國內外科學城建設研究：基于政策比較的視角

張仁開

引言

習近平總書記指出，科技是國之利器，國家賴之以強，企業賴之以贏，人民生活賴之以好。隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，科技創新日益成為關系國家命運的重大戰略，成為關乎人民福祉的重要變量；依托科學城等科技創新高地帶動整個國家和地區科技創新實力的整體提升，成為許多國家和地區推動科技發展的重要舉措。作為國際科技創新中心城市的標配，科學城是以提升科技創新策源能力為核心，集聚多元化創新創業要素，具備基礎研究、應用研究、產業共性關鍵技術創新、新產業新業態培育等多樣性功能，兼具城市形態和創新業態的城市空間載體。作為一種創新型的城市發展區域，科學城誕生于20世紀50年代，此后世界許多國家和地區都在布局建設科學城，科學城的內涵和功能也隨著實踐發展和科技進步而不斷演化。據不完全統計，目前全球各類科學城已達600多座，國際上一些著名科學城在原始創新、產業發展、城市建設等方面積累了豐富經驗。國內北京、上海等許多城市也在積極推進科學城建設。近年來，國內科學城建設雖然取得了良好進展，但與國外相比，無論科創能力還是創新生態都存在一些差距。進一步推動國內科學城高質量發展，既需要結合自身實際努力自主探索，也需要充分借鑒國際科學城建設的成功政策經驗。

1 國際科學城建設的主要政策經驗

美國斯坦?？茖W城（硅谷）、蘇聯新西伯利亞科學城、日本筑波科學城、韓國大德科學城、德國阿德勒斯霍夫科學城、丹麥哥本哈根科學城等國際著名的科學城之所以能源源不斷地產生新知識、新技術、新業態，關鍵在于其形成了比較完善的創新發展政策體系，其成功政策經驗值得中國科學城參考借鑒。

1.1 以立法為基石，完善創新政策的頂層設計

為了保障和促進科學城的建設發展，許多國家和地區都十分重視制定與科學城有關的法律法規，以完備的法律法規強化科學城建設發展的頂層設計。例如，為加快筑波科學城發展，日本先后制定了多部法律法規，為筑波科學城建設提供了堅實的法律依據和法治保障，1970年頒布并正式實施《筑波研究學院園區都市建設法》；1971年制定《筑波研究學園都市建設計劃大綱》；1983年頒布《高技術工業積集地區開發促進法》；2003年修訂的《筑波科學城建設法》將內容充實到13條；2011年再次修訂《筑波科學城建設法》；《筑波市創業促進戰略（2018-2022年）》明確了促進創業的24項舉措，構建了覆蓋創業全流程、較為完備的扶持政策體系。韓國于1986年頒布《高技術工業都市開發促進法案》以保證大德研究團地有關規劃的落實。2012年，俄羅斯修訂《俄羅斯聯邦科學城法》和《俄羅斯聯邦科學及科技政策法》，明確科學城的評審標準，規定國家財政投入優先致力于科學城創新基礎設施的發展，以提高其科技創新能力。

1.2 推行國際化與本土培養有機融合的人才政策

高素質科研人才隊伍是科學城發展壯大的核心力量，為促進國內外優秀人才向科學城集聚，國際著名科學城在延攬世界頂級人才的同時，加強對本土人才的培育。例如，日本筑波科學城探索吸引、留住、使用國際人才的管理模式，由政府統一協調，先后將筑波宇宙中心、國土地理院、產業技術綜合研究所、物質和材料研究機構、防災科學技術研究所和國立環境研究所等31家國家級研究、教育機構引入筑波，打造吸引集聚國際人才的高能級創新平臺。

1.3 實施普惠性的稅收和財政補貼政策，激發創新活力

從國際著名科學城的發展經驗來看，許多科學城制定了完備的稅收政策，普惠性的稅收政策是激發創新創業活力的關鍵。例如，新加坡肯特崗科學園規定，凡屬新興工業，可豁免40%的所得稅；凡屬投資于高技術工業的企業如連續3年虧損，可獲50%的投資津貼；對用于研究開發的全部設備和機器，給予3年累積折舊。德國西柏林科學園區對園內高技術創新企業的研究項目給予最長期限為3年的補貼：凡獲準補貼的項目，第一年可得其研究成本80%的財政補貼，第二年補貼率為50%，第三年補貼率為20%。韓國大德科學城為防止地價上漲影響企業入駐，從1984年開始，由土地開發公社統籌建設研究中心或廠區，再以優惠價格出售給入駐園區的單位；鼓勵企業以利潤的20%作為研發投資；對擁有科研機構的企業實行應繳稅款減免優惠，鼓勵三星、LG等大企業在大德設立研究所。法國政府早在1983年就制定了技術開發投資稅收優惠，規定凡是科技園區內研發投資比上年增加的企業經審批可免繳相當于研發投資增加額25%的企業所得稅；1985年后，這一比例又提高到50%，減免最高額由300萬法郎提至500萬法郎，1988年又增至1 000萬法郎。

1.4 整合創新創業要素，促進融通創新

為加速科研成果轉化和技術轉移，科學城重視促進科學界和產業界的融合，通過整合創新創業資源，實現產學研融通創新。例如，筑波科學城通過應用需求激發基礎研究，促進企業、大學與研究機構之間相互合作、有機聯系。為加速產學研融合，2011年，哥本哈根科學城成立發展委員會，由區域內學校、研發機構、企業、創新中心和政府公共機構共同運營和管理；委員會下設秘書處，與哥本哈根大學技術轉移辦公室共用辦公空間，負責推進產學研融通融合。德國柏林阿德勒斯霍夫科技園支持大學及科研機構依托企業生產車間設立實驗室，科研人員與工程師共建研發團隊，聯合攻關，推動實驗室新技術被及時檢驗應用于生產線，從而提高技術轉化效率。韓國大德科學城設立技術產業化專職部門，以體制創新為引領，形成獨特的“創新-研究-產業化開發”模式，同時由政府提供穩定的研究經費，以公開招標方式組織產業界、大學和研究機構建立產學研共同研究體，從事關鍵技術的研發與產業化，并由獨立的非政府組織對科技研發項目的實施和轉化進行評價，從而提高研發成果轉化率和加強產學研深度合作。

1.5 構建創新生態系統，優化創新創業氛圍

一是完善投融資政策。日本筑波、韓國大德、蘇聯新西伯利亞科學城都是由國家規劃主導建設的，其建設資金全部由國家撥款。筑波科學城自1963年到1993年的30年間政府共撥款18 713億日元，是世界上建設費用最高的科學城；大德科學城自1974年到1984年的10年間國家撥款3億美元；1958年到1963年的5年間蘇聯對新西伯利亞科學城撥款累計2.19億盧布；美國雖然是政府干預市場最少的國家之一，但其硅谷興起的初期，政府還是扮演了研究工作和系統早期開發資助者的角色。

二是優化政務服務和營商環境。在德國慕尼黑科技園，政府和當地商會共同成立招商中心，為園區企業提供一條龍服務，同時不定期組織會議和展覽，協助企業開展集中采購。

三是強化產城融合，構建創新街區。瑞典斯德哥爾摩的西斯塔科學城非常注重營造與園區氣質相匹配的國際化時尚生活氛圍與高品質景觀環境，科學城結合軌道交通站點設置大型綜合商業中心KISTA GALLERIA，包括43個不同類型的特色餐廳和咖啡廳，成為集購物、娛樂、停車等功能于一體的交通-商業綜合體，為企業員工、高校學生以及外籍科研人士提供便捷多樣的服務。瑞典隆德科學城始終堅持生態設計理念，最大程度減少人工建設對于環境的負面影響，通過規劃建設大尺度綠地和楔形綠地，培育多種植物，既有效緩沖城市活動對科學實驗環境的影響，也將天然環境引入科學城內，實現景觀輝映、有機滲透。

2 中國科學城發展面臨的問題及政策瓶頸

在中國，科學城是新時代科技創新的排頭兵，是發展國家戰略科技力量的重要樞紐，也是城市落實創新驅動發展戰略、培育新競爭優勢的核心單元。近年來，北京、上海、深圳、廣州、成都等多個城市都在積極布局建設科學城。據不完全統計，截至2021年12月，中國已建、在建、謀劃階段的各類科學城（科技城）達279個。中國科學城建設發展雖然取得了積極成效，涌現出中關村、張江等國際知名的科學城，在一些重要科技創新領域邁入了與國際平行甚至領跑的發展階段，但是與全球一流科學城相比，由于中國科學城建設總體上起步較晚，科學城整體發展水平和創新能力都存在較大的提升空間，科學城高質量發展還面臨一些突出問題和政策瓶頸。

2.1 原創能力亟須增強

科學城通常是全球新技術新知識新產業的策源高地，科創能力強是科學城的核心特征之一。例如，創建于1959年的美國北卡科研三角園現為全美三大科研中心之一，集聚了美國國家環境衛生科學研究院、北卡生物技術中心、微電子研究中心等130多家科研機構以及GE、IBM、思科和杜邦等大型跨國公司的研發機構。法國格勒諾布爾微納米技術創新園是歐洲首個微技術和納米技術研究中心。被稱為“新技術的孵化器”和“韓國科技的搖籃”的大德研發特區集聚了韓國10%的理工科博士級研究人員和23%的科研設施，2019年園區科研投入8.32萬億韓元，較2005年增長了3.5倍；國內注冊專利10.1萬項，海外專利注冊2.73萬項，技術轉讓1 440次，轉讓金額880.71億韓元。與這些國際一流科學城相比，中國科學城建設由于起步較晚，科創實力特別是原創突破能力還存在較大差距，即便是中關村、張江等科學城，也與美國斯坦福、日本筑波、韓國大德、丹麥哥本哈根等科學城存在不小差距。

2.2 “科+城”融合不夠

國際一流科學城通常也是現代化城市的典范，科學城往往因其自然生態優美、生活配套完備、人文氛圍濃郁而成為全球人才創新創業的首選地。例如，作為德國最成功的高新科技園區之一，柏林阿德勒斯霍夫科技園形成了“軌交＋有軌電車＋公交”的綜合交通網絡體系、“廣場＋公園＋運動場”的開放式生態休閑空間、“別墅＋公寓＋酒店”的多層次居住生活空間以及“餐飲＋購物＋文化＋醫療”的系統化生活服務配套，是一個名副其實的現代化創新社區。反觀國內科學城，則大多科技感有余而生活氣不足，多數科學城屬于平地而起的郊野空城，商業、文化、教育、交通等配套設施尚待完善，生活服務品質不高，職住分離、潮汐式上下班、交通擁堵等現象和問題突出。

2.3 融通開放創新不足

“融通融合、開放協同”既是現代科技創新發展的本質要求，也是國內外科學城規劃建設的重要理念。國際知名科學城往往是融通創新的典范和開放創新的樞紐。反觀國內科學城，融通開放已成為提升創新策源能力的重要障礙。一些科學城缺乏一流大學、知名科研院所和科技龍頭企業，產學研協同創新浮于表面，尚未形成利益攸關的創新聯合體。部分科學城的國際化理念缺乏，國際科技合作交流停留在迎來送往、舉辦論壇展覽等淺層形式，對跨國公司總部、外資研發機構等優質創新資源吸引力不強，深度參與國際科技合作不多。

2.4 創新發展政策不完善

政府政策支持是科學城持續發展的基本保障。從國際上看，日本筑波科學城建設發展的全過程得到了政府管理部門的大力支持，美國斯坦?？茖W城在起步時期也得到了美國政府特別是美國軍方的大力支持。中國各地科學城的建設發展雖然都是由地方政府主導的，但是在人才流動、稅收優惠、社會資源整合、科技成果轉移轉化、市場化營商環境等方面還存在部分政策不完善、難以落地甚至缺乏的現象。

2.5 科創產業特色不鮮明

國內科學城在規劃理念、產業布局等方面還存在相當程度的趨同現象，科技產業特色不鮮明，“千城一面”問題比較突出。許多地方在規劃建設科學城時，往往脫離本地實際，沒有結合自身資源稟賦和產業特色，過于追求高大上的發展目標。許多科學城尚未形成具有自身特色的主導產業和科創品牌，科技特色和文化特質不鮮明，科創能力、產業競爭力和創新文化吸引力亟須提升。

3 推動中國科學城高質量發展的對策建議

立足新發展階段，進一步推進中國科學城高質量發展，應以提升創新策源能力為核心，以集聚高素質創新創業人才為根本，以突破關鍵核心技術和培育高端產業為主攻方向，鼓勵和支持科學城加快政策創新，著力提升科創高度、城市溫度、特色濃度、政策效度、發展視野廣度和協同創新力度。

3.1 著力提升科創高度：堅持原創突破與產業創新協同推進，打造高水平科技自立自強主引擎

引導科學城統籌布局產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈、服務鏈，暢通基礎研究、應用研究、成果轉化和產業發展鏈式循環，在科學研究、技術創新和產業發展等環節，探索更大膽、更有突破性的政策舉措，著力提升創新策源能力，加快孕育科學新發現、技術新發明、產業新方向和發展新理念，加快建設高水平科技自立自強主引擎。

強化引領性基礎研究和顛覆性技術創新。支持科學城結合自身優勢產業需求，加大對原始自主創新支持力度，積極打造國家戰略科技力量，加快推進新型基礎設施和科技產業設施建設，構建一批小而美、小而精的特色科學設施集群、高水平實驗設施等，著力打造功能型創新平臺和創新基地，積極承擔國家和地區重大科技攻關項目，攻克一批“卡脖子”關鍵核心技術。

培育發展創新型經濟。鼓勵科學城聚焦未來產業和新興產業，以培育壯大產業集群為核心，加快推進“產品高新化、鏈條高端化、產業集群化”，形成以龍頭企業帶動、產業鏈韌性強、集聚特征明顯的特色產業創新集群。利用市場化機制，充分發揮龍頭企業的多維度帶動作用，以龍頭骨干企業為“鏈主”，以上下游配套企業為“鏈脈”，形成產業鏈科創共同體的穩健創新鏈。

集聚高水平人才隊伍。把科技人才的“引培留用”作為科學城發展的重中之重，高水平吸引一批國際創新人才、領軍人才，提高人才增量。優化人才政策和服務體系，創新人才激勵、評價、流動、服務等機制，以優質科創服務為牽引，帶動優勢產業領域創新創業團隊、社會資本和產業要素集聚。

3.2 著力提升城市溫度：堅持城市功能與創新功能一體建設，促進“科+城”深度融合

立足城區高質量發展的戰略高度推進科技創新，綜合考慮職住平衡與產城共榮，更加注重產城融合、科城融合，推動創新功能與城市功能一體建設，實現創新功能和城市功能有機融合，培育人在城中、城在園中、園在景中的城市風尚，打造科技特質鮮明、城市功能完備、人與自然和諧共生的 “科技+產業+生活”的新型城區。

打造人性化創新街區。支持科學城優化教育、醫療、文化、體育、商業等公共服務配套，促進多元融合，強化科研、生產、商務功能有機組合，提升宜居城市品質，營造集創業工作、居家生活和休閑娛樂為一體的多功能創新街區。打破“圍墻”，拓展非正式公共空間，促進各類人群的社交互動和各類創新主體的交流合作，構建和諧友好的鄰里空間。

建設綠色化低碳城區。支持和鼓勵科學城落實“雙碳”戰略，倡導綠色低碳辦公方式和生活方式，加快建設綠色城區、綠色社區，營造自然與人文和諧交融的創新生態。加強節能環保技術的推廣應用，深入推進綠色生產和節能減排，培育綠色工廠和綠色樓宇，全面支撐地方生態文明建設。

建設數字化新型城區。支持科學城加強5G、6G等信息基礎設施建設，加快大數據、云計算、人工智能等信息技術的應用和推廣，搭建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的智慧社區服務平臺，打造智慧共享、和睦共治的新型數字社區。

3.3 著力彰顯地方特色濃度：堅持鍛造長板與補齊短板雙向發力，完善特色化創新發展政策體系

鼓勵各科學城圍繞各省市自身發展定位和重點產業發展方向，發揮比較優勢，突出地方特色，做強長板，補齊短板，避免“千城一面”，構建特色鮮明的創新發展政策體系。

引導科學城著力鍛造發展長板。鼓勵科學城立足區域資源稟賦和地方基礎條件，發揮比較優勢，因地制宜、因城施策，將最有基礎、最有優勢、最具特色的學科和產業技術領域作為主攻方向，加快優質要素集聚，加快特色品牌培育，促進本地科技產業優勢與國家（區域）創新體系、全球創新網絡的價值對接，打造區域創新增長極和高質量發展主引擎。

支持科學城加快補齊政策短板。引導科學城對標國際先進，回應各類創新主體發展的切實需求，對照創新鏈、產業鏈和人才鏈關鍵環節，加快補齊政策鏈短板，打通政策鏈的堵點，實現政策雨露對人才、技術、資本等各類創新要素的全方位、全鏈條、全周期覆蓋，形成政策合力，激發創新活力。

3.4 著力提高政策效度：堅持制度創新與科技創新雙輪驅動，穩步推進政策扎實落地

堅持科技創新和制度創新兩個輪子相互協調、持續發力，統籌推進科技、經濟和政府治理等方面的體制機制改革，穩步推進政策扎實落地，最大限度釋放和激發高質量發展新動能。

強化立法保障。支持和鼓勵有關省市加強科學城立法，優化政策頂層設計，將科學城規劃、建設和管理等方面的內容以法令或條例的形式固定下來，明確各級政府和各類創新主體在高新技術研發和產業化過程中的權利和義務。

擴大政策先行先試。加快推動政策先行先試權下放的相關探索，目前國內只有張江科學城、中關村科學城等少數科學城擁有一定程度的政策先行先試權，建議進一步擴大政策先行先試權的覆蓋地區和領域。

提升政策實施效果。進一步深化“放管服”改革，提高政府服務效率，優化國際化、市場化、法治化營商環境。加強政策宣傳解讀，提高政策知曉率。推動政策目標、任務定量化，增強政策落實的科學性和精準度。深化監督監管制度改革，加強政策落實績效評估，通過開展專項審計等形式，確保各項政策扎實落地、提質增效。

3.5 著力拓展發展視野廣度：堅持開放創新與自主創新相得益彰，提升全球資源配置能力

科學城應堅持“共建共治共享、協同開放創新”的發展理念，充分發揮政府、市場、社會的三方合力，堅持“引進來、走出去”并舉，統籌對內對外開放，積極搭建國際化發展平臺，深化國內外創新合作，強化輻射帶動作用，加快構建立足本地、服務輻射全國、融入全球發展的協同開放創新格局，提升全球創新資源配置能力，打造全球創新資源樞紐區域和新時代開放合作新高地。

促進區域協同聯動。支持科學城發揮區域創新的重要節點和關鍵樞紐作用，更好地服務于京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域發展戰略實施。促進各地創新政策之間協同互補，在大科學裝置建設聯動、創新券通用通兌、創新人才有序流動、科技成果就地就近轉化等方面提供政策支持，實現區域經濟和科技一體化發展。

推進高水平科技開放。面向未來發展和國際科技產業競合，在符合國際規則和通行慣例的前提下，支持科學城通過共建海外創新中心、海外創業基地和國際合作園區等方式，加強與國際知名科學城、科技園區的合作交流。以實現重大科學問題的突破為目標，支持科學家參與或主持國際大科學計劃和大科學工程，鼓勵和引導海外科研機構和科學家參與除涉及國家安全或特殊要求外的科技計劃。積極參與全球科技創新治理，支持本土機構參與國際技術標準、行業規范和技術倫理規則的研究制訂，形成與國際規范相適應的科技創新和產業發展制度體系，提升國際話語權。

打造國際科技會客廳。謀劃建設一批科創開放交流空間，建設交流交往的活力中心，打造國際科技會客廳，開展廣泛的科創國際合作和人才交流，助力實現科技人才和各類創新要素資源匯聚。聚焦重點學科專業和技術領域，培育一批高層次學術交流活動，邀請國內外頂尖科學家、尖峰人才和企業家開展科學研討、公開演講和辯論，打造全球知名的科學峰會。

3.6 著力增強協同創新力度：堅持政府引導和市場主導和弦共振，形成科學城建設強大合力

順應創新復雜性的日益提升，科技創新朝著全面協同創新、全社會共同創新的方向發展，以推動創新治理體系和治理能力現代化為核心，加快構建政府、市場、社會多元共治的創新治理體系，實現政府宏觀調控職能、高校院所創新源頭功能、企業市場主體作用、社會組織網絡能力相互配合、彼此補充，協同推動科學城實現高質量創新發展。

轉變政府職能。引導和支持科學城積極探索新型治理模式和運行機制，科學城管理部門應從關注科技轉向強調創新、從注重管理轉向完善治理，健全激勵創新的稅收、貿易、技術和人才制度，構建完善市場制度、創新政策和政府監管的“創新三角”。

強化市場運作。著力改革基于創新導向的經濟制度體系，注重發揮市場機制在創新資源配置中的決定性作用，建立以市場為導向的資源配置體系。以深化體制機制改革和營造良好創新創業生態為抓手，營造公開、公正、透明和有利于促進優勝劣汰的發展環境，充分釋放各類創新主體活力。

拓展社會參與。支持和鼓勵各類學會、協會、新型研發機構等科技類社會組織積極參與科學城建設，營造濃郁的創新創業氛圍。建立科學城重大規劃、重大政策的社會公示和公眾參與制度，廣泛聽取、吸納社會各界的意見和建議，凝聚全社會創新活力。

4 結語

隨著科技創新重要性的不斷提高，建設科學城已成為世界許多國家和地區推進科技創新發展的重要舉措。國際知名科學城由于起步早、發展快、成效明顯，其許多政策措施及經驗做法值得國內科學城參考借鑒。通過對國際知名科學城建設政策舉措的梳理分析可以發現，雖然不同國家推進科學城建設的機制和模式存在差異，但是它們在政策措施方面具有許多相同之處，主要包括：（1）堅持以法治建設為關鍵，重視法律法規的作用，完善創新政策頂層設計，依法依規推進科學城建設和發展；（2）堅持以人才集聚為核心，注重培育和吸引、集聚各類優秀人才，為各類人才搭建高層次創新創業平臺，重視人才作用的發揮，支持人才依托科學城干事創業；（3）堅持以財政政策為重點，通過實施富有吸引力和針對性的財稅政策，促進各類創新創業要素向科學城集聚，提升創新創業活力；（4）堅持以協同融通為基點，注重不同創新創業資源的整合共享，促進產學研等不同創新主體融通創新；（5）堅持以創新生態為保障，構建覆蓋整個科學城的開放式創新創業生態系統，優化創新創業氛圍，使得科學城成為科學的城區，而不僅僅是科技的園區。

與國際知名科學城相比，中國科學城建設雖然存在一些問題和不足，但是未來發展前景廣闊，特別是隨著中國世界科技強國建設和創新驅動發展戰略的實施，科學城必將在服務我國高水平科技自立自強中發揮骨干引領作用。借鑒國際典型做法和成功經驗，持續推進中國科學城建設發展必須立足新時代中國經濟社會高質量發展的全局，因地制宜、因城施策，堅持原創突破和產業創新協同推進、城市功能和創新功能一體建設、鍛造長板和補齊短板雙向發力、制度創新和科技創新雙輪驅動、開放創新和自主創新相得益彰、政府引導和市場主導和弦共振，真正將科學城打造成為所在城市（地區）乃至整個國家實現高水平科技自立自強的強大引擎、創新驅動高質量發展的示范樣板和參與國際科技競合的主力先鋒。