塔克拉瑪干沙漠多元主體治理模式案例分析

□文/陳 琳 陳前利 何多嬌 夏依拉·艾木都拉 何潭靜潔

（1.新疆農業大學公共管理學院（法學院）；2.新疆維吾爾自治區土地學會 新疆·烏魯木齊）

［提要］ 塔克拉瑪干沙漠位于新疆南部塔里木盆地，是世界第二、中國最大的沙漠。該區荒漠化治理成為生態環境治理體系和治理能力現代化的重要載體，是生態文明、美麗鄉村建設和鄉村振興的重要內容和迫切需要，也是“兩山”理念踐行之舉。通過案例研究不同主體間面對沙漠治理過程中存在的問題，總結不同的治理模式，提出促進沙漠治理可持續性建議，為該地區的生態環境治理提供經驗借鑒。

目前，國內很多學者從環境、生態、技術和土地等學科角度對沙漠治理進行大量研究，取得豐富成果。然而，現有的研究仍很少從治理主體角度出發進行治理機制與治理模式研究，尤其是在“綠水青山就是金山銀山”生命共同體理念下研究不同主體治理效果及存在的問題，是當前優化生態治理模式亟待解決的學術問題，對推動沙漠治理體系和治理能力現代化具有重要的理論意義和現實意義。本文就塔克拉瑪干沙漠治理過程中不同主體治理案例進行系統分析和歸納，結合協同治理理論提出沙漠治理優化對策建議。

一、案例分析：不同主體治沙模式

近年來，在新時代黨的治疆方略的正確指引下，援疆、駐疆干部和各界各族人民的團結奮斗下，南疆脫貧攻堅取得決定性勝利，綠化面積不斷擴大，荒漠化總體得到有效遏制，沙漠產業取得一定成效，人居環境不斷改善。本文選取南疆地區政府主導下的個人、企業、科研機構三個典型案例，按照“治理內容—經驗總結—不足之處”的分析框架，分析各主體在沙漠治理模式中的成效和不足。（圖1）

圖1 分析框架圖

（一）多元主體沙漠治理之個人——以和靜縣為例

1、模式分析。和靜縣主要分布中心有大型沙源地，沙丘向城內綿延長達8 公里，并且每年伴隨有8 級以上大風天氣，給當地農業生產和生活帶來了巨大的經濟危害。1984 年初，農民付志周開始依靠自己的力量每年種植300～500 畝的楊樹，并成功制服了流沙。和靜縣沙漠邊緣地區現已種植2，600 畝防護林帶，整治沙化土地約1.2 萬畝，保護近15.8 萬畝耕地。2018 年11 月付志周獲得表彰，并授予全國三北防護林工程建設40 周年綠色長城先進獎章。

2、經驗總結。付志周作為治沙過程中個人主體，起初僅因農民對土地的熱愛之情，與親人共同投身于治沙事業，憑“世上無難事，只要肯登攀”的精神鼓舞自己，動員家人一同參與，通過日積月累的堅持與投入，在沙漠邊緣逐漸形成了小規模的防護林帶。付志周通過個人的努力帶來了有形的成果，并鼓舞了同村的居民加入其中。個人在生態環境治理中主要起到精神感召作用，發揮“愚公移山”精神，當取得一定的成效，就會感染周圍的群體參與其中，從而使個人力量得到壯大。在生態治理過程中，需要優秀個人發揮領頭作用，并且對優秀個人的表彰，激發了社會責任感，充分發揮模范帶頭作用。

3、不足之處。防沙治沙全民參與程度較低，這與生態治理工程具有很強的公益性，經濟效益較低有關。沙漠治理工程成本較高，國家在工程施工時所投入的資金補貼已經不能夠滿足逐年上升的造林費用，喬木造林實際成本與“三北”喬木造林補助相差約1，000 元/畝。治沙政策補貼僅能保障前期費用，后續維護管理缺乏保障措施與鞏固措施，使得群眾僅靠微薄補貼無法長期堅持沙漠治理工程。

（二）塔克拉瑪干沙漠治理多元主體之企業——以新疆沙漠棗業有限公司為例

1、模式分析。策勒縣位于新疆最南部，昆侖山脈的北麓，塔克拉瑪干沙漠南緣地區，綠洲前沿地帶有嚴重的流沙肆虐。沙漠棗業有限公司為扶貧精準產業的重點龍頭企業，采取“企業公司+生產基地+個體農戶”的經營模式，公司采取“一邊治沙、一邊種棗”的策略，11 年來沙漠棗業有限公司將防風治沙與經濟效益牢牢結合在一起，不僅將塔克拉瑪干沙漠邊緣的風沙阻隔在外，并且帶動村民實現“脫貧”目標，70 余萬株棗樹，近10萬株楊樹處在風沙前沿的38 個村落，2，000 多畝的綠色沙丘已經逐漸變成了一片金色綠洲，成為自治區特色林果業標準化示范基地。

2、經驗總結。治沙企業成果與生態治理緊密結合，種植了用于防風固沙的棗樹并擴大生產成為特色林果生產之地，這種自然資源與沙產業相互結合，不僅改善了當地的生態環境治，還充分發揮了社會效益，帶動了當地的勞動力就業，提升了當地的農民收入水平，有效帶動了當地群眾實現鄉村振興。

3、不足之處。當前防沙治沙產業項目投融資模式只依靠國家撥款投資，而引入市場機制和民間資本力度不夠。沙產業前期投入的成本較大，周期長，一旦出現資金、設備等問題，最終可能導致企業倒閉或破產等嚴重后果。沙產業品牌缺乏，產業鏈尚未形成，當地儲藏保鮮與加工技術仍然落后，極大限制了沙產業產品的銷售市場開拓和深加工，種種原因使得當地沙產業企業布局較少，企業參與治沙活動不足。

（三）塔克拉瑪干沙漠治理多元主體之科研機構——以塔克拉瑪干沙漠研究所為例

1、模式分析。2002 年塔克拉瑪干沙漠研究所與企業合力建設塔克拉瑪干沙漠研究站，該研究站地處塔克拉瑪干沙漠腹地，是世界上第一個位于沙漠中心的植物園，也是世界上唯一一個建在沙漠腹地全咸水灌溉的植物園?？蒲腥藛T在沙漠腹地成功引種了100 多種耐鹽堿的植物，并在沙漠公路兩旁建起綠色生態防護林長廊。塔克拉瑪干沙漠研究站為沙漠油田基地生物環境防護系統和沙漠高速公路防護區生態項目，甄別優良植物、給予種質資源，現在已經發展成為沙漠植物移民遷地的保存生物庫與多樣化研究基地。

2、經驗總結?？蒲袡C構依靠自身雄厚的科研實力，在沙漠防止中發揮技術優勢，依靠先進的科學技術，培育優良品種，使用先進灌溉技術與方法，使得治沙措施更加科學高效。

3、不足之處。盡管新疆高校和中科院荒漠研究站等科研單位常年開展防沙治沙科學研究，產出豐碩的科研成果，但相關科技成果轉化率較低，科學理念并沒有得到有效的實施，宣傳力度不夠，市場認知度不足。且地區指導服務不到位，科技推廣普及不夠，地區技術人才相對缺乏、從業人員科技素質不高。

（四）小結。個人與企業主體參與沙漠治理的過程中，當地政府也高度重視防沙治沙的工作，明確了國家對于生態治理在經濟社會發展過程中的科學定位?？蒲袡C構參與治沙工作中，政府主要發揮項目前期建設（投資占比約為50%），后期研究站建設階段主要為企業投資養護，政府起到宣傳作用，對培育的優秀耐旱耐鹽堿植物進行輔助推廣，對治沙產品與政府扶貧項目相結合提升產品的經濟效益，并且將沙漠植物園這種模式在其他地區進行推廣試行。（表1）

表1 塔克拉瑪干沙漠各主體治理行為一覽表

各地區政府依托生態治理項目探索新形勢下沙漠治理新機制、新模式、新技術，推廣肉蓯蓉、工程治沙和低覆蓋度造林等一批先進實用的治沙模式，2016～2018 年實施塔里木盆地周邊防沙治沙工程，完成治沙造林27.7 萬畝、封沙育林54.34 萬畝。有效遏制綠洲外圍的土地沙化進程，提高了森林覆蓋率，改善了荒漠周邊地區生態環境。

二、塔克拉瑪干沙漠治理措施建議

（一）做好荒漠化治理專項規劃，完善政策配套措施。充分考慮生態資源現狀與地區經濟條件，堅持因地制宜的原則，建立荒漠化治理專項規劃，政府應將生態保護修復和相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃。完善監測與評估體系，科學評估荒漠化治理工程綜合效應，保障荒漠化治理工程的可持續發展，構建荒漠化治理長效機制。完善環境保護、節能節水等相應稅收政策，對于符合條件的社會資本建設的公益林，應考慮同等享受相關政府補助政策。

（二）建立健全荒漠化治理激勵機制。對于荒漠化治理補貼，應考慮前期投入成本與后期維護成本，建立荒漠化治理工程專項基金，加強荒漠化治理項目的可持續性。完善荒漠化治理生態補償機制，加強與生態產品價值實現機制、生態保護補償機制等生態改革協同發展，鼓勵社會資本參與并擴充獲益渠道，探究防沙治沙募集和公益基金參與模式。研究制定生態系統碳匯項目，考慮將生態防護林參與全國碳排放權交易機制，擴充激勵機制、支持政策和資金來源渠道。

（三）促進防沙治沙科技成果的轉化。地方政府應充分利用科研機構的科研成果，積極嘗試科學理念與科技方法，建立“政-產-學-研-用”于一體的全鏈條成果轉化模式，強化防沙治沙成果的示范與展示，建立專門的防沙治沙成果展示基地?？蒲袡C構應與地方政府緊密聯系，將科研成果面向地方推廣宣傳，將科技力量轉化為經濟效益，提升地區荒漠化治理的科技能力。建立穩定的科技支撐機制體制，加強縣鄉科技人員和農民的操作技能。

（四）積極探索、開發和推廣適宜的生態農業建設模式。要積極探索，堅持因地制宜、切合實際地設計和選擇、開發和推廣適宜南疆三地州的生態農業建設模式，例如果糧棉間作模式、生態防護與經濟作物間作模式、綠色有機農產品基地模式等能夠優化生態環境的同時增加農民經濟效益的多效益治理模式；要盡可能將傳統農業技術與現代實用技術及新興科學技術組裝配套，提高農業綜合生產能力，最有效地保護生態環境，避免盲目性與短期行為。

（五）構建多元主體協同治沙模式。充分發揮政府主導作用，積極引入市場機制和民間資本，加快推進荒漠化治理與區域經濟發展、改善民生、精準扶貧的有效結合。加強龍頭企業扶持力度，政府在其中主要發揮補償激勵作用，例如場地優惠、地力補貼、植樹造林補貼、個人及企業榮譽稱號的嘉獎等。強化民間組織在政府、企業和社會間的橋梁紐帶作用，還需彌補個體知識技術層面的不足，從而保障荒漠化治理的穩定發展，激發廣大民眾的沙漠治理意識，鼓勵廣大民眾的沙漠治理活動，提升全民參與荒漠化治理活動的積極性。研企合作的過程中提供政策支持，科研成果產出之后，政府積極宣傳推動產品發揮經濟效益，并促進當地的經濟發展。通過構建政府主導、科技支撐、行業引領與企業、農戶共同參與模式推動防沙治沙工作的產業化、市場化、工程化。