我國地方財政支出結構與經濟增長的政治經濟學分析*

趙 峰，譚 璇，周慧珍

一、引 言

進入新時代以來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。作為國家治理體系中重要的環節，省級地方政府在推動當地經濟社會發展、提高人民群眾生活水平方面發揮著重要作用。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，調節和優化財政支出結構是地方政府更好地履行行政管理職能、落實社會管理責任、推進地方高質量發展的重要政策工具。

中國經濟進入新常態以來，地方財政收支狀況也面臨新的挑戰。一方面，經濟發展由高速增長向中高速增長過渡，地方財政收入增速也相應減緩。同時，為減少市場主體負擔，穩定經濟發展預期，減稅降費工作也將繼續推進。另一方面，與財政減收和減稅降費相對應的，則是財政支出總額仍在增長。一直以來，我國地方政府肩負著交通、教育、醫療衛生、治安以及社會保障等多個領域的主要管理職能，承擔了絕大部分的財政支出責任。從一般公共預算來看，2020年我國地方財政支出達21.06萬億元人民幣，占全國財政支出的85%以上；而地方財政收入則僅占全國財政收入的55%左右。(1)資料來源：根據國家統計局網站數據計算。因此，中央轉移支付以及發行地方政府債券成為了支撐地方財政運轉的重要資金來源。但隨著全國財政緊平衡狀況的持續，能夠從預算調撥中獲得的資金也日益緊張，地方政府債務壓力顯著增加。

因此地方政府優化財政支出結構、提高財政資金使用效率的需求更加迫切，一方面保障履行政治、經濟、社會、文化以及生態環境等眾多領域的基本管理職能，另一方面改善財政收支平衡。財政作為政府配置資源的手段，通過優化財政支出結構，促進地方經濟增長，從而提高財政收入，是在長期中實現地方財政收支可持續發展的根本途徑。雖然經濟增長已經不再是地方政府追求的唯一目標，但發展仍然是解決我國一切問題的基礎和關鍵。因此，認識和了解財政支出與經濟發展之間的關系，把握投入到不同領域的財政支出對經濟增長的可能影響，有助于地方政府更好地優化財政支出結構，提高財政支出效率，釋放財政活力。

二、經濟增長視角中的財政支出結構

經濟學家注意到花費到不同領域的財政支出對宏觀經濟增長的作用是有差異的：用于加寬公路、疏浚河道、建設橋梁等的公共事業或公共工程支出在一定程度上能夠促進工商業的發展，應該適當增加；而國防、行政管理、宗教和教育等領域的財政支出則有助于維持一個國家內外部的安全和秩序。(2)鄧子基：《馬克思恩格斯財政思想研究》，中國財政經濟出版社，1990年，第3-5頁。斯密認為政府部門的各項活動本身并不能直接創造價值，需要通過稅收等方式占用可用于投資的資金來維持各項財政支出，從而將犧牲生產性的活動并增加非生產性的活動，因此主張政府僅僅擔任經濟活動的“守夜人”，將其活動限制在必要的范圍內。(3)[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》，下卷，郭大力、王亞南譯，商務印書館，1974年，第423頁。隨著經濟的發展、生產社會化程度的提高和城市化進程的加深，社會生產和生活所涉及的領域和環節不斷增多，企業和家庭等各個市場主體彼此之間的聯系更加廣泛和緊密，需要政府部門提供管理和協調的“必要”領域也日益擴大，財政支出總體規模在經濟中所占的比重逐漸提高。經濟學關于財政支出對宏觀經濟影響的認識有了進一步的發展。凱恩斯革命和羅斯福新政分別從理論和實踐層面證明了財政支出對于就業、投資和消費具有顯著的促進作用，“看得見的手”也能夠成為調節經濟增長的有效手段。

根據政府在經濟社會各領域履行職能的差異，可將財政支出劃分為不同的類型，如一般公共服務支出、軍事支出、外交支出以及社會保障支出等。財政支出類別越豐富，表明政府參與的經濟社會事務范圍越廣；而某一類財政支出占總財政支出的比重越高，則表明政府在該項事務中參與的程度越深。隨著財政支出規模的提升，財政支出的類別迅速增加，各類財政支出間的比例關系(即財政支出結構)也在不斷變化。(4)[美]維托·坦齊、[德]盧德格爾·舒克內希特：《20世紀的公共支出》，胡家勇譯，商務印書館，2005年，第30頁。然而，財政支出類別的增加和細化為從宏觀角度研究各類財政支出與經濟增長之間的聯系帶來了不便。

巴羅(Barro)將按政府職能分類的財政支出綜合為生產性支出和消費性支出，為考察財政支出的規模和結構對經濟增長和社會福利的影響提供了一個研究框架。(5)Barro, R., “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth”， Journal of Political Economy, 1990, 98(S5):103-125.其中，生產性支出是為私人生產者提供公共服務所產生的財政支出，既包含對基礎設施建設的投資，也涉及能夠保護和加強私人產權的法律、治安以及國防等領域的相關支出。前者直接為生產提供了必要的公共資本，有利于提高生產效率；而后者則能夠降低企業的實際稅率，增加私人部門收入，從而提高儲蓄率，間接促進生產擴張。政府部門提供的其他服務則與私人消費類似，能夠提升家庭效用，因而相關支出被稱作消費性支出。巴羅認為，消費性支出與生產并沒有直接聯系，反而需要私人部門交稅來維持相關的政府活動，這將引起所得稅率提升，從而降低私人部門的投資意愿，最終導致經濟增速放緩。

相關的研究中，同樣以執行各項政府職能的財政支出能否提高生產率或增加儲蓄為標準，對財政支出進行分類，但具體的分類結果則不盡相同?？崎T迪(Kormendi)和邁古勒(Merguire)將教育支出看作廣義的政府投資并納入生產性支出(6)Kormendi, R. C. and Meguire, P. G., “Macroeconomic Determinants of Growth: Cross-Country Evidence”, Journal Monetary Economics, 1985, (9):141-163.；金戈和史晉川提供了更為細致的分類方案，認為一部分財政支出對生產和消費都產生影響，因而補充考察了生產-消費混合性支出的增長效應(7)金戈、史晉川：《多種類型公共支出與經濟增長》，《經濟研究》2010年第7期。；黃少安等則提出一部分財政支出僅僅是為維持行政運營而存在，對生產和消費均沒有促進作用。(8)黃少安、陳言、李睿：《福利剛性、公共支出結構與福利陷阱》，《中國社會科學》2018年第1期。

可以看出，生產性支出對經濟增長的正面作用得到了一致肯定，但主流經濟學由于缺乏科學的價值理論支撐，導致其對生產活動/非生產活動的認識存在較大的隨意性，從而使得其關于生產性支出和消費性支出劃分范圍在一定程度上存在模糊性(9)李戎、田曉暉：《財政支出結構、結構性財政政策與積極財政政策提質增效》，《中國工業經濟》2021年第2期。，這導致了實證研究結果難以統一甚至相互矛盾。(10)方福前、孫文凱：《政府支出結構、居民消費與社會總消費——基于中國2007—2012年省級面板數據分析》，《經濟學家》2014年第10期。在宏觀研究中，財政支出乘數是判斷財政支出增長效應的重要指標，當其大于1時說明該項財政支出能夠有效促進經濟增長。按照巴羅的思路，將政府生產性支出直接引入生產函數能夠計算出其支出乘數，進而可以確定財政支出的最優結構。王國靜和田國強指出，我國政府消費支出乘數為0.79，政府投資支出的乘數為6.11(11)王國靜、田國強：《政府支出乘數》，《經濟研究》2014年第9期。，因而政府投資能夠更加有效地推動經濟增長；而呂煒等則認為我國保障性財政支出比政府投資更有利于經濟增長。(12)呂煒、高帥雄、周潮：《投資建設性支出還是保障性支出——去杠桿背景下的財政保障政策研究》，《中國工業經濟》2016年第8期。造成實證結果差異的一個重要原因在于，王國靜等研究的政府消費支出包含除政府投資以外的全部支出，而呂煒等所討論的保障性財政支出僅包括政府的“社會保障和就業支出”“醫療衛生支出”兩類。也就是說，由于被劃分為不同的支出類型，政府用于社會保障和就業以及醫療衛生領域的財政支出在不同的研究中對經濟增長的效果存在顯著的差異。因此，在優化財政支出結構時關于是否應該增加這兩項支出的政策建議也是完全相反的。

同時，由于缺乏科學的價值理論支撐，在以CES函數為代表的新古典經濟學生產函數中，物質資本和勞動兩種生產要素存在相互替代性，在生產中處于同等地位。政府支出進入生產函數后，也能夠與物質資本和勞動一起解釋產出的變化情況。這種可以將所有對產出可能有影響的因素都能納入生產函數的分析方法，泛化了生產過程，使得生產性勞動和它所對應的生產過程變得模糊不清，掩蓋了生產性勞動才是價值的真正來源，也無法真正揭示財政支出變化對宏觀經濟增長影響的機制。

馬克思在科學的勞動價值論基礎上，系統地分析了價值生產和價值增殖過程。在生產過程中，物質生產資料的價值隨著其被使用和磨損而轉移到新產品，而勞動者則消耗自身的活勞動并將其價值物化到新產品中?？偖a品中扣除生產所耗費的全部物質資料即為凈產品，其價值為生產獲得的新增價值。由于勞動力的再生產并不需要消耗全部新增價值，因此，剩余的價值則成為了生產企業的利潤，是資本積累的來源。圍繞價值生產和資本積累，財政支出可以通過兩方面作用于社會再生產的生產過程：一是提供公共的物質生產條件，二是為勞動力再生產提供商品和服務。

在此基礎上，馬克思主義學者奧康納將財政支出劃分為社會投資、社會消費和社會費用(13)[美]詹姆斯·奧康納：《國家的財政危機》，沈國華譯，上海財經大學出版社，2017年，第8頁。，為在社會再生產理論視角下研究財政支出結構的增長效應提供了一個參考。其中，政府通過社會投資形成社會不變資本，有助于提高私人企業生產率水平；通過社會消費為私人生產提供社會可變資本，有助于企業節約生產成本；而社會費用則并不能形成私人生產所需要的一般的、公共的社會生產條件直接參與社會生產過程，但隨著私人生產的擴大，政府將承擔越來越多的社會費用支出，以維持社會生產運轉與社會生活秩序。各地方財政支出在社會投資、社會消費和社會費用的不同配置，表現為支出結構差異。

三、各類財政支出對經濟增長的作用機制

根據馬克思主義經濟增長理論，資本積累是生產規模擴大和經濟增長的最基本因素。(14)趙峰：《馬克思的增長理論》，《政治經濟學評論》2004年第2期。然而，隨著資本規模的不斷擴大，資本有機構成也隨之提高，在其他條件不變的情況下一般利潤率呈現出下降的趨勢。利潤率的下降一方面可能導致可供積累的利潤量減少，另一方面也可能對生產部門的投資意愿帶來不利影響，使得一部分資金退出生產領域，進入金融等其他領域，最終降低資本積累規模，減緩經濟增長。(15)趙峰：《資本主義經濟增長的邏輯——馬克思經濟增長理論的現代闡釋》，經濟科學出版社，2009年，第98頁。尤其是隨著金融市場的不斷擴張，企業的所有者和管理者逐漸分離，使得企業所有者更看重其資金回報率而非企業生產規模的擴大。因此，當生產部門企業面臨自身生產活動帶來的利潤率下降時，企業的資金將會流向金融領域以尋找其他收益，導致企業積累規模下降，減緩社會再生產規模的擴大。(16)Stockhammer, E., “Financialisation and the Slowdown of Accumulation”, Cambridge Journal of Economics, 2004, (28): 719-741.

政府部門的社會投資、社會消費和社會費用支出，能夠在提高勞動生產率、降低成本與擴大需求三個維度對價值生產和價值實現帶來影響，一定程度上緩解生產部門的利潤率下降，促進經濟增長。

首先，政府的社會投資支出，最終形成了道路、橋梁、港口以及各類基礎科學和技術成果等等，為生產部門直接提供了社會先行資本。其中，公共交通基礎設施的建設有利于加快生產企業原材料和產品的周轉效率；政府部門對科技創新的大力投入則有助于新技術和新工藝的出現，從而在一定程度上帶來不變資本的生產率上升及其價格下降，緩解全社會資本有機構成上升的壓力。此外，政府部門提供的社會不變資本，具有相當程度的非排他性和非競爭性，能夠參與多個企業的生產活動，進而從整體上提升生產部門的不變資本使用效率。同時，這也有助于節約單個企業的不變資本支出，減少其開展生產所需的預付資本，從而降低單個市場主體進入生產領域的資本門檻。

其次，政府的社會消費支出通過提供基礎教育、醫療衛生、住房保障等勞動者日常生活需要的消費資料和轉移支付，直接服務于勞動力的再生產。一方面，通過公共醫療、公共教育等集體生產和消費的模式，能夠提高這類服務的生產效率(17)[美]約瑟夫·斯蒂格里茨：《喧囂的九十年代》，中國金融出版社，2005年，第166頁。，降低消費資料的相對價格，促進相對剩余價值生產。另一方面，政府部門只需要支付相應的生產資料和工資成本，就可以組織生產這些消費資料和服務，并免費或低價向社會提供。在一定程度上，可以將私人部門支付的稅金看作是這些消費資料和服務的價格。因此，這種價格可能并沒有包含平均利潤，而是更加接近成本價格，與在市場中購買私人部門生產的相關消費資料相比更為便宜(18)Hacker, J. S., “Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States”, American Political Science Review, 2004,98(2)：243-260.，從而有助于降低勞動力再生產的成本，緩解企業面臨的工資壓力。此外，政府部門無論是為社會提供基礎設施等生產資料，還是教育、醫療等消費資料，都需要在市場中購買商品和雇傭勞動者進行相應的勞動才能實現。這一部分財政支出一方面直接形成了公共部門的需求，另一方面通過支付勞動者工資間接擴大了私人部門的需求。

再次，政府社會費用支出中的最低生活保障、養老保險以及失業保險等，一定程度上具有調節收入分配的作用，為陷入經濟困難的家庭提供了保障。由于這些家庭往往消費傾向更高，因此，社會費用對收入再分配的調節能夠擴大經濟中的有效需求。而政府提供的環境保護、行政管理以及社會治安管理等服務，雖然無法直接形成社會生產資本，卻與社會投資和社會消費一樣，通過促進商品資本的實現加快了資本循環的速度。然而，我們需要注意的是，政府部門對金融部門的補貼、承擔的公共債務利息以及相關支付，這部分資金并沒有對商品的實現起到直接的促進作用，而是使得一部分價值離開商品的生產和流通過程流進金融部門，降低了生產部門的資本積累規模。

政府部門的社會投資、社會消費和社會費用支出，能夠通過促進價值生產和價值實現，帶來利潤率上升。這一過程不僅使得私人部門的投資獲得了更充沛的資金來源，同時也能夠進一步刺激私人部門的投資意愿，使得一些原本流向金融等非生產性部門的資金可以重新回到社會再生產過程中，從而增加積累，促進經濟增長。

結合以上分析可以發現，各種類型的財政支出對經濟增長的作用機制并不是單一的。無論是政府的社會投資和社會消費促進價值生產的影響渠道，還是社會投資、社會消費和社會費用幫助價值實現的途徑都是多重的。這也部分解釋了以新古典理論為基礎的財政研究中明確地定義政府的生產性支出和消費性支出在理論上存在的問題，從不同的單一作用機制出發，不同的研究者對于政府履行各項職能所花費的財政支出能否進入生產函數的看法存在差異。(19)周波、于金多：《關于財政乘數的研究綜述：財政貨幣政策交互作用視角》，《社會科學輯刊》2020年第5期。

綜合財政收支來看，財政收入來自于政府通過稅收和債務等方式從經濟中抽取的剩余價值，減少了私人部門可供積累的資本；財政支出則通過促進價值生產和價值實現能夠帶來利潤率上升，提升資本積累規模。社會再生產的擴大，既需要政府在供給側提供必要的社會一般生產條件，也需要政府在需求側擴大有效需求。因此，社會投資、社會消費和社會費用對經濟發展的途徑作用存在一定程度上互補性，單純擴大某一類支出，或許并不能完全發揮財政支出對經濟的調節作用。

由于不同類型的財政支出能夠從多個渠道作用于經濟增長，因而對一個地區在不同的發展階段或者處于不同發展水平的各個地區而言，一成不變、千篇一律的政府支出結構難以有效地發揮財政的作用。根據經濟發展面臨的內外部條件來不斷調整政府支出結構，才能從各方面更好地協調資本積累和經濟增長。馬斯格雷夫和羅斯托觀察到，在經濟發展的早期階段政府投資占社會投資比重較高，政府部門在公共交通、農田水利等基礎設施建設中投入較大；而在中期階段，公共投資逐漸減少，私人投資占比不斷提升；經濟發展達到成熟階段以后，教育、醫療和社保等領域則將成為財政支出的主要方向。(20)陳共：《財政學》，中國人民大學出版社，2020年，第68頁。

從區域角度來看，經濟發達程度不同的地區發展經濟所需要的內外部條件同樣存在差異，因而政府的支出結構也將呈現出不同的特點。一般而言，與發達地區相比，落后地區的財政支出中社會投資占比相對更高，而社會消費和社會費用則較低。然而不同地區支出結構呈現出的這種差異也并非一成不變，隨著生產技術的快速發展，生產所需的不變資本尤其是固定資本也將不斷更新換代，發達地區的財政支出結構需要適當增加社會投資，以適應擴大再生產過程中生產資料優先發展的需要。因此，通過調整政府支出結構來協調經濟運行中的供給與需求、積累和消費、技術更新與成本優化等多個方面的平衡，才能夠更好地推動經濟長期穩定增長。

四、中國地方政府財政支出結構：特征、變化與增長效應

新中國成立以來，我國財政支出有效地保障了經濟的高速穩定增長和人民生活水平的提高。(21)⑦ 靳春平：《財政政策效應的空間差異性與地區增長》，《管理世界》2007年第7期。在以新古典理論為基礎的財政研究中，財政支出的基礎在于市場失靈的存在，因而需要政府提供公共物品來保障市場交易的順利運行。(22)呂冰洋：《現代財政制度的構建：一個公共秩序的分析框架》，《管理世界》2021年第10期。然而，單純的市場經濟受剩余價值規律支配，容易造成貧富分化、生產過剩、經濟虛擬化以及生態危機等深刻弊端。(23)秋石：《論正確處理政府和市場關系》，《求是》2018年第2期。因此，在中國特色社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用。發揮政府作用絕不僅僅只是彌補市場失靈的需要，更是推動經濟的高質量發展和以人民為中心的發展、實現共同富裕、滿足人民群眾對美好生活需要的重要保障。

我國作為一個發展中大國，各個地區、各個方面的發展條件存在很大的差異。(24)劉偉、蔡志洲：《如何看待中國仍然是一個發展中國家？》，《管理世界》2018年第9期。根據前文的理論分析可知，政府的社會投資、社會消費和社會費用對資本積累存在多重作用渠道。面對當前我國經濟發展不平衡不充分的現實情況，為了更好地適應經濟發展需要，我國地方政府支出結構呈現出時間上和空間上的差異。因此，我們為現有的研究中關于各省區的財政支出呈現出不同的增長效應(25)郭慶旺、賈俊雪：《積極財政政策對區域經濟增長與差異的影響》，《中國軟科學》2005年第7期。、各個地區的財政支出對經濟增長的促進程度存在相對變化(26)② 靳春平：《財政政策效應的空間差異性與地區增長》，《管理世界》2007年第7期。(27)林桐、王文甫：《我國省際政府支出乘數有差異嗎？》，《經濟理論與經濟管理》2017年第5期。(28)李明、李德剛：《中國地方政府財政支出乘數再評估》，《管理世界》2018年第2期。等結論提供了一個以馬克思主義理論為視角的財政支出結構的解釋。

為了解近年來我國地方財政支出結構的特征和變化，我們計算了2007—2020年來我國地方財政的社會投資、社會消費和社會費用支出。由于省級行政區作為經濟社會發展體系相對完整的單位，且區域內具有較強外部性的大型基礎設施建設等需要由省級財政統籌安排，因而我們以省級行政區財政支出作為主要的討論對象。并且，我國在2007年調整了政府一般公共預算支出的功能性質分類，將財政支出劃分為一般公共服務、國防、外交等共計22大類。因此，本文根據2007—2020年我國31個省級行政區(29)本文所使用的省級財政支出數據未包括香港特別行政區、澳門特別行政區及臺灣省。的財政一般公共支出決算數據，將按功能性質劃分的財政支出重新整合為社會投資、社會消費和社會費用三個類型(見表1)，并分別計算了我國地方整體和各省級行政區財政支出結構。本文采用的數據全部來自國家統計局網站和《中國財政年鑒》。當然，政府部門履行某一具體職能的支出可能兼具社會投資、社會消費或社會費用的特征，這給政府支出結構的經驗分析造成了一定的困難。本文參考按功能性質分類的各項財政支出的主要投入領域將其進行分類整合。(30)趙峰、譚璇：《收入分配、政府支出結構和增長體制的政治經濟學分析》，《經濟學動態》2021年第11期。

表1 社會投資、社會消費和社會費用所對應的按功能性質分類的財政支出

從時間上來看，2007—2020年地方財政支出由3.83萬億元人民幣(占GDP的比重為14.16%)增加至21.06萬億元人民幣(占GDP的比重為20.73%)，年均增長約14%。隨著經濟社會的發展，生產和生活中越來越多的環節需要政府的協調和管理，進而導致財政支出的增長速度快于經濟整體增速。在地方財政支出結構上，社會投資占GDP的比重由3.1%增加至6.5%，社會消費增長幅度相對較小，占GDP的比重由3.5%增加至6.3%，而社會費用則基本穩定在7.6%左右，財政支出的增長主要體現在社會投資和社會消費兩類支出。因此，從圖1(b)中可以看出，我國地方財政支出中三類支出的相對比例由原本的社會費用“一枝獨秀”的模式轉向社會投資、社會消費和社會費用“三足鼎立”相對平衡的模式，這一變化體現了近年來嚴格壓縮一般性支出、加大對重點領域和項目支持力度的財政支出結構優化政策。(31)劉昆：《黨領導財政工作的重大成就和歷史經驗》，《學習時報》2021年11月8日。

從空間來看，各省級行政區財政支出規模和結構存在較大差異。2020年31個省級行政區財政支出占GDP的比重最高的為西藏(116.2%)，最低的則為福建(11.88%)。整體上經濟欠發達的省級行政區財政支出占GDP比重更高，因而這些省級行政區的財政對轉移支付和債務的依賴程度更高。與2007年相比，各省級行政區財政支出均有顯著提升，在這一過程中各省級行政區財政支出總規模的變異系數減小，表明近年來地區間財政支出不平衡的狀態有所改善，落后地區政府管理各項經濟社會事務的財政保障力度得到一定提升。

各省級行政區財政支出規模的收斂性是否帶動了財政支出結構的趨同呢？整體來說，各省級行政區花費在社會投資、社會消費和社會費用支出的差異仍然顯著，財政支出結構大體上可分為以下四個類型。

一是社會投資占財政支出比重相對較高的省級行政區(見圖2)。北京、天津、內蒙古、上海、江蘇、安徽、浙江、福建以及廣東共9個省級行政區2007—2020年財政支出中，在相當一段時間內政府的社會投資相對更高，并且，在此時人均GDP增速也相對較高。對于人均GDP水平較高的地區而言，面對技術的快速發展，企業生產方式也在不斷革新，僅靠傳統的設備、廠房等不變資本難以支撐生產企業應對激烈的國內外競爭。由于經濟發達省級行政區原本的生產社會化程度較高，政府社會投資形成的不變資本能夠更大程度地惠及生產部門的眾多企業和環節，推動社會再生產的擴大。因此，以5G、人工智能、工業互聯網以及物聯網等為代表的新型基礎設施成為了促進區域生產發展的重要新型社會先行資本。同時，這些省級行政區社會消費占財政支出的比重相對穩定，而社會費用占比則有所下降。整體而言，這些省級行政區的財政支出結構經歷了一段時間的調整，在2015年以后達到了一個新的穩定狀態。

二是社會費用占財政支出比重較高，但社會投資和社會消費增長較快的省級行政區(見圖3)。江西、山東、河南、湖北、湖南、海南、重慶、四川、貴州、云南以及陜西等11個省級行政區2007—2020年社會投資和社會費用占GDP的比重顯著提升，而社會費用占GDP的比重雖然相對穩定或小幅下降，但仍然是各省級行政區財政支出中占比最高的部分。這些省級行政區經濟發展水平在全國處于中下游，但整體經濟增長速度較快。社會投資和社會消費的協同增長，不僅提供了必要的基礎設施，同時也提升了該地區勞動力的教育、健康等綜合素質，為區域生產發展創造了良好的社會生產資本條件。此外，雖然社會費用占財政支出比重仍舊較高，但其“一枝獨秀”的狀態發生了轉變，財政支出整體轉向三種支出相對均衡。

三是社會費用占財政支出比重居高不下的省級行政區(見圖4)。2007年以來，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江以及廣西等6個省級行政區的社會投資、社會消費和社會費用三類支出均在增加，雖然社會費用的增速與其他兩類財政支出相比略微緩慢，但其在整體財政支出中的規模優勢并沒有發生變化。這種類型的政府支出結構對經濟的影響更多地體現在需求端，而對供給端的作用則相對較少。特別是在其他省級行政區大力增加社會投資的情況下，本地區的社會一般生產條件改善相對緩慢，將在一定程度上減弱對投資和勞動力的吸引力。同時，由于本地區生產發展的相對滯后，政府的社會費用支出可能轉而形成對外部區域產品的需求，降低政府支出對本地區有效需求的拉動作用，甚至形成當地公共和私人部門資金的雙重外流。從經濟發展水平來看，2007—2020年河北等6個省級行政區的人均GDP在全國處于中下游水平，增長速度也相對落后。

四是財政支出占GDP比重較高，社會投資增長較快的省級行政區(見圖5)。2007—2020年，甘肅、寧夏、青海、西藏和新疆等5個省級行政區社會投資增長較快，社會消費次之，社會費用則小幅增長后略有減少。這些省級行政區地處偏遠，基礎設施建設相對落后，政府加快社會投資支出，為當地經濟發展提供基本的社會先行資本，有利于加強與外部的資金、商品、人員和信息交流。社會消費與社會投資的協同增長在一定程度上體現了基本公共服務均等化在經濟相對落后地區的持續推進。在社會投資和社會消費增長的前提下，社會費用增速相對較低，其占財政支出的比重有所下降。

結合近年來我國各省級行政區的財政支出結構特征可以發現，不同的政府支出結構對應了不同的經濟增長績效，政府通過社會投資和社會消費為經濟的供給側提供社會的生產資本，能夠較為有效地促進經濟增長。貴州、湖南等中西部省級行政區，經過財政長期對投資建設的支持，基礎設施水平得到了一定程度的提高，為擴大社會再生產奠定了物質基礎。同時，在上海、江蘇等經濟發展水平較高的地區，面對生產技術的革新，社會投資也仍舊是政府支出中最為重要的領域，這為經濟的持續增長提供了保障。對政府投資的傳統研究指出，隨著發達地區資本存量的上升，政府投資對總產出的邊際效應會逐漸降低。(32)王國靜、田國強：《政府支出乘數》，《經濟研究》2014年第9期。然而，從投資結構來看，在經濟發展水平不同的地區，政府的社會投資所對應的具體建設內容和項目存在一定的差異。因此，在現階段，政府的社會投資不僅是我國經濟欠發達地區通過提供基本的社會先行資本以促進社會再生產外延式擴張的重要途徑，同時也是發達地區持續推動技術進步、提升產業結構和競爭力，促進社會再生產內涵式擴張的重要保障。因此，面對我國仍處于發展中國家的現實情況，只有通過增加積累、擴大投資來改善經濟增長，才可能在這一基礎上改善人民生活。(33)劉偉、蔡志洲：《經濟周期與長期經濟增長——中國的經驗和特點(1978—2018)》，《經濟學動態》2019年第7期。

同時，社會再生產的擴大不僅需要生產資料的優先增長，也需要勞動力在數量和質量上的提升，才能夠保障擴大社會再生產的順利進行。從財政支出結構來看，近年來經濟增長表現較好的貴州、湖南、上海等省級行政區政府的社會投資和社會消費處于協同增長的狀態。隨著政府社會消費投入的持續增加，相關地區教育、醫療以及住房保障水平得到了不同程度的提升。提高政府的社會消費支出不僅僅是推動基本公共服務均等化、促進共同富裕的重要舉措，同時也能夠提供越來越多受教育程度更高、身體素質更強的勞動者，為推動技術進步和經濟高質量發展提供人才保障。

與此相對應的是，社會費用較高且仍在增加的省級行政區經濟增長表現較差。從理論上來看，社會費用主要通過擴大需求來促進經濟增長。然而，由于國內市場的統一和開放性，若地方財政忽略對本地區的生產提供支持，則社會費用支出對于需求的調節作用相對容易外溢到其他地區，減小財政支出對本地區社會再生產擴大的促進作用。從財政支出結構來看，經濟增長較為緩慢的河北、遼寧等省級行政區政府社會費用支出仍在持續增長，社會投資和社會消費支出占財政支出的比重甚至有所下降。面對不合理的財政支出結構，地方政府應加強對重點領域、基本民生和基層的財力保障，落實過緊日子的要求，降低社會費用占財政支出的比重，提升財政支出效能。(34)劉昆：《不斷提升積極財政政策的效能》，《人民日報》2022年2月18日。

此外，在宏觀經濟增速放緩的背景下，地方財政支出規模的增加也伴隨著政府債務的上升。2020年末，我國地方政府一般債務余額共計12.74萬億元，占2020年GDP的12.54%。從區域來看(參見圖6)，青海、貴州、四川以及江西等20個省級行政區政府一般債務余額占GDP的比重超過了地方政府整體的平均水平，其中青海、內蒙古、甘肅和云南等11個省級行政區政府一般債務占GDP比重高達20%以上。隨著地方政府債務規模的擴大，地方政府財政的安全性、可持續性受到了越來越多的關注。新古典財政理論認為，由于中央政府的轉移支付，地方政府存在“預算軟約束”問題，并且能夠通過債務的“公共池”將本地債務壓力轉移給其他地區，從而更加容易盲目擴張財政支出。(35)中國人民大學政府債務治理研究中心：《統籌發展與安全：中國政府債務研究》，中國財政經濟出版社，2021年，第69頁。

在我國，由于落后地區財政收入較低，中央轉移支付和政府債務是保障地區間人均財政支出均等化的重要手段。那么，人均財政支出均等化是否將降低政府支出效率、擴散地方債務風險呢？首先，根據政治經濟學的區域經濟發展理論，落后地區經濟增長緩慢原因主要來自兩個方面：一是生產條件相對落后，價值生產能力相對較低(36)陳秀山、徐瑛：《中國區域差距影響因素的實證研究》，《中國社會科學》2004年第5期。；二是所實現的價值低于生產的價值，在區域經濟交流中長期處于價值轉出的一方，也就是說，落后地區的價值轉移是發達地區經濟發展的重要原因之一。(37)馮志軒、李幫喜、龍治銘、張晨：《價值生產、價值轉移與積累過程:中國地區間不平衡發展的政治經濟學分析》，《經濟研究》2020年第10期。因此，在落后地區自身經濟發展水平較低、財政收入較少的條件下，加強向落后地區的轉移支付既能夠提升當地生產條件，同時也是中央政府通過財政資金的再分配促進區域公平的體現。更為重要的是，落后地區的發展不僅僅只是區域平衡發展的要求，也能夠間接保障發達地區的持續發展。其次，從財政支出結構來看，由于不同的財政支出結構的增長效應存在差異，因而政府一般公共債務資金的使用去向對債務風險也存在重要影響。貴州、海南以及云南等省級行政區財政資金更多地用于社會投資和社會消費支出，政府債務一定程度上成為了促進地方經濟增長的重要資金來源。而黑龍江、遼寧和吉林等省更多的財政資金用于社會費用，債務資金承擔了一部分“保運轉”“保吃飯”的任務。長期來看，黑龍江、吉林等省的債務壓力將持續增大。因此，通過中央政府的轉移支付等手段，幫助相關地區優化財政支出結構，轉變政府社會費用居高不下的狀態是防范和化解地方政府債務風險、促進經濟增長緩慢地區發展的重要途徑。

五、結 語

在社會主義市場經濟體制下，有效市場和有為政府相結合，才能更好地促進我國經濟在新時代的高質量發展。如何優化政府財政支出結構，是更好發揮政府作用、促進經濟增長的一個重要理論和現實問題。本文結合馬克思主義社會再生產理論，根據財政支出對供給和需求的不同作用將其劃分為社會資本和社會費用，并結合社會資本在社會再生產中形成不變資本和可變資本的具體差異，將其進一步細分為社會投資和社會消費。由于社會再生產的擴大既需要生產資料部類和消費資料部類協同增長，也需要供給和需求的協同增長。因此，財政支出結構應結合經濟發展的實際需要，從生產和需求的角度全方位地調節財政資金配置。一味地單獨擴大某一類財政支出，反而可能會打破財政支出結構與生產結構的協調性，不利于經濟增長。

近年來，我國大多數省級行政區逐漸轉向社會投資、社會消費和社會費用協同增長，一定程度上改善了財政支出結構。但少部分省級行政區社會費用仍然居高不下，造成政府提取的社會剩余中相當大的比例難以進入本地區的社會再生產過程，這不僅不利于區域經濟增長，也降低了政府債務的可持續性。

財政作為政府參與社會產品分配的手段，在有限的財政資金條件下，如何更好地配置用于不同領域的財政資金，以完成保民生、保就業和保運轉的基本任務，同時防范和化解政府債務風險，既是對地方政府的要求，也是對其治理能力的考驗。習近平總書記強調，“要堅持在發展中保障和改善民生，把推動高質量發展放在首位”(38)②習近平：《扎實推進共同富?！?，《求是》2021年第20期。。同時，立足于我國仍處于發展中國家的現實情況，建立科學的財政體系，“要統籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經濟發展和財力可持續的基礎之上”(39)①習近平：《扎實推進共同富?！?，《求是》2021年第20期。。地方政府應循序漸進、盡力而為、量力而行，對實現共同富裕目標的長期性、艱巨性、復雜性要有充分估計，加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，不好高騖遠，不搞過頭的保障，堅決防止落入“福利主義”養懶漢的陷阱。同時，中央政府需要更好地發揮跨區域統籌協調作用，一方面健全轉移支付制度，縮小區域人均財政支出差異，加強對欠發達地區的支持力度，為財政困難的地區調整財政支出結構提供保障，改善區域間財政支出的不平衡狀況；另一方面加快完善社會主義市場經濟體制，推動發展更平衡、更協調、更包容，協調財政支出結構對全國整體供給和需求的調節，以防止地區競爭導致投資過度和需求不足，促進有效市場和有為政府更好結合。