生育政策何以迷失
——基于行為公共管理視角的探析

許沛東 吳新輝

（中國政法大學 政府與公共管理學院，北京 100000）

一、引言

“人的再生產”和“物質生產”是人類社會持續發展的兩大基石，且互為條件。然而，物質生產力極大提高、生存物資極為豐富的當下，低生育率逐漸成為困擾許多國家，特別是經濟發展水平較高國家的一大難題，也即出現了經濟生產水平越高生育率越低的悖論。類似地，自改革開放以來，中國在經過了40余年的經濟與社會快速發展后，經濟總量躍居世界第二，但隨即面臨的卻是嚴重的低生育率問題。此外人口老齡化問題也日益嚴重，如何提高生育率，實現人口長期均衡發展是中國政府當下及未來一段時間內面臨的重大挑戰。如何破解這一難題已經成為上至中央政府，下至社會各界的共同關注焦點，各類研究機構、智囊及有志之士紛紛諫言獻策。但即使是在全面二孩、三孩生育政策及相應激勵保障措施相續出臺的情況下，2021年的中國生育率水平仍然下降到改革開放以來的歷史新低，不少省份甚至出現了人口負增長的情況。

二、生育政策“迷失”

由于歷史原因，我國從上世紀七十代開始長期實施計劃生育政策，以期控制早期人口的過快增長及實現優生優育。伴隨著計劃生育政策的實施，以及經濟快速發展和社會結構變遷，我國人口生育率從20世紀80年代末進入快速下降期，并在21世紀初進入了一個相對平穩狀態。隨著人口老齡化的加劇，生育率過低的問題逐漸浮出水面。為應對這一現象，2010年起政府雖未出臺明文規定，但對計劃生育環境相對寬松；隨后，2013年單獨二孩政策頒布，兩年后的2015年政策再次調整，實施全面二孩政策。然而雖然短期內抬升了生育率，但收效甚微，甚至生育政策的執行出現了一些負面效果。

全面二孩政策施行第二年，我國生育率出現斷崖式的下跌，短短五年從13.57‰的高位下降到7.52‰的低位，幾乎下降近半（見圖1）。由此可見，全面二孩政策并未達到提升生育率的預期目標，甚至出現反向后果。面對嚴峻形勢，國家于2021年出臺三孩政策，并輔以相應的政策配套措施，但是對于三胎政策，社會情緒并不高漲，還出現諸多負面悲觀態度。

圖1：1978年以來中國生育率趨勢圖

三、行為公共管理引入

行為公共管理學派是公共管理與心理學及行為科學結合而形成的新的分支學科，利用心理學對個人和群體行為的洞見，從個體行為和態度的微觀層面對公共管理進行分析［1］。國內研究中將行為公共管理的研究內容聚焦在政府行為過程與公民體驗過程之間的相互影響與作用，其理論框架可以概括為 “政府行為－公民體驗”雙輪模型，一方面是政府公共服務與決策行為過程及其輸出，另一方面是公民認知與情緒體驗過程及其反饋［2］。研究視域集中于在公共服務動機、公共組織決策心理、公眾滿意度、公眾的公平性感知和公共政策優化等方面［3］。同時行為公共管理學的出現，意味著我們可以從一個不同于“理性人”的人性本質假設出發，即“心理人”假設，將有限理性、有限決策和有限執行力等理論在公共管理領域發展出新的解釋框架或者政策工具［4］。

隨著對生育政策迷失探尋的深入和回顧學者們對生育問題的反思及展望，本文發現生育問題的關注焦點和研究方向與行為公共管理學科日漸契合。學界已形成我國從政策性低生育進入到內生性低生育的共識，而關于低生育現象的研究已從“低生育有何風險”“中國掉入低生育陷阱了嗎”，演進到“如何治理低生育問題”［5］，面對內生性低生育，不僅僅需要對成因現狀等進行研究，同時應加強對如何治理的關注，以更好的實現人口長期均衡發展的政策目標。

于是本文首先分析現行生育政策相關內容的基礎上，引入側重微觀和心理層面的行為公共管理理論，透析當前的生育政策的缺失，并基于行為公共管理理論的視角，嘗試探討生育政策的優化舉措。

四、政策現況：重宏觀失微觀

為更好地理解生育政策，本節將對既有研究文獻中的政策建議進行梳理回顧并對相關國家政策和法律進行分析，以更為細致準確的理解現行生育政策。

（一）政策建議梳理

在CNKI以“生育政策”為主題，時間范圍選取全面二孩政策施行次年和三孩政策施行上年，即2016年至2020年，以避免政策本身對研究的影響，來源類別限定CSSCI和北大核心，社科大類，檢索得到1285條結果。以簡單隨機抽樣法每年度抽取10篇文獻，若文獻不含政策建議則再行抽取，共得到50篇文獻。

接著將隨機抽取的文獻中所提出的政策建議摘取，通過語義分析歸為托幼服務、醫療保障、教育資源、女性權益、生育補貼、產假改革、財稅優惠、家庭政策……人口學科培養、交通設施等34類。若文獻提及到相關政策建議，如國家應加強對放開二孩生育政策的宣傳力度，利用各種新聞媒體大力宣傳，歸類為政策宣傳，并記1次；應重點關注公共托幼發展規劃，普及公立基礎教育，分擔家庭在日間照料中承載的壓力，歸類為托幼服務和教育資源，并各記1次；保障職業女性的工作權益和生育權益，生育保險制度，生活津貼和生育醫療津貼水平，歸類為女性權益、生育保險、生育補貼三類，并各記1次。同一篇文章中重復提及相同類別不疊加，得出政策建議頻次圖（見圖2）。

圖2：政策建議頻次圖

圖中可以輕易看出，托幼、醫療、教育、女性權益、補貼、財稅、產假、保險、住房等方面的政策建議更多的被提及，這些建議從直接的生育激勵到間接的生育支持為育齡群體規劃出一攬子生育配套服務措施，意圖創造條件解決育齡群體的后顧之憂。但是生育文化、家庭平衡、婚姻促進等與內在因素相關的政策建議卻較少，同時政策執行、政策評估等重要部分也只有個別文獻強調其重要性。

（二）政策文本分析

“三孩政策”經常被簡略為國家允許一對夫妻生三個孩子，這種粗略的片面概念無助于正確把握三孩政策真正意涵，下文將對《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱《決定》）進行文本內容分析，并就《中華人民共和國人口與計劃生育法》2015年、2021年兩次修訂版進行比較分析。

1、《決定》文本簡要分析

《決定》作為三孩政策的基礎性、綱領性文件，確定實施一對夫妻可以生育三個子女政策，同時取消、清理和廢止制約生育的相關規定，并配套積極生育支持措施。

經過語義分析，將《決定》中的政策配套措施總結為法律修訂、取消制約、政策宣傳、人口服務、監測研判、婦幼保健、防治兒童缺陷、生殖技術、托育服務、生育休假、生育保險、稅收優惠、住房支持、教育資源、女性就業、政策銜接、政策領導、社會參與、戰略研究、婚育文化、工作督導等方面。與上文政策建議梳理稍加比較發現，《決定》通盤采納了學者們的建議，為生育提供全方位的支持和保障。但是建議頻次極高的生育補貼并沒有被列入其中，并且沒有明確的政策執行及考核方法，僅有提及各省市要年度匯報人口工作情況，給地方政府執行落實帶來比較大的模糊空間。

2、《計劃生育法》修訂對比分析

《計劃生育法》六年間經歷兩次修訂，與一次修訂相比，二次修訂版本不管是法律導向，還是具體條款都有較大不同。一次修訂雖然提倡一對夫妻生育兩個子女，但法律目標仍是控制人口數量，并有相關限制生育條款，如長效避孕措施和社會撫養費以及人員行政、紀律處分等。二次修訂的法律目標則修改為推動適度生育，同時增加諸多生育支持條款，如教育、醫療、住房、保險、托育等，并輔以家庭政策，還取消法定避孕措施、社會撫養費等生育限制條款。需要注意的是，計劃生育工作的負責部門從計劃生育行政部門轉為衛生健康主管部門。

表1：兩次修訂主要異同對比

另外，公共政策法律化一般來說是由國家立法機關遵循法定程序將一系列成熟、穩定的公共政策轉化為法律的過程［6］?！队媱澤ā返念C布和一次修訂都經歷了較長時期的轉化過程。計劃生育（一孩政策）于1982年被定位基本國策，2001年《計劃生育法》才單獨立法；二孩政策于2013年開始，經歷單獨二孩、全面二孩兩個政策時期，2015年政策穩定后才進行《計劃生育法》的第一次修訂。

但是此次三孩政策法律化卻突破了這一常規，《決定》頒布兩個月后全國人大常委會就通過《計劃生育法》二次修訂案隨之實施。這一方面表明生育現實的嚴峻，另一方面也體現三孩政策的不夠成熟，可能存在政策與現實脫節等問題，仍有改善空間。

（三）小結

以上分析發現，與二孩政策相比，三孩政策不僅進一步放松對生育的束縛，同時積極完善生育支持措施，從全方位多角度提供生育保障。然而，無論是學術研究文獻，還是實際的政策內容的決策者、制定者以及學者們已經把生育意愿與行為刻畫成固定公式：年齡±住房±收入±撫育成本±相關因素＝生育，全部的注意力都集中于通過外部性的激勵的方式來解決內生性的低生育問題。由此可見，當前中國生育政策基本是聚焦于中宏觀的外在激勵因素，而缺少了影響生育行為和政策主體的微觀心理因素，與內生性低生育現狀不相匹配。

此外，從政策文本內容看，理想狀態下三孩政策執行成本及配套措施的建設需投入大量的資金，經濟下行和財政緊張的壓力下，這無疑是三孩政策推行落實的現實瓶頸。而且政策并未規定政策執行的具體指標和考核辦法，不利于生育政策有效執行落實。

五、雙輪模型下的生育政策分析

“政府行為－公民體驗”雙輪模型中，對于政府行為的分析側重公共決策心理和公共服務動機，而公民體驗則關注民眾對于公共決策和公共服務的感知。下文從政府心理和微觀個體出發，對政策執行中的問題進行剖析。

（一）從政府心理出發

行為公共管理學的的一大研究領域就是政府行為背后的動機過程和心理機制，簡要分為公共決策心理和公共服務動機兩個部分。根據這種劃分，并結合二孩政策及三孩政策執行的前期經驗，本文從地方政府利益考慮和生育政策相關執行主體公共服務動機異化兩個方面進行分析。

1、地方政府利益考量

從上文對政策文本的分析可以看出三孩政策屬于高模糊性—高沖突性政策，中央層面制定促進人口長期均衡的目標及部署相關配套措施，地方政府予以執行，而在政策的模糊與沖突中，很容易形成政策阻滯和執行偏差［7］，先前二孩政策“遇冷”以及相關負面效果的出現也說明了這一問題。

公共政策牽涉社會各方面，各項政策之間互相影響，甚至政策與政策存在矛盾沖突，地方利益和中央政策目標的不同調也會導致政策偏差和政策遲滯，甚至因此有意進行政策規避，導致政策走樣，這種現象在目前的生育政策中表現的尤為明顯。

生育政策中的各項支出加重地方政府的財政負擔，而且需要付出大量的人力成本和精力成本，在激烈的“職業晉升錦標賽”中，生育率并沒有被列入打分項。而在中國政府各級組織中，普遍存在著“領導中心模式”，決策模式也表現出“制度—人”雙重效應［8］，因此地方政府在生育政策落實及相關配套措施的構建中積極性并不高，政府注意力和資源在生育政策上投入有限。

此外，不同地域間的差異也影響著地方政府對生育政策落實的積極性。經濟發達地區，雖然生育率通常不高，但因其虹吸效應明顯，人口問題并不嚴峻，譬如北京上海的生育率長期在7‰上下波動，可極低的生育率并沒有影響地域發展，全國范圍內的人力資源涌入足以補充生育率低迷帶來的影響，所以政府對生育促進措施的動力不足。孩子從出生到培養成人是損時耗力的負向支出，經濟欠發達地區用20年時間培養孩子，一旦成才卻往往向發達地區轉移，這種“吃力不討好”的賠本生意同樣不會得到欠發達地區政府的青睞。由此可見地區間經濟、文化、觀念上的橫向差異對三孩政策執行也有明顯的抑制作用。

總的來說生育政策執行在地方政府落實中遭遇政策阻滯，中央層面應通盤考慮地方積極性和地區間的差異，平衡地區間的利益差異，切實解決政策阻滯現象，監督三孩政策執行效果。

2、執行主體公共服務動機異化

公共服務動機是一個復雜抽象概念，難以精確描述的內在心理過程，卻對公職人員等的工作投入水平產生巨大的影響［9］，公職人員的投入水平大小則干系著執行力強弱。生育政策主管部門變動和職責變化等對生育主管部門公務員的公共服務動機帶來挑戰。

較早時期，國務院計生部門雖有變遷，但一直是單獨設立，全面負責人口和計劃生育事務，一孩政策期間，切實完成中央政策既定目標，為人口穩定發揮著決定性作用。生育政策寬松后，計生部門卻歷經變動，逐漸弱化。2013年單獨二孩政策頒布，為順應生育政策調整，同年國務院機構改革中國家人口和計劃生育委員會與衛生部合并組建國家衛生和計劃生育委員會，2015年全面二孩政策開始施行，2018年衛計委再次改組為國家衛生健康委員會（見表2）。計劃生育部門的變動，使得大部分“計生干部”分流到其他單位，生育問題相關的行政工作人員人數逐步減少。

表2：計生主管部門列表

從生育主管部門的職責內容看，2013年之前人口和計劃生育委員會全部圍繞人口和計劃生育開展工作。2013－2018年，人口和計劃生育委員會與衛生部合并為衛生和計劃生育委員會，衛計委19條職責中有9條與人口和計劃生育相關，而且這9條職責中有一半內容與計生工作無關。2018年衛生和計劃生育委員會再次改組為衛生和健康委員會，其14條職責中僅?！柏撠熡媱澤芾砗头展ぷ?，開展人口監測預警，研究提出人口與家庭發展相關政策建議，完善計劃生育政策“1條與人口相關。

這種情況下，身為生育政策執行主體的“計生干部”們的工作逐漸邊緣化，不僅工資待遇、職位晉升等受到影響，他們的工作積極性和社會榮譽感也隨之下降。至此，三孩政策執行主體的公共服務動機發生了異化，相關工作消極懈怠，三孩政策執行力也勢必受到影響。

在生育政策推行中，不僅要對育齡群體的現實難題提供公共服務，也應針對執行主體，打造高效的政策執行隊伍，必要時可組建國家人口均衡發展部門，以提升政策執行力。

（二）從微觀個體出發

無論是公共政策還是相關服務，它們所互動的對象是每個獨立個體，最終效果仍需要通過公民自身的體驗和感知來進行評價，尤其是與人的行為決定密切相關的生育政策。

1、育齡群體生育心理變遷

現如今，生育正逐漸從非自我決定行為轉為自我決定行為。自我決定是一種關于經驗選擇的潛能，是在充分認識個人需要和環境信息的基礎上個體對行動所做出自由的選擇［10］?，F如今，生育不再是個體生存的必須，在追求多元價值的當下，人們希望生育是基于幸福感才做出的決定。

得益于中國經濟的快速發展和社會保障制度的健全，近幾十年人民的生活水平顯著提高，社會趨于安定，居民養老問題也有制度性的解決，不單單依賴于子女贍養。生育對個體、家庭的正向收益效果漸消，孩子對父母來說更多的是情感慰藉，而撫育成本的增加也帶來家庭生活質量的消減，經濟理性驅使下育齡群體做出了符合本能的選擇，就是少生或者不生。

這種“生育人”角色的褪色和弱化是更早之前出現的趨勢，70后生育觀中的數量偏好逐步由“多生”向“兩個最佳”轉變，80后的生育觀轉變體現在與父輩傳統生育觀的價值沖突上，對生育數量的需求降低，還體現在對子女效用的功利性需求減少和情感性需求增加。90后以滿足個體“幸福需求”為目標導向，生育不再是職責，而是以經濟獨立和個性發展為基礎的個體化選擇［11］。至此，生育已經完成向自我決定行為的轉變。

內生性低生育現狀下，育齡群體生育動機發生顛覆性變化，因此決策者也應轉變政策制定理念，在提供物質保障的的基礎上，更多考慮生育文化的促進作用以及情感因素對生育行為的影響，形成良好的家庭生育政策和社會氛圍。

2、生育政策體驗不佳

行為公共管理認為良好的公民體驗會與政府行為形成積極的互動，反之則會造成負面反饋甚至形成對抗行為，在公共政策中政策體驗主要包括客體對政策的認知和情緒。

政策認知體驗主要是政策客體對政策的了解和信息加工過程。三孩政策施行近一年，大眾仍對三孩政策有一定的認知偏差，單純的認為只是政府基于經濟發展的需要試圖挽救下滑的生育率，與個體關系并沒有直接關系。情緒體驗是政策所引起的客體情緒和情感反應。三孩政策引起諸多關注，政策配套措施也逐漸相應落實執行，但在這個過程中卻出現許多偏激情緒和言論，如“韭菜論”、“躺平論”等。政策認知上的偏差和情緒感受的不佳讓三孩政策在育齡群體，尤其是年輕人群中的政策反饋達不到預期的效果。

此外，過度的社會關注和政策推動或許會導致逆反效應的出現，進一步加劇年輕人的恐婚恐育現象。

面對這種狀況，政府在制定政策時，不能僅僅基于生育意愿、生育行為和其他相關因素在統計學上的分析來作為政策制定基礎，需要更加精準的了解育齡群體現實所需，精確提供政策支持，警惕政策負面效果。

（三）政策輸出不暢和客體響應缺乏

通過以上分析發現，生育政策在推進過程中遭遇政策輸出和政策反饋兩方面的問題。政策輸出方面，各地政府基于地方利益的考量以及“制度－人”的決策機制影響，生育政策和相關公共服務出現政策阻滯。同時作為生育政策執行主體的計劃生育部門近年來歷經變動，

對相關公職人員的公共服務動機造成影響。而在政策反饋方面也面臨著現實難題，一方面生育心理發生逐漸變化，變成價值導向的自我決定行為；另一方面，育齡群體對生育政策的認知和清晰體驗都沒有達到理想狀態。

圖3：生育政策迷失分析圖

生育政策的輸出疲軟和育齡群體的反饋不強導致“政府行為”和“公民體驗”無法進行良性互動，另外加上外部性激勵與內生性低生育現狀之間本身存在的不適配，由此生育政策遭遇“迷失”。

六、政策優化建議

基于以上分析，下文將根據行為公共管理學科中的理論，依托現有人口學者們的豐富研究，提出針對性的政策優化建議。

（一）轉變生育政策制定思路

生育政策的制定思路需要隨著低生育問題具體成因而隨之改變。先發國家的經驗表明社會發展到一定階段，生育率必然會隨之下降，觀察各國應對低生育問題的措施，也都成效不彰。前期二孩政策“遇冷”已經說明了單純的放開生育限制并不能有效提升生育率，反而產生一定的負面效果，需要輔以相關輔助措施。

我國內生性低生育現狀下，育齡群體生育動機發生顛覆性變化，同時隨著95后、00后群體正成為生育主力軍，他們的價值觀念已經發生巨大變化，結婚率也在急劇下滑。因此決策者也應轉變政策制定理念，在提供物質保障的的基礎上，更多考慮生育文化和幸福感的促進作用以及情感因素對生育行為的影響，并積極構建和諧的婚育氛圍。另外，在生育相關產業中應摒棄經濟主導思維，特別是在嬰幼兒食品、護理等行業中發揮國家保障作用，減輕生育負擔。

值得注意的是，由于長期以來實行經濟建設為中心的基本路線，我國政府決策中存在著氛圍濃厚的“理性思維”。這固然有助于經濟發展，但生育問題區別于經濟發展有其自身的特殊性，更多取決于人的自由決定。在應對低生育現狀時，不能僅僅基于生育意愿、生育行為和其他相關因素在統計學上的分析來作為政策制定的基礎，單純的把生育問題看成公式化模型，政府的決策更多需要從“有限理性”角度考慮［12］，制定切合生育現實的政策，以實現人口長期均衡發展的目標。

（二）建構生育政策評估體系

科學有效的生育政策評估體系有助于政府了解生育政策的整體質量、社會效益和影響［13］，并及時發現生育政策運行過程中的問題，為生育政策優化和調整生育政策提供依據。

公共政策評估已經在產業政策、教育政策、環境政策等領域擁有豐富的研究成果和實踐，生育政策領域內由于較早時期計劃生育工作的轉型和二孩政策的樂觀估計，其政策評估工作并未受到重視。但是在三孩政策全面推行下，有必要構建科學有效的政策評估體系，根據政策目標選取多元適當的指標，如客體政策感知度、政府投入資金－生育率提升反饋、社會婚育友好度等指標，進行分層次分階段的綜合評估，以掌握政策的效能、效益、效果、價值和公平性等方面。評估體系構建中應要考慮到東中西部地區的差異和城鄉間的區別，不能一刀切的制定固定標準，根據各地實際情況進行的生育政策評估，也有助于平衡地區間的利益差異，切實解決政策阻滯現象，監督三孩政策執行效果。

（三）提升生育政策執行力

即有研究已經充分論證得出我國正處于內生性的低生育現實中，要挽救生育斷崖，抬升生育率需要強有力的生育政策執行力。公共政策執行力與單純的政府執行能力不同，有著更為復雜的內涵，包括政策執行主體、政策執行客體、政策執行制度、政策執行資源、政策執行環境等要素，幾大要素間有著復雜的互動，是一個動態的有機系統［14］。

在生育政策中，存在著部門利益競爭、執行主體動機異化、資源不足、政策環境不確定等現實問題，于是對生育政策執行力進行系統的研究，以此提升執行力是推進生育政策的必由之路。

關于如何提升政策執行力，本文認為生育政策和相關配套措施的建構中不僅需要提高政策資源、提供公共服務、加強政策響應，也應針對執行主體，打造高效的政策執行隊伍，統籌部門利益，矯正相關行政人員的公共服務動機，必要時可組建國家人口均衡發展部門，以提升政策執行力。

七、結語

本文通過對相關政策建議和生育政策文本進行梳理，并引入行為公共管理理論到生育問題研究中來，分析現有政策和執行中的缺失，為生育政策優化和執行提供些微建議，但研究中仍有很多不足之處，缺少量化分析以及相關實證研究，需進一步的深入探討。

低生育問題是世界范圍性的難題，歐美日韓等國家比中國更早踏入低生育社會，但同樣陷入困境，歐美通過移民手段來補足勞動力不足，日本使用延遲退休年齡的方式來緩解人口老齡問題。中國語境下，我們擁有高效體制優勢和經年政策積累，使用合理綜合手段將可達成生育政策目標、經濟社會發展和生育個體本身的協調式共振。