鄉村振興背景下鄉鎮政府決策制度化研究

姚佳逸

（蘇州大學政治與公共管理學院 江蘇 蘇州 215123）

1 研究背景

中國國內形勢決定了中國各級政府的決策必須符合制度化要求。鄉鎮基層政府處在農村工作的第一線，是黨和國家在農村各項工作的落腳點。新中國成立以來，鄉鎮政府的決策水平不斷提高，從經驗決策到科學決策，從“拍腦袋”決策到專家咨詢論證決策。尤其是在改革開放之后，鄉鎮政府的決策方式已逐漸向制度化轉變。國家鄉村振興戰略也要求鄉鎮基層政府必須進一步提高決策水平和決策能力并使之適應中國現代化建設要求。鄉鎮政府作為我國的基層政府，一頭連著城市，一頭連著農村，其決策科學化程度影響著鄉村振興戰略目標的實現。

2 鄉鎮政府決策制度化的現實困境

2.1 決策者的制度意識欠缺。決策者的素質能力是影響決策科學化水平的重要因素。在黨委領導、政府負責的社會治理格局中，政府一旦決策出現失誤，將不利于社會的有效治理，還可能造成不必要的資源浪費。當前中國鄉鎮基層政府決策失誤的事例并不算少，最主要的原因就是決策者缺乏制度意識，“三拍”現象依然存在，即拍腦袋決策，拍胸脯表態，拍屁股走人。

導致鄉鎮基層政府決策者的制度意識缺失的主要原因是決策制度不完善和“路徑依賴”的存在。社情民意反映機制、決策前的專家咨詢機制、決策后的專家評估機制、決策失誤追究問責機制等雖然對鄉鎮政府決策的科學化起到一定作用，但是由于這些機制沒有形成系統的體系，也沒有強制性的規范要求，更沒有法律保障，所以在實踐中發揮的真實作用少之又少。這在很大程度上導致基層決策者的自由裁量權過大，甚至是決策脫離實際，沒有進行實地調查研究便憑空決策，導致政策無法持續推進。

2.2 決策過程的經驗化。經驗化決策也是影響決策科學化水平的重要因素。經驗化決策與制度化決策不同，經驗化決策以決策者的經驗和主觀判斷為決策標準，通常決策者會根據個人的知識、見識和經驗進行決策，是一種較為低級的決策方式。而制度化決策通常是經過各個步驟環節，通過層層嚴密論證而進行的決策行為。制度化決策當中，政府通常會經過收集整理信息、征求社情民意、專家咨詢論證、選擇最優方案、監督決策執行、評估決策結果等多個環節之后做出最優決策。顯而易見，制度化決策的科學化水平必然要高于經驗化決策。

中國鄉鎮政府現階段的決策模式很大程度上依然具有經驗化決策的屬性特征。經驗化決策由于其非制度性，通常會受到決策者個人因素的影響，鄉鎮基層政府決策的科學化水平必然受制于決策者的個人素質。因此，“拍腦袋決策”“朝令夕改”等現象依然存在，導致政策無法貫徹推進，基層社會治理效果差，國家對基層治理的制度創新投入常常處于“空轉”狀態，鄉鎮治理水平日漸出現“內卷化”特征?；鶎余l鎮政府的經驗化決策模式所導致的鄉鎮政府決策失誤，造成資源浪費和政府公信力降低的同時，不利于社會矛盾問題的解決和社會治理有效性的提高。

2.3 決策執行的監督制度不完善。經驗決策不利于決策科學化水平的提高，更不利于鄉鎮基層社會的有效治理。杜絕鄉鎮政府經驗化決策的關鍵在于發揮制度的優勢，確保決策的科學性。而決策制度的有效運轉離不開制度的有效執行以及對決策制度執行的有效監督。監督是保障決策科學化水平的關鍵。根據西蒙的有限理性決策理論，人不可能達到完全理性，因此不可能做出完全理性的決策，所能做的僅僅是根據現實情況做出判斷的有限理性決策。經濟領域的有限理性決策理論同樣適用于公共部門，鄉鎮政府的決策者根據有限理性做出的決策，其科學性無法得到保障，因此在整個政策制定到執行的過程當中，監督必不可少。

當前，鄉鎮政府決策執行的監督制度不完善，對決策失誤造成的資源浪費以及社會治理的失序通常無法進行有效問責，由此導致鄉鎮政府決策的隨意性仍在擴大。監督的缺失是造成決策失誤的重要原因?？茖又频臎Q策體系使得公眾參與鄉鎮基層政府決策困難重重，公眾參與是決策民主化的內在要求，決策民主化是決策科學化的前提基礎，而鄉鎮基層政府在決策方案制定、執行過程中無法保證制度化的公眾參與。民主化決策的缺失導致人民群眾無法通過聽證、座談、民意反饋等各種渠道參與決策監督，更無法在整個政策落實過程中發揮應有的監督作用。因此，以制度化方式完善鄉鎮基層政府決策執行的監督體系是當前基層社會治理所面臨的亟待解決的重大理論和實踐問題。

3 鄉鎮政府決策制度化的路徑選擇

3.1 增強決策主體的制度意識。增強決策主體的制度意識是提升鄉鎮政府決策科學化水平的關鍵，鄉鎮政府決策者制度意識的樹立將有效提高政策的可持續性。因此，決策者必須不斷增強制度化決策意識，樹立制度決策觀念。專家咨詢機制、情報收集調查研究機制、黨委領導的協商機制、監督評估機制等的落實是增強決策主體制度意識的前提。鄉鎮基層政府的決策者必須在中國特色社會主義制度的框架之內樹立制度決策意識，無論是在決策前、決策中還是決策后，都應當以堅持黨的領導、強化協商機制、擴大公民參與、加強監督制約、完善法治保障為原則指導展開工作。鄉鎮黨委根據制度安排進行統籌領導，從決策制定到決策執行再到決策評估，每一步都必須按照制度規范進行，這離不開決策主體制度意識的有效樹立。

3.2 完善決策制度化建設。鄉鎮政府決策制度的健全必須以增強決策制度執行力為重要依據。以制度優勢為依托，警惕制度“空轉”，保障決策的科學化、民主化、法治化，從而推進國家治理體系與治理能力現代化，并以此完善鞏固中國特色社會主義制度，實現鄉村振興戰略要求。

社情民意反映制度是正確反映人民群眾意愿的重要制度基礎，鄉鎮政府在做出決策前必須進行有效的民意調查，廣泛聽取人民群眾的意見和建議。將社情民意反映制度作為鄉鎮政府決策前的必要制度并以法律的形式加以確立，必然能保障決策的真實性和有效性，真正提高鄉鎮政府決策的科學化水平。專家咨詢制度是隨著我國智庫制度的建立而逐漸成熟的一項制度。重大社會事項決策中引入專家咨詢是決策科學化的重要保證。由于社會分工的精細化，決策者無法對社會各個領域的知識都做到精通，而專家咨詢制度的建立能有效化解這一矛盾。專家通過自身所長向決策者提供各類決策方案，鄉鎮政府通過結合民意綜合考慮最優方案，以公共利益最大化為決策目標，由此保障決策的科學性。

通過信息公開制度、公眾參與制度、聽證制度、決策責任制度等合理配置，形成有效的決策制度體系，協調整合各項制度，從而形成制度合力，能夠有效保障鄉鎮政府決策的科學化水平，提高基層社會治理能力。

3.3 加強對決策執行的監督。鄉鎮基層政府的決策必須有制度的保障，而制度的落實重在執行，制度的執行是制度存在的真正意義所在。各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。強化黨內監督、人大監督、政務監督、政協民主監督和新聞輿論監督，整合各個監督資源，構建既分工負責又協作配合的協同監督工作格局，保障鄉鎮政府決策執行始終處在制度的軌道上運行。同時，必須強化對決策失誤的追責機制，形成一套完善的決策糾錯體系，提高決策制度的容錯率。

為人民服務是中國各級政府的宗旨，政府的公權力來自于人民，陽光是最好的防腐劑，鄉鎮政府決策制度執行必須接受廣大人民群眾的監督。重大社會事項公示制度、專家咨詢評估制度、聽證咨詢制度都是人民監督決策制度執行的有效途徑。

4 結語

在中國特色社會主義民主政治制度框架之下，完善鄉鎮基層政府的決策制度化建設，增強鄉鎮決策主體的制度意識，強化決策制度的執行力，把制度優勢轉化為鄉鎮政府的決策優勢，從而提高社會治理效能，這是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要途徑，也是推進我國民主化進程的重要舉措。

鄉鎮政府應當做好信息公開、宣傳等工作，并確保黨在決策過程中總攬全局、協調各方，積極配置決策資源，完善鄉鎮基層政府決策制度的規范性、系統性，防止制度“空轉”現象，以法律的形式保障鄉鎮政府決策制度的健全完善，提高鄉鎮政府決策主體的依法決策能力，這也是增強鄉鎮政府決策制度執行力的基本路徑。以中國制度優勢縱深推動中國鄉鎮基層政府決策制度建設是新時代的必然要求，也是實現鄉村振興戰略目標的必由之路。