地方優化事業單位布局結構研究
——以政事關系為研究視角

付吉廣 張淑熙 馬文聰

自1978年《人民日報》等提出事業單位進行“事業體制、企業化管理”改革以來，我國的事業單位改革一直圍繞著政府與事業單位的關系進行。魏福明在《我國事業單位的改革邏輯與路徑研究》一文中指出：隨著改革的深入，人們對事業單位改革的認識也不再停留在事業單位“改”還是“不改”、政府與事業單位“分”還是“不分”的階段，“如何改”“怎么分”逐漸成為關注的重點?？梢哉f，能否抓住政事關系的實質，正確處理好政府與事業單位的關系，影響著事業單位改革的成效。因此，通過厘清政事關系的本質和問題，重塑政事關系，區分政府與公益類事業單位的關系類型，對優化事業單位布局十分重要。

一、從政事關系視角看事業單位存在的問題

（一）政事組織關系有待規范

政事組織關系指政府在對事業單位管理過程中形成的各種聯系，但在現實中政事組織關系存在諸多問題。首先，政府是事業單位的所有者，控制著事業單位資源，管理著事業單位，甚至有的部門把所屬事業單位看作“自留地”，只考慮部門利益，從而導致“事”出多門，重復分散建設，甚至出現為解決部門問題而設立事業單位的現象。其次，事業單位仍然套用行政級別，形成行政化、官僚化組織模式與運行方式。事業單位法人治理結構雖然已經試點多年，但一直未全面鋪開，且試點單位也幾乎形同虛設，政事組織關系并未理順。再次，事業單位并未真正成為獨立法人。雖然大多數事業單位按照《事業單位登記管理暫行條例》要求進行了設立登記，但大多數事業單位績效工資發放由主管部門負責或需經主管部門同意。財務不獨立，法人就無法真正獨立。

（二）政事職能關系交叉重疊

良好的政事職能關系可以讓政府和事業單位在其職責范圍內運用各種方法配置資源，實現協同治理。然而，現實中政府與事業單位的職能界限不夠清晰。一方面，政府部門包攬了許多應由事業單位承擔的職責，使事業單位喪失了自主性，如許多事業單位辦理的業務需要主管部門批準，這種情況嚴重影響事業單位生產服務的積極性，導致運行中缺乏活力。另一方面，事業單位承擔了本屬于政府部門的職能，如行政執法類事業單位、后勤輔助類事業單位，甚至出現事業單位承擔了其機構編制方案中不涉及的職責、由主管部門隨意安排工作任務的現象，嚴重影響事業單位其公益服務作用的發揮。

（三）政事結構體系尚未建立

新公共服務理論認為政府提供服務的主體應該多元化，設立事業單位提供服務只是其中一個選擇，應當以各種方式運用公共資源來選出最高效和質量最好的服務提供者。實質上就是說政府不應把提供服務的思路局限于設立事業單位，凡能通過市場進行配置的，就可通過購買、簽訂契約等多種方式來實現提供服務的職能，政府的職責應聚焦于監督和評價這些組織提供的服務是否符合其要求上，這才是合理的政事結構體系。但是目前，政府部門多關注的是如何把某項服務轉移出去，設立事業單位承擔，而不是首先考慮是否選擇已有的服務提供者。改革事業單位，本質上是在改革政府部門，政府部門思想不轉變，良好的政事結構體系就無法建立。

二、政事關系的本質及其類型劃分

（一）政事關系本質

趙立波等在《政事關系：本質、現狀、問題及其治理》中指出，隨著事業單位改革的推進，人們對政事關系的認識形成了四種代表性觀點：一是政府與基層單位不同組織之間的關系；二是政府公共行政與社會事業兩種不同職能之間的關系；三是政府事業職能的范圍和實現形式，即政府事業職能的“決策與執行”關系；四是政府機關與事業單位兩種不同的公共組織在服務過程中不同的職能、不同的運行方式以及它們間形成的關系。這四種觀點依次遞進，對政事關系的認識也在不斷深化，但這些觀點從政府和事業單位這種二元結構出發，使得對于政事關系的本質的認識具有一定局限性。

新公共服務理論認為，政府的職能就是不斷地以各種方式運用公共資源來提高治理效能，從而實現其為人民服務的宗旨。政事關系蘊含在政府運用公共資源的方式之中，政府通過多種形式，如購買服務、簽訂契約、直接組織生產等實現服務職能，即設立事業單位只是政府向社會提供服務的一種形式，但不是唯一的形式。因而，事業單位職能是政府服務職能的延伸，政府機關以行政方式負責向社會提供服務，事業單位以直接生產方式向社會提供服務。

如果把政事關系局限在政府與事業單位之間履職形成的各種聯系上，就無法把握“服務”的本質。把認識局限于政府與事業單位這種二元對立的結構之中，將無法用發展的眼光看待改革，進而影響成效。因此，政事關系本質是因政府提供服務方式的不同而形成的政府與各種服務生產者的關系。

（二）政事關系類型再劃分

無論是按照經費形式還是按照社會功能對事業單位進行劃分，都脫離不了政府、事業單位這種二元結構。無法正確定位政府與事業單位間的關系，定位不準確，改革就會缺乏指向性。按照政事關系對事業單位重新分類，對不同類型事業單位與政府部門間的關系進行正確定位，將更利于優化事業單位布局。政事關系的本質涉及提供服務的性質和提供服務方式兩個因素。因此，應將這兩個因素作為判斷政事關系的基礎。不同的性質和方式共同決定了政事關系類型，不同關系類型決定了事業單位的歸類，進而決定了不同的管理模式。

政府提供服務的性質分為公益性和非公益性，以生產服務的對象為判斷標志。凡為社會公眾提供服務的歸為公益性；凡專門為政府部門提供、不面向社會公眾的服務，不符合公益性的定義，不具有公益性，統一歸為非公益性。非公益性又可以進一步劃分為公務性和私務性：一些單位專門為全部機關及事業單位提供服務，具有一定的社會公眾性，可以歸為公務性；專門為一個政府部門提供服務，可以歸為私務性。

政府提供服務的方式主要是通過設立事業單位，或者通過簽訂契約、購買服務等市場配置方式，以對服務的控制程度為判斷標準，分為三類：政府嚴格控制提供的服務，不準許市場進行配置的，統一歸為控制性；政府控制提供的服務，準許市場進行部分配置，統一歸為半控制性；政府完全放開提供的服務，全由市場配置，統一歸為放開性。

以服務性質和控制程度為衡量指標，將政事關系概念化為控制型、準控制型、依賴型、伙伴型、輔助型和治理型6個類別（見表1）。

表1 政事關系類型劃分

把政事關系類型劃分為6種情形后，事業單位布局就可以按照服務性質和控制程度兩個維度把現有事業單位分別劃歸為6種類別，每種類別采取相應的改革方式，實施不同的管理模式，事業單位改革也許能事半功倍。

三、不同類型政事關系的特點及改革建議

（一）控制型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業單位的主要特點：一是政府嚴格控制提供的服務，不準許市場進行配置。二是生產服務的對象是社會公眾。三是治理主體單一化，不適宜采取購買服務、簽訂契約等方式提供服務。在現有事業單位中，無論公益一類、公益二類，還是全額、差額、自收自支類，符合這種類型的事業單位占比均較大。如社會保險中心、工傷保險中心、不動產登記中心、醫保中心等。

從不同政事關系類別來看，先按照另外五種類型對事業單位進行歸類，剩余無法劃入五種類型的全部歸為控制型。在控制型內，以政治重要性程度高低作為衡量改革方向的指標，政治重要性較低的轉變為治理型，充分發揮市場各主體的治理作用。政治重要性中等的轉變為伙伴型，按照伙伴型的管理模式進行管理。政治重要性高的保留在該類型內，并按照系統、領域進行整合重塑，發揮集約優勢，管理模式上要去行政化，推進管辦分離：主管部門重在抓好服務的規劃和監管，減少對事業單位生產服務的微觀管理和不當干預，落實事業單位自主權；事業單位要強化自身管理能力，提高服務質量和效率，滿足人民群眾的服務需求。

（二）準控制型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業單位的主要特點：一是政府完全控制提供的服務，生產服務的對象是一定區域內的所有黨政機關、群團組織、事業單位。二是政治重要性程度高，服務不適宜市場進行配置，治理主體單一化，不適宜采取購買服務、簽訂契約等方式提供服務。它與控制型政事關系不同之處在于生產服務的對象不同，控制型可能直接面向企業、個人等社會公眾，而準控制型服務以“單位”為對象，不直接服務于個人。在現有事業單位中，檔案館、黨員電化教育中心、國庫支付中心、機關事業單位社會保險處、電化教育館、教育技術裝備中心等單位是典型代表。

此類事業單位改革，類型間可以進行相應轉變整合，但受政治重要性的限制，只能整合到控制型事業單位之中。如技術工人考核服務中心、機關事業單位社會保險處，可整合到控制型中相關事業單位，不再單獨保留。類型內宜采用保留、整合的方式，如：黨員電化教育中心、電子政務中心在改革中可以保留；電化教育館、教育技術裝備中心可以整合為一個單位，專門為學校提供服務。在管理模式上仍然可以采取科層制的運行方式，但要合理界定舉辦部門與事業單位之間的權限，按照權責一致原則準確界定相應責任。

（三）依賴型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業單位為其主管部門更好的運行提供“私有”服務，其提供的服務甚至完全依賴于主管部門的需要，不具有公益性，其存在完全依賴于主管部門的存續。其主要特點：一是政府嚴格控制提供的服務，不準許市場進行配置。二是生產服務的對象是其政府部門。三是治理主體可以多元化。符合這種類型的事業單位有：具有執法職能的事業單位，承擔主管部門人員培訓和后勤保障的事業單位，為主管部門提供技術支撐、智力支持的事業單位等。

此類事業單位改革，類型間可以進行相應轉變整合，且政治重要性程度中等，可以整合到輔助型事業單位之中。如人員培訓類事業單位，可以進行撤銷，把培訓職能交由機關負責，培訓的服務由市場上相關培訓機構承擔，或者培訓業務由黨校一個單位負責。后勤類事業單位職能應交由機關承擔或整合為一個后勤保障類事業單位，并向輔助型轉變，允許市場為政府提供不涉及秘密、政治重要性較低的服務。類型內宜采用保留的方式，提供技術支撐和智力支持的事業單位不宜作為獨立法人，可采用執行機構管理方式，形成不同于機關科層制的靈活管理方式，如其負責人可以采用聘用制等，以確保其技術能力、專業水平。具有執法職能的事業單位，宜暫時保留，按照深化行政執法體制改革部署實施。

（四）伙伴型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業單位提供的服務，因各種因素的限制，不能完全滿足公眾的需要，社會力量的參與作為提供服務的補充，主要特點：一是政府不完全控制提供的服務，生產服務的對象是社會公眾。二是政治重要性程度中等，允許市場部分配置。三是治理主體可以多元化。四是這種類型既可以承擔生產服務的職能，也能夠作為市場主體充分參與市場競爭?，F有事業單位中，醫院、高等院校、檢驗檢測機構等是典型代表。

此類型事業單位實質上具有經營權，政府對其人、財、事應該放權，增強事業單位的自主性和專業性，政府保留對其所有權，確保政治屬性上的控制即可。如公立醫院，日常工作參與市場競爭，但出現重大情況（如新冠肺炎疫情）時，能夠響應政府號召，確保政府服務職能的實現。對于檢驗檢測類事業單位，從實際情況看，盡管市場上存在類似的檢驗檢測公司，但其競爭力較弱，原因在于檢驗檢測類事業單位全面取消了收費，且檢測能力可以滿足市場需求，擠壓了檢驗檢測公司生存的空間。因此，檢驗檢測類事業單位可以向控制型轉變，采用控制型政事關系的管理模式。

（五）輔助型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業單位的主要特點：一是政府不完全控制提供的服務，生產服務的對象是政府各機關單位或某一個部門。二是政治重要性程度中等，允許市場部分配置。在現有事業單位中，為主管部門提供后勤服務的事業單位是典型代表。

此類事業單位改革，應統籌為機關提供后勤保障的事業單位，設置一個后勤服務單位行使服務職能。同時，大力拓展互聯網、大數據、人工智能等技術手段在后勤服務中的應用，探索一個機構、多個分支的管理模式，以滿足個別部門的后勤需要。

（六）治理型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業單位的主要特點：一是政府完全放開提供的服務，生產服務的對象是社會公眾、機關單位。二是政治重要性程度較低，可完全由市場配置。對于服務對象是社會公眾的機構，此種類型實質上就是運用社會力量興辦公益事業，本質上已經脫離了《事業單位登記管理暫行條例》中有關事業單位的定義。對于服務對象是機關單位的機構，此種類型提供的服務不具有公益性，政府需要哪種類型的服務，直接向社會購買即可，甚至不需要設置機構?，F有事業單位中，各種公園類、市政設施維護類、環衛類事業單位是典型代表。

此種類型事業單位提供的服務實質上仍然由市場上各類主體提供，事業單位本身并不直接提供，因此，可以予以撤銷。撤銷后，政府只保留服務監管職能，引入競爭機制，與市場上各主體建立以服務質量結果導向的契約關系，定期進行評價，以選擇成本較低、服務質量較優的主體。當然，受各種因素和固有思想影響，這種政事關系類型的實現無法一蹴而就，它不僅是對事業單位的改革，更是對政府本身的“革命”。它考驗著政府是否能不斷地以新的方式運用其資源來“規劃”市場，以此來激勵社會上廣大企業和個人很好地提供環境衛生、市政設施維護等為代表的公益服務?？梢哉f，推動政事關系向治理型轉變是事業單位改革的終極目標，也是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要任務。