利。[14]1也就是說，代理人在行使自由裁量權的同時擁有壟斷權力，而委托人又因信息渠道等各種原因無法對權力進行監督制約，這時，腐敗行為將會泛濫。在此意義上可以說，正確認識委托代理理論框架下的腐敗決定機制在很大程度上能夠為腐敗治理提供有效見解。

近年來，對腐敗治理的實證研究主要集中在法制建設、制度保障和經濟發展等幾個方面。阿瑟法(Azfar)和尼爾森(Nelson)的研究結果顯示，增加腐敗收益的難度和公職人員的工資有助于降低腐敗的發生率，因此，大力發展地區經濟的同時有必要建立有效的監督問責機制。[15]巴爾(Barr)等人的研究認為，健全有效的制度環境對抑制政府公職人員腐敗具有至關重要的影響。[16]塞拉(Serra)運用專門設計的賄賂實驗數據探討了廉政建設的重點，即自下而上的監督機制與自上而下的審計糾錯一樣重要。[17]同時也有學者認為，公職人員的腐敗行為受到經濟因素的影響。阿芒蒂爾(Armantier)和博利(Boly)認為，經濟因素(人均收入增多)是減少腐敗的最強決定因素。[18]范瓦爾德森(Van Veldhuizen)運用實驗室的實驗數據分析結果顯示，經濟增長對腐敗具有顯著的抑制效應。[19]

我國的學者對腐敗治理的研究多從政治學、經濟學、社會學等角度對腐敗進行描述分析，尋找影響腐敗的多種因素，側重于宏觀層面的政策、制度、結構等方面。周黎安、陶婧運用我國省級面板數據系統考察了地區政府規模、經濟開放程度對官員腐敗的影響，結果顯示，發展經濟、控制政府規模的同時，加強法律的監督作用是抑制腐敗的有效手段。[20]過勇、胡鞍鋼利用尋租經濟學的方法對行政壟斷造成的腐敗進行了研究，認為應深化經濟體制改革，打破地區和行業壟斷，充分發揮市場機制和公民社會的力量。[21]倪星、劉霏采用中國333個地級市的廉潔感知指數和相關數據的分析發現，經濟發展、公共服務和公眾受教育程度對地區清廉水平有正面的促進作用。[22]

國內外研究表明，腐敗治理一直受到世界各國的普遍關注。而隨著數字化、信息化、智能化等電子信息技術的發展，數字政府逐漸成為抑制公職人員腐敗行為的有效工具。金千鈞認為，政府數字化的發展能夠有效解決信息孤島、監督成本等問題，控制政府公職人員的權力壟斷和自由裁量權，同時增強委托人的監督問責效力，從而減少腐敗行為。[23]在早期的研究中，相關研究人員通過具體的案例分析了政府數字化對抑制腐敗的作用。許多研究人員對美國、韓國、德國等國家的電子信息系統進行考察，展示了數字政府抑制腐敗方面的積極作用。[3]但是，受到案例研究局限性的限制，一些學者轉而采用跨國大數據對政府數字化的反腐效果進行實證檢驗，但并未得出穩健一致的結論。南(Nam)的研究結果顯示，國家文化對數字政府的反腐效果具有調節作用，各國在政治、經濟、文化等方面的差異影響了數字政府對腐敗控制的影響。[24]有學者采用異質性面板數據模型進行分析后發現，數字政府與腐敗控制之間并不存在顯著的統計相關性。[25]來自一些發展中國家的研究結果也表明，數字政府的發展并不能顯著改善公職人員腐敗的發生率。[26]這說明，數字政府能否以及如何影響國家或地區的腐敗這一命題仍然需要更多的實證檢驗。

現有數字政府和腐敗治理的相關文獻在理論和方法上為后續的深入研究提供了重要參考。但是，很多相關學者在探討問題時忽略了數字政府對腐敗的影響具有多維度的事實，往往只是觀察到互聯網、大數據、數字化等技術手段的影響，而忽略了公眾自身的使用狀況。在具體分析數字政府與腐敗治理之間的關系時，已有研究大多是從硬件設施、制度規則、政策結構等宏觀層面出發，缺乏對微觀個體是否有效使用現有電子政務通信信息技術的狀況的全面探究。而且，現有相關研究大多是案例分析或文本分析，缺乏對大樣本的調查、實驗和內容的定量分析。

三、研究假設

黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，提出了一系列新的理念、思路、舉措，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷取得重大成效。[27]在不斷推進腐敗治理新的技術、方法、路線的過程中，不斷深化和應用數字化、智能化、信息化等電子信息技術對增強監督問責機制、提升公共服務質量具有十分重要的現實意義。進入中國特色社會主義新時代，我國政府的數字化建設實現了質的飛躍和發展。從“兩網一站四庫十二金”建設到“互聯網+政務服務”，我國已從簡單強調電子政務內部應用的電子政府階段逐漸過渡至將數字化手段運用于公共服務全過程的數字政府階段。[28]黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設，加強數據有序共享……完善國家行政體制、優化政府職責體系、優化政府組織結構”[2]，這表明數字政府建設已上升至國家治理的層面。在具體實踐中，數字化、智能化、信息化等電子信息技術在各級地方政府得到了普遍的運用，如銀川打造的“一網兩端”服務場景模式，昆明實施的“一網四中心”、政務“七辦”、公共資源交易智慧監管等，都充分證明了數字政府建設已經成為優化我國治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

數字政府對腐敗治理的具體作用機制是廉政政策學者們所關心的核心問題之一。根據以往的研究成果分析發現，政府數字化建設對腐敗的影響認定為外部環境的監督問責和內部系統的服務提升雙重邏輯。[29]監督問責邏輯受到“國家權力扭曲”分析范式的影響，研究者從權力導致腐敗的假設出發，分析政治制度和權力結構，認為缺乏權力監督、問責機制必然導致腐敗。謝爾德(Schedler)認為，監督問責是被監督者有義務告知監督者關于自身的行動和決定，一旦出現不當行為就要受到相應的懲罰。[30]1根據上述界定，委托人對代理人的監督問責條件有兩點：一是委托人掌握了代理人不當行為的信息，二是能夠對其實施懲罰具備可選擇路徑。數字政府在此方面無疑具有十分重要的顯著優勢。首先，在數字化時代，公平地接觸和使用數據是公民的基本權利，公開透明是數字政府的基本特征。其次，政府數字化要求治理信息化、管理網絡化、辦公自動化，有效地促進了各級地方政府的行政管理改革，清除了腐敗尋租節點，從源頭上預防和治理腐敗。最后，信息交換和傳播逐漸成為新的社會驅動力量，顯著增強了權力監督機制和政府問責制度，一定程度上提高了公職人員腐敗行為帶來的潛在風險。服務提升邏輯受到“市場中心主義”分析范式的影響，現實中行政官員是利己的“經紀人”，并非單純追求公共利益最大化。腐敗存在于政府官員的權力當中，政府干預市場經濟時，行政官員可以通過手中權力進行創租和抽租，一旦行政官員的利己動機與經濟租金這兩大因素相互結合并通過尋租活動表現出來時，就會滋生嚴重的腐敗行為。[31]數字政府的發展可以有效適應當前對公共服務提出的更高效、更便捷、更精確的需求，進而顯著降低尋租空間。[32]24-32在數字化時代，公眾對政府公共服務不斷提出更高更新更快的要求，而政府也在不斷對數字形態進行自我適應和改變，加強與公眾之間的聯系，實現用數于民、還數于民的社會公共服務價值。為實現這一目標，世界各國政府紛紛搭建數字平臺，大力發展數字政府基礎設施，以數字化助力公共服務高效化、社會監管精準化。

基于上述兩種作用邏輯可知，一方面，政府在打造數字化、智能化、信息化的政務平臺的過程中大力發展數字政府基礎設施，提高了公共服務領域的供給效率，顯著降低了公職人員創租、尋租空間，起到了預防腐敗的作用。另一方面，數字政府的發展顯著提高了政府信息公開水平，降低了公民使用互聯網、大數據等信息化網絡數據的難度，顯著增強了權力監督機制和政府問責制度，對預防和抑制腐敗具有積極作用。因此，本文提出以下2個研究假設：

假設1：數字政府基礎設施的發展水平越高，公職人員的腐敗程度越低。

假設2：公民的數字網絡使用比率越高，公職人員的腐敗程度越低。

四、數據來源與變量測量

本文以142個國家為研究對象，基于數據的可獲取性，采用2018年的相關數據。雖然收集的數據包含了全球178個國家，但是很多國家的部分變量數據存在缺失，為保證數據的可靠性和權威性，最終選取了142個國家的相關數據。

(一)因變量

本文的因變量是腐敗程度，選取的數據來自于國家透明組織(Transparency International，簡稱TI)發布的腐敗認知指數(Corruption Perception Index，簡稱CPI)。由于TI選取了比較客觀和標準的方法，因此數據具有穩健性和有效性。[33]該指數通過合并多個調查機構的數據而成，被廣泛地應用于跨國比較的實證研究中。[34]腐敗認知指數范圍從0到10，數值越大說明國家腐敗程度越低。

(二)自變量

本文的自變量是數字政府、數字政府基礎設施的發展水平和公民對數字網絡的使用情況。其中數據利用世界經濟論壇和國際電信聯盟發布的網絡就緒指數和信息化發展指數兩項指標測量上述變量。網絡就緒指數(Network Readiness Index，簡稱NRI)是依據《全球信息技術報告》系列中用于衡量各國數字信息化水平的指標體系。它是由世界經濟論壇和美國哈佛大學的國際發展中心聯合開發的數字化和信息化的指標評估體系。NRI對全球主要國家和地區的各項指標進行打分和排名，從而得出各國的數字化信息技術水平報告。歷年報告均包含使用度指標和環境指標，本文采用以上兩個指標分別測量網絡使用狀況、網絡基礎設施水平。其范圍從0到7，數值越大說明政府數字化水平越高。信息化發展指數(ICT Development Index，簡稱IDI)是由國際電信聯盟在世界電信和信息通信技術指標會議上打造的衡量各個國家數字信息化發展的指標。本文采用其中ICT使用和ICT接入指標測量網絡使用情況和基礎設施水平，其范圍從0到10，數值越大說明政府數字化水平越高。

(三)控制變量

1.政府規模、政府責任、政府法治化?，F有相關研究表明，政府的一些因素也可能會影響腐敗程度。首先，倪星認為，大政府說明有更多的人力、物力和精力可以投入到反腐斗爭中。[35]同時，大政府有利于提供更精準、更優質、更全面的公共服務，降低有服務需求者的行賄動機。[36]其次，伴隨著社會問責機制的強勢崛起，政府官員往往承受著來自上級和社會的雙重壓力，官員的責任意識不斷被重新塑造，由此影響腐敗行為。最后，某一地區的法治化程度不斷完善，人們對政策制度的信心逐漸提高，腐敗行為對經濟社會發展和個人利益的消極影響日益凸顯，由此積極投身反腐敗斗爭中。綜上所述，本文選擇政府規模、政府責任、政府法治化作為控制變量。

2.經濟環境。與以往研究文獻一致的是，我們仍使用人均GDP和經濟增長率作為國家或地區的經濟環境度量指標。之所以將經濟環境納入控制變量，其原因在于以往的研究認為經濟環境是影響公職人員腐敗的重要因素。有關研究表明，一個國家或地區的經濟發展水平與其政府腐敗程度之間具有顯著的負向關系。[37]鑒于此，本文將人均GDP和經濟增長率作為控制變量放入模型中，其中數據來自賓州世界表(Penn World Table Version 7.1)。

3.政治環境。羅斯·阿克曼(Rose-Ackerman)的研究表明，民主可以通過政治權力多元化來減少政府公職人員的自由裁量權，同時增加政策決策的透明度，并且通過選票來影響政客對選民的責任意識。[38]1但是民主化與腐敗之間的關系卻備受爭議，研究人員對此沒有形成一致意見。阿黛斯(Ades)等的跨國數據分析結果顯示，一個國家的民主化與腐敗程度之間沒有顯著相關性。[39]然而垂斯曼(Treisman)的研究卻認為，有較長民主化歷史的國家清廉水平更高。[40]所以，本文將民主化作為影響腐敗程度的因素來考慮，運用馬夏爾和科爾(Marshall and Cole)的Polity Ⅳ Project指標，民主化范圍從-10到+10，數值越大說明民主化水平越高。

4.國際環境。隨著全球化的發展，世界上任何一個國家都避免不了在政治、經濟、文化、社會等領域密切往來、頻繁交流，各國的相互依賴性越發突出。腐敗是一個世界性難題，加強政府間合作、實施各項舉措、打擊腐敗行為逐漸成為一種剛性需求。[41]瑞士聯邦蘇黎世理工學院經濟研究所發布的KOF全球化指數(KOF Globalization Index)顯示了全球化的政治、經濟、文化維度的數據，通常在實證研究中考察全球化水平。KOF全球化指數范圍從0到100，數值越大說明全球化水平越高。因此，本文也以此為標準將KOF全球化指數作為控制變量納入相應的模型中。

五、回歸模型與分析結果

(一)描述性統計

表1詳細描述了各變量的取值情況，包括因變量、自變量、控制變量的平均值、標準差、最大值和最小值。其中，腐敗認知指數(CPI)的樣本平均值為6.03、標準差為2.10，信息化發展指數(IDI)的樣本平均值為3.36、標準差為1.90，網絡就緒指數(NRI)的樣本平均值為3.91、標準差為0.83。

表1 各變量取值總體描述

(二)相關性分析

在進行回歸分析之前，為確認各個變量之間的關系，本文首先進行了Pearson相關性分析，結果如表2所示。其中，信息化發展指數與腐敗認知指數存在顯著的負向關系(-0.85)，網絡就緒指數與腐敗認知指數存在顯著的負向關系(-0.90)。也就是說，數字化程度越高的政府機關的公職人員的腐敗行為越少。另外，信息化發展指數二級指標電信基礎設施與腐敗認知指數存在顯著的負向關系(-0.86)、網絡就緒指數二級指標電信基礎設施同樣與腐敗認知指數存在顯著的負向關系(-0.84)。也就是說，電信基礎設施發展越好的地區的公職人員腐敗比例越低。此外，信息化發展指數和網絡就緒指數的二級指標使用狀況均與腐敗認知指數存在顯著的負向關系(-0.88，-0.89)。這說明政府、商業、個人對信息情報通信技術的使用情況越好，當地政府的清廉水平越高。

表2 相關性分析結果

(三)回歸分析

在網絡時代，數字政府的飛速發展為腐敗治理變革創新帶來了重要的戰略機遇，利用數字化、智能化、集成化等網絡信息技術推進廉政建設對于鞏固發展當前來之不易的反腐斗爭壓倒性勝利具有十分重要的現實意義。本文以142個國家或地區為樣本，綜合使用國際透明組織、國際電信聯盟、世界經濟論壇發布的調查數據和統計年鑒數據，重點考察了數字政府、電信基礎設施、用戶使用情況等三個維度對腐敗程度的影響。如表3所示，參照Adj R2檢驗模型擬合度，四個模型的整體上均高度顯著。除此之外，為了克服潛在的異方差問題，各個變量的系數均采用了穩健性標準誤差進行估計。

表3 數字政府與腐敗的回歸分析結果

第一，在模型1和模型3中，網絡就緒指數、信息化發展指數與政府腐敗呈負相關，但不顯著。這說明由于其他因素的影響，數字政府反腐敗的效果對政府公職人員在現實中追求個人私利而參與腐敗的震懾不盡如人意，這在某種程度上回應了本文開篇就提出的困惑，即政府數字化未必一定能夠根除腐敗，而社會文化因素及政府、商業、個人對新技術、互聯網、大數據、人工智能等技術手段的使用狀況對抑制腐敗的影響更大。

第二，在模型2和模型4中，電信基礎設施與政府腐敗之間呈負相關，且在1%水平上較為顯著，即數字政府的基礎設施建設水平越高，政府公職人員腐敗程度越低，假設1得到了驗證。其中的具體機制在于，一是受政府規模的影響。政府打造數字化、智能化的電信基礎設施可能意味著需要較大的政府規模投入、運營和維護，而這可能帶來政府治理能力和質量的提升。也就是說，大政府可以提供更多的公共服務，人均公共服務水平更高，會降低有服務需求者的行賄動機。[42]二是服務提升邏輯，即電信基礎設施的發展能夠通過提升政府在線公共服務方面的供給效率和服務水平，改善公民的增權賦能感知水平?，F有相關研究表明，政府行政官員在提供公共服務方面的績效會顯著影響公民增權賦能感知水平，增權賦能感越強的公民維權意識更高、越有可能采取實際行動參與反腐敗。[43]

第三，在模型2和模型4中，ICT和網絡的使用情況與政府腐敗之間呈負相關，且在1%水平上較為顯著，即數字化網絡使用情況水平越高，政府公職人員腐敗程度越低，假設2得到了驗證。公民是數字政府、智慧治理的基礎和關鍵驅動力?？傮w而言，數字政府建構的重要前提就是數據的可得性和可及性，還數于民，才能保證數字政府持續追求自動化、智能化、復雜化的目標。在這種模式下，數字政府抑制腐敗的效果主要取決于公民的網絡使用情況，其高靈活性、可擴展性和高性價比可以使公民用戶不受時間和空間的限制而使用數字技術和數據并推動社會和經濟腐敗治理模式的轉型。

第四，控制變量的影響。首先，在四個模型中，人均GDP與腐敗認知指數之間呈負相關，且在1%水平上較為顯著，說明國家或地區的清廉水平確實會隨著經濟發展水平的提高而得到改善。但是，經濟增長率在四個模型中對政府腐敗的影響并不顯著。這可能是因為，經濟增長率高的國家中有許多是發展中國家，其經濟發展水平并不高。以發達國家為主的OECD國家的經濟增長率低于世界平均水平；而以撒哈拉以南非洲地區和聯合國定義的最不發達國家的增長率也低于平均水平。[44]這一結果也間接地印證了國家或地區的經濟發展水平對于公職人員腐敗程度的影響。其次，國家或地區的法治化程度與腐敗認知指數之間呈負相關，且在1%水平上較為顯著，說明國家法治化水平越高，公職人員的腐敗程度越低。再次，四個模型中政府規模與腐敗認知指數之間呈負相關，且在1%水平上較為顯著，說明政府規?？赡軐Ψ锤瘮⌒袆赢a生積極影響。最后，通過對模型的觀察發現，國家或地區的民主化、開放程度水平與公職人員腐敗程度之間沒有顯著的關系。

綜上所述，可以說明數字政府影響公職人員腐敗水平的核心作用因素主要是電信基礎設施和數字化網絡使用情況，它們分別集中體現了數字政府影響腐敗程度的服務提升邏輯和監督問責邏輯。因此，未來應進一步采取不同維度來綜合考慮、統籌規劃、整體實施，不斷優化提升數字政府發展水平，打造更加智能化、數字化、高效化、服務化的政府。一方面，聚焦于使用者和公民的需求，建立公開、透明、可接觸性的數字政府，拓寬數字政府公共服務的渠道，減少數據孤島和信息壟斷。另一方面，構建數字政府基礎設施升級改造常態機制，向設備智能化、資源共享化、場景多元化方向發展，持續改善政府公共服務供給水平。

當然，本文存在的一些不足有待通過后續研究不斷完善和深化。由于相關變量數據的限制，模型中未能控制所有的重要變量，結果的穩健性有待進一步檢驗。