中國親清政商關系構建：概況、特征與問題
——基于中國城市政商關系評價報告的分析

羅進輝（博士生導師），楊 楠

一、引言

“民無商不活，國無商不興”。改革開放以來，中國共產黨以經濟建設為中心，領導人民埋頭苦干，創造出了一個又一個舉世矚目的經濟發展奇跡，國家經濟實力大幅躍升。這離不開中國企業的成長，其中政商之間的良性互動交往是一個不可忽視的因素。2021年11月，黨的十九屆六中全會全面總結了黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗，在經濟建設上把“構建親清政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長”寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（簡稱《決議》）。因此，構建親清政商關系是我國“十四五”時期繼續優化營商環境的主要內容和重要抓手，更是下一個百年我國經濟高質量發展的重要經驗參考。

親清政商關系最早是習近平總書記在2016年3月4日看望參加全國政協十二屆四次會議的民建、工商聯委員時提出的，此后在連續六年的政府工作報告、十九屆四中全會《中共中央堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干問題的決定》、十九屆五中全會公報、十九屆六中全會《決議》中，都重申了對親清政商關系的構建要求。為了把構建親清政商關系落到實處，全國各地紛紛出臺一系列政策措施，推行“放管服”改革，建立政商關系“正面清單”和“負面清單”，積極改善政商關系，優化營商環境。經過六年多對親清政商關系的構建，全國各地的親清政商關系建設工作取得了可喜的成績，呈現出不同特征，但也不可避免地存在一些問題。

在新時代要總結歷史經驗，評價已有舉措，分析當前困境，進一步推動親清政商關系更好地成為經濟高質量發展的制度保障。因此，本文利用中國人民大學國家發展與戰略研究院編制的2018～2020年中國城市政商關系評價報告數據，具體通過絕對水平和變化水平兩個層面以及橫向地區和縱向時間兩個維度，全面分析全國各城市構建親清政商關系的概況。在此基礎上，從創新、協調、綠色、開放、共享五個高質量發展的特征維度出發，統計分析各城市的親清政商關系建設水平是否與其高質量發展水平相匹配，這是因為構建親清政商關系的最終落腳點是更好地促進微觀企業和宏觀經濟實現高質量發展。

二、中國城市親清政商關系構建的概況分析

在地方分權和“行政發包”的制度背景下，以及受到地理位置、經濟基礎、人口條件等客觀因素的影響下，我國各地方政府對中央政策的理解程度和執行能力不盡相同，由此各地方政府及政府官員對構建親清政商關系政策的響應落實也可能存在程度差異。同時，我國各地方和民間還面臨著紛繁復雜的外部非正式制度約束，這也會在一定程度上影響各地區的親清政商關系建設水平。因此，本文將從絕對水平和變化水平兩個層面以及橫向地區和縱向時間兩個維度對比分析我國各城市親清政商關系建設水平的概況及地區差異。

（一）城市親清政商關系的絕對水平概況

1.橫向地區差異。自1978年改革開放以來，國家實施的“經濟特區”政策（1980年提出）使得我國沿海大城市經濟發展水平更高、產業基礎更強、就業機會更多、交通設施更發達，資源的傾斜帶來人口的大規模流入，為大城市的制造業和服務業提供了源源不斷的勞動力，也為城市的發展注入了活力。雖然國家也實施了西部大開發（1999年提出）、東北振興（2004年提出）、中部崛起（2004年提出）等戰略，但東西部地區之間及沿海城市與非沿海城市之間的經濟發展水平差距目前尚未發生實質性扭轉。面對明顯不同的經濟發展水平及其代表的經濟基礎和資源支持水平，我國各城市的親清政商關系建設水平是否也會呈現出明顯的地區差異和地區不平衡性？

針對這一問題，本文利用中國人民大學國家發展與戰略研究院編制的城市親清政商關系的總指數——健康指數以及“親”“清”兩個子維度的評價指數——親近指數和清白指數，進行橫向的地區差異分析。具體地，從圖1可以看到，與經濟發展水平和資源分布的不平衡不協調相對應，各地區的親清政商關系建設水平呈現出明顯的以“胡煥庸線（地圖中直線）”為界的“東強西弱”特點。類似地，本文根據國家統計局2011年發布的《東西中部和東北地區劃分方法》，將全國劃分為東部、西部、中部和東北地區四大經濟區域后，發現各區域間同樣存在明顯差異：在2018～2020年，東部地區城市的親清政商關系構建表現最優且穩定，尤其是珠三角、長三角和環渤海地區；中部、西部和東北地區的重慶市、昆明市、長沙市、哈爾濱市等也有較好的表現但總體不穩定，而且未表現出如東部地區的城市集聚效應。

上述分析結果表明，城市親清政商關系的建設水平與經濟發展水平及其代表的經濟基礎和資源支持息息相關，二者是相互促進、共同發展的良性互動關系。一方面，東部地區、成渝地區、長江中游地區具有更優越的地理位置、更便利的交通、更豐富的人才資源，因而擁有更為得天獨厚的經濟發展基礎。另一方面，政府提供的基礎設施、公共服務、法治、教育等正式制度都存在很明顯的規模經濟特征，只有人口達到一定門檻之后才能體現其持續優勢[1]。經濟越發達的地區，政府對企業的關心和服務越細致全面，就越能吸引企業前來“筑巢”，自然帶來人口規模的增長，進而產生正反饋效應，使得市場經濟和政府服務都呈現規模經濟；反之，經濟越欠發達的地區，市場經濟就越缺乏規模經濟，政府對企業的服務也同樣缺乏規模經濟而表現較差。

與政府服務水平相對應的是親近政商關系，從圖2可以看到，各地區的親近政商關系建設水平也呈現出明顯的與經濟發展水平和資源分布相似的“東強西弱”特點。在2018～2020年，東部地區的親近政商關系水平明顯更高，中部、西部、東北地區的表現不突出。特別值得一提的是東部地區親近政商關系的城市外溢效應，其中長三角和珠三角地區的外溢效應強于京津冀地區。例如，長三角地區以上海市為中心輻射到江蘇省、浙江省，珠三角地區以廣州市和深圳市為中心輻射到東莞市、佛山市、中山市等，但京津冀地區中緊鄰北京市的張家口市、承德市和保定市并未表現出明顯優于其周邊其他城市的親近政商關系。

親近政商關系外溢效應的背后，是經濟資源的向外流動。一方面，親清政商關系尤其是親近政商關系的構建以經濟資源為主要支撐；另一方面，當城市的親近政商關系發展到一定水平時，不管是在市場這只“看不見的手”的作用下，還是在政府這只“看得見的手”的統籌規劃下，經濟資源均會自然流向這些城市。城市間的競爭力來源于良好的營商環境，中心城市產業的外溢給予周邊城市改善營商環境的動力，通過積極的競爭學習，周邊城市也會迅速改善以親清政商關系為基礎內容的營商環境[2]。長三角和珠三角地區之所以具有更強的親近政商關系外溢效應，是因為其擁有更加良好的親近政商關系基礎，區域內城市擅長在提高親近政商關系上進行政策學習，有實力接收經濟資源的流入，已經做好準備提供企業需要的各種幫助扶持，從而減少了產業外溢可能受到的阻礙。

然而，與親近政商關系建設水平相比，全國各城市在清白政商關系的建設水平上表現出了略有不同的分布特點，具體如圖3所示?？梢钥闯?，各地區的清白政商關系建設水平沒有呈現出一邊倒式的“東強西弱”特點，而是在“胡煥庸線”以西的地區，出現了表現突出的城市如林芝市和銀川市，靠近“胡煥庸線”的成都市則在2018～2020年都位于全國城市清白政商關系建設水平的第一陣列。從四大經濟區域看，雖然整體上仍然是東部地區表現最好，但是西部、中部、東北三個地區與東部的差距沒有親清政商關系總體構建情況和親近政商關系構建情況那么大。本文分析認為，這可能是因為相對于構建親近政商關系，構建清白政商關系對經濟資源、地理位置等因素的依賴程度更低，使得中部、西部地區雖然產業、交通、公共服務等相對落后，但仍然具有一定的能力可以較好地落實中央提出的構建清白政商關系的要求。遺憾的是，相比中部、西部地區，東北地區在2018～2020年未出現表現突出的城市。

2.縱向時間差異。政商關系是我國經濟發展的縮影，經濟的發展同政府如何有為施策、是否按規矩辦事密切相關，政府同市場、企業的關系對企業的創立、生存、發展至關重要，進而影響著整個國家的經濟發展。近年來，由于我國經濟結構轉型升級的“陣痛”、國際貿易和政治局勢的動蕩以及疫情的沖擊等多重不利因素的影響，廣大企業特別是中小企業正經歷著前所未有的生存挑戰，但是我國經濟仍然實現了難能可貴的中高速增長，2019～2021年的GDP同比增長率分別達到了6.0%、2.2%、8.1%，其中政府積極倡導構建的親清政商關系扮演了舉足輕重的角色。因此，本文將從縱向時間維度探究全國各城市的親清政商關系水平在過去幾年的變化趨勢，從而為同時期我國經濟的穩健增長提供一個注解。

（1）全國各城市親清政商關系健康指數（總指數）以及親近指數和清白指數的平均水平變化情況，具體如圖4所示?？梢钥吹?，無論是均值還是中位數，2018～2020年健康指數和清白指數的平均水平都呈現出先上升后下降的趨勢，而親近指數的平均水平則呈現出逐年穩步上升的趨勢。結果表明，2018～2020年全國各城市的親清政商關系建設水平并沒有呈現出逐步向好的總體趨勢，而是存在一定程度的反復，而且“親近”與“清白”兩個方面不是同步變化的，親清政商關系水平的前后反復主要源于清白政商關系建設水平的波動。本文分析認為，親近政商關系之所以能夠保持穩步向好的態勢，可能是因為親近政商關系的發展是不斷深入的過程，具有累積效應。例如，每個城市的基礎設施建設、金融服務發展、政務效率提高均不是一蹴而就的，而是逐步優化的過程，這個過程雖然緩慢，但不易受到外界各種因素的干擾，具有更強且向好的穩定性，因而親近政商關系一旦建立，就不容易被打破或者發生倒退。然而，清白政商關系的構建對持續監督有更高的要求，例如黨的十八大以來的反腐敗運動能夠在一年內甚至幾個月內提高地區政府的廉潔度，但是如果失去警惕或者持續的監督，則容易造成腐敗問題的復發。因此，相對于親近政商關系，清白政商關系從長期看會更加脆弱而不穩定。

（2）全國各城市親清政商關系水平的排名及其變化情況。本文根據2018～2020年的城市親清政商關系排名榜單，整理了前20名榜單中各城市的上榜次數情況，結果如表1所示。

由表1可知，親近政商關系的前20名榜單比清白政商的關系更加穩定，因為有16個城市連續三年都登上了親近指數的前20名榜單，而只有9個城市連續三年登上清白指數的前20名榜單；相對應地，僅有4個城市在三年里只登上一次親近指數的前20名榜單，卻有19個城市在三年里只登上一次清白指數的前20名榜單。與親近指數的排名情況類似，親清政商關系健康指數的前20名榜單中有15個城市連續三年上榜，僅有5個城市在三年里只上榜一次。特別地，三年中在健康指數、親近指數、清白指數的前20名榜單中都上榜的城市只有廣州市和深圳市，這兩座城市在親近政商關系和清白政商關系兩個方面都表現得很穩定且出色。更為有意思的是，三年中在清白指數前20名榜單中持續上榜的9個城市中，有5個來自山東省，分別是煙臺市、濟寧市、濰坊市、威海市、東營市，山東省在構建清白政商關系上的優異表現及其做法值得我們思考和學習。上述分析結果表明，親近政商關系的連續性決定了排名靠前的城市同樣具有較好的穩定性，而清白政商關系的脆弱性則決定了排名靠前的城市更具有流動性。

表1 2018～2020年親清政商關系水平排名前20榜單的城市變動情況

（二）城市親清政商關系的變化水平概況

眾所周知，我國的中部、西部、東北地區受地理位置、經濟基礎、人口條件等先天因素的限制，在經濟增長的絕對量上長期弱于東部地區。為了促進區域經濟的協調發展，我國自1999年起陸續提出西部大開發、中部崛起、東北振興戰略，但這些戰略的實施效果不盡相同。2011～2021年東部、中部、西部和東北地區的GDP復合增長率分別為8.58%、9.09%、10.16%和5.05%。在促進產業轉移上，中部崛起戰略效果明顯，西部大開發戰略有一定效果，但是東北振興戰略的效果卻很有限[3]。經濟上絕對量的落后為中部、西部和東北地區提供了廣闊的進步空間，但顯然中部和西部地區的發展表現更加值得肯定?；诖?，本文將從變化水平角度分析全國各城市親清政商關系構建的表現差異，試圖探究中部和西部地區經濟發展水平的靚麗表現是否有持續改善的親清政商關系作為制度保障，因為理論上良好的政商關系是經濟發展的基石。

具體地，本文根據2018～2020年全國各城市親清政商關系健康指數、親近指數、清白指數的排名情況，分別篩選出2019年相比2018年進步最快的50個城市以及2020年相比2019年進步最快的50個城市，進而把這些城市分別標注在國家地圖的相應位置上，具體如圖5、圖6所示?？梢钥吹?，無論是總指數還是子指數，均區別于絕對水平的“東強西弱”特點，從變化水平角度看親清政商關系水平進步最快的50個城市多分布于中部和西部地區，湖南省、湖北省、山西省、廣西壯族自治區的很多城市都登上了進步最快的50個城市榜單，中部和西部地區的城市表現出了很積極的競爭學習效應。但是需要指出的是，東北地區登上進步最快的50個城市榜單的城市明顯偏少，上榜的少數幾個城市也僅集中于遼寧省，黑龍江省和吉林省鮮有城市上榜，尤其是在清白政商關系方面。例如，根據本文的統計，在親近政商關系方面，2020年東北地區居于進步最快50名榜單的城市有8個，其中4個位于遼寧省、3個位于黑龍江省、1個位于吉林??；而在清白政商關系方面，2020年東北地區居于進步最快50名榜單的城市只有3個，其中2個位于遼寧省、1個位于吉林省。

可見，雖然同樣是親清政商關系絕對水平明顯落后的地區，但是中部和西部城市在構建親清政商關系中積極追趕，親清政商關系的變化水平而且是進步水平得到了顯著提升，而東北地區卻又一次被中部和西部地區甩在了后面。這一表現差異與東北地區近年來相對較差的營商環境和落后的經濟發展情況剛好相呼應。自從國家在2004年提出東北振興戰略以來，雖然已經過去將近二十年，但是東北地區的經濟增長長期低迷且沒有扭轉跡象。根據國家統計局發布的數據，2022年上半年東三省經濟增速在全國排名倒數，其中雖然有疫情因素的影響，但是東三省經濟發展在全國倒數的情況已經持續多年。勞動人口流出和人口的老齡化是東北地區發展乏力的重要因素，“投資不過山海關”也表明東北地區的營商環境難以吸引發達地區的優秀企業入駐。因此，東北地區要改變增長乏力的局面，必須重視構建親清政商關系，促進有為政府和有效市場的辯證統一，將政府的公共權力放在陽光下行使，改善營商環境，進而吸引并留住高端人才和優秀企業。

三、中國城市親清政商關系構建的特征分析

推進高質量發展是當前中國經濟發展的核心議題，也是全面建設社會主義現代化國家的必然要求。政商關系既是政治生態的重要組成部分，也是促進政府與市場良性互動、推動地區經濟高質量發展的重要支撐。經濟高質量發展離不開企業的高質量發展，聚焦到個體上，當企業創新能力有了提升、發展方式產生轉變、生產過程變得環保、對外貿易更加順暢、創造更多就業機會時，自然會帶動整個國家總體水平上的經濟高質量發展。在高質量發展中，地區是條塊，企業是“細胞”，而親清政商關系是推動地區經濟和企業高質量發展的制度保障，“政”與“商”圍繞經濟高質量發展進行動態互動和協同治理，推動有為政府和有效市場的辯證統一。因此，本文接下來基于引領高質量發展之路的新發展理念，分別從創新、協調、綠色、開放、共享五個維度分析我國各城市的親清政商關系建設水平與經濟高質量發展情況的匹配性，從而揭示親清政商關系構建的特征。

（一）第一動力——創新維度

“創新”是引領發展的第一動力。自2014年李克強總理提出“大眾創業，萬眾創新”的號召以來，創新創業融入經濟社會發展的各領域各環節，呈現出技術要素深度融合、成果轉化更為活躍、與產業升級結合緊密的良好態勢，為促進地區經濟發展提供了良好支撐。因此，經濟的高質量發展需要依賴創新驅動這一新動力，而且政府和企業都應當有所作為。在新時代，各級政府應當考慮如何進行服務轉型，以更好地服務于企業的創新活動和經濟的創新發展。當地方政府的政策工具由“要素積累”轉向“創新驅動”時，經濟增長與經濟發展質量才不會相悖，經濟發展質量成為經濟增長目標的增函數，增長速度與發展質量兼得[4]?；诖?，本文從創新投入和創新產出兩個視角分析地區創新發展與親清政商關系建設水平之間的相互關系。

1.基于創新投入視角。政府和企業在科技創新上的投入是創新發展的“土壤”和“源泉”，政府的創新投入更是企業技術創新支出增加的主要外在推動力，對企業創新投入具有顯著的助推作用[5]，而良好的政商關系是政府增加創新投入的前提。一方面，由于新時代科學政績觀將技術創新要素納入政府績效考核體系中，地方政府官員為了完成績效考核要求需要在對企業的關心和服務上下功夫，著重打造服務型政府，承擔起地區創新發展的責任[6]。另一方面，地方各級政府“勒緊褲腰帶過緊日子”，建設廉潔政府，才能將有限財力更多地用于創新發展。當前受疫情、國內外局勢的影響，中央政府特別是各級地方政府收入減少而支出擴大，此時更加需要反腐倡廉，提高資源和資金的配置和使用效率。因此，地方政府提高創新投入水平離不開親清政商關系的重要支持。

根據魏敏和李書昊[7]等使用的方法，本文以“科學技術支出占地方一般公共預算支出的比重”衡量地方政府的創新投入水平，據此分析城市創新投入水平與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，根據創新投入水平高低把全國城市分為兩組，進而統計比較兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表2。從表2可以看到，無論是2018～2020年中的哪一年，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，創新投入低的城市的親清政商關系水平都顯著低于創新投入高的城市。這些結果表明，地方的創新投入水平與地方的親清政商關系水平具有良好的匹配關系，即地方的創新投入水平越高，地方的親清政商關系建設水平也越高。

表2 創新投入視角下親清政商關系水平差異檢驗

2.基于創新產出視角。政府和企業投入一定的創新資源進行創新生產，使創新資源轉化為新知識和新技術，這些新知識、新技術被運用到企業生產運營中并實現成果產業化，企業由此獲得商業價值，進而也就實現了實體經濟的高質量發展。在創新投入一定的情況下，創新產出水平對于創新發展顯得尤為重要。不僅創新投入需要依賴良好的政商關系，創新產出在一定程度上也離不開親清政商關系的支持。在親清政商關系的引導支持下，廣大企業特別是民營企業將會更多地由以往的關系導向型戰略轉向創新驅動型戰略，減少與政府及政府官員進行尋租的活動及其成本支出，使得企業把有限的資源更多地投入到創新活動特別是實質性創新活動上，從而提高創新質量和創新產出水平[8]。與此同時，地方政府構建親清政商關系的過程，也是壓縮和降低政府及其官員權力設租尋租空間和能力的過程，轉而在更加公平透明的制度體系下更好地親近服務企業，為廣大企業的創新活動排憂解難，從而使得企業能夠更專注于提高創新效率、生產效率，促進創新高質量發展。

參考張濤[9]等的做法，本文選取“發明專利授權數占專利授權總數的比重”衡量地區的創新產出水平，因為與旨在享受政策傾斜和財政支持的“策略性創新”相對，以發明專利為代表的“實質性創新”更能體現創新質量和技術進步，只有實質性創新才能從根本上促進經濟高質量發展[10]。據此，本文分析城市創新產出水平與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據創新產出水平高低把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表3。由表3可知，與創新投入分組的檢驗結果高度類似，無論是哪一個統計評價年份，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，創新產出水平低的城市的親清政商關系水平都顯著低于創新產出水平高的城市。這些結果表明，地方的創新產出水平與地方的親清政商關系水平也具有非常好的匹配關系，即地方的創新產出水平越高，地方的親清政商關系建設水平也越高。

表3 創新產出視角下親清政商關系水平差異檢驗

因此，無論是創新投入還是創新產出的分組檢驗結果，本文都發現地區的創新發展與其親清政商關系水平具有很強的正向匹配關系，表明親清政商關系是促進地區創新發展的重要制度支撐。

（二）內生特點——協調維度

“協調”是持續健康發展的內在要求。1978年改革開放以來，我國以經濟建設為中心創造出一個個經濟發展奇跡，但在此過程中也衍生出了片面追求速度規模、發展方式粗放等問題，加上2008年國際金融危機后世界經濟持續低迷，我國經濟的結構性體制性矛盾不斷積累，發展不平衡、不協調、不可持續問題越來越突出。在新發展階段，經濟結構轉型升級勢在必行，第三產業成為拉動經濟增長的主要動力，產業結構的調整是經濟協調發展的重要內容。與此同時，經濟協調發展要注重精神文明和物質文明的共同發展，堅持物質文明和精神文明“兩手抓，兩手都要硬”，優先發展教育事業，深化教育教學改革創新?；诖?，本文從產業結構和教育重視程度兩個視角分析地區經濟協調發展與親清政商關系建設水平之間的相互關系。

1.基于產業結構視角。十九屆六中全會強調，要全面實施供給側結構性改革，從而有力推進產業結構優化升級。在我國目前的發展階段，產業結構的服務化有利于提高全要素生產率，這是實現高質量發展的核心源泉[11]。而產業結構的升級有賴于政府的產業布局和企業的經營發展，親清政商關系作為橋梁能夠促進政企的有序互動。一方面，清白政商關系下企業公平競爭，土地、資本、信息等生產要素有序高效流動，從而能夠提升產業效率和優化產業結構。另一方面，產業結構升級內嵌于親近政商關系之中，親近政商關系代表著更完善的基礎設施、更便利的金融服務和更高效的行政審批，是企業成功轉型的關鍵因素。地方政府的行政效率和資源能力會深刻影響產業結構的優化升級進程，只有政府與企業保持親密互動，才能緩解信息不對稱，形成有溫度的認知，制定出具有前瞻性的產業政策[12]。

參考楊沫等[13]的做法，本文以“第三產業占GDP的比重”衡量地區產業結構，據此分析城市產業結構與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據第三產業占比高低把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表4。由表4可知，無論是哪一個統計評價年份，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，第三產業占比低的城市的親清政商關系水平都顯著低于第三產業占比高的城市。這些結果表明，地方的產業結構優化程度與地方的親清政商關系水平具有良好的匹配關系，即地方的產業結構優化程度越高，地方的親清政商關系建設水平也越高。

表4 產業結構視角下親清政商關系水平差異檢驗

2.基于教育重視程度視角。經濟協調發展應當是物質文明和精神文明的協調發展、物質力量和精神力量的全面增強。教育是最持久的競爭力，重視教育、提高教育水平和教育質量、培養高水平人才是時代的需要，也是提升社會精神文明的需要，對于經濟高質量發展具有長遠意義。文化教育屬于政府提供的非經濟性公共物品，其對地方官員任期內的地區經濟增長無直接貢獻，與政商關系的關聯性小于經濟性公共物品，外部性更弱，主要服務于當地居民而非招商引資。與投資教育領域相比，地方政府投資城市供水供氣等有更大的尋租空間，官員有動機將有限的財政經費投資于尋租機會較多的公用設施領域[14]。因此，加大反腐力度、構建清白政商關系有利于提升城市教育重視程度和教育水平。

參考楊沫等[13]的做法，本文以“教育支出占地方一般公共預算支出的比重”衡量地方政府的教育重視程度，據此分析城市教育重視程度與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據教育重視程度高低將全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表5。由表5可知，除了個別年份在個別指標上存在統計顯著的組間差異，總體上教育重視程度低的城市與教育重視程度高的城市在親清政商關系水平上不存在一致的顯著差異，意味著教育重視程度視角下地區經濟的協調發展與親清政商關系水平不存在正向的匹配關系。本文分析認為，正如上文提到的，文化教育屬于非經濟性公共物品，對地區的經濟增長無直接貢獻而且見效慢，故而近年來各地政府主要是通過人才政策而不是教育投資來“引鳳筑巢”。

表5 教育重視程度視角下親清政商關系水平差異檢驗

綜上，從產業結構優化視角來看，地區的協調發展與其親清政商關系水平具有很強的正向匹配關系，表明親清政商關系是促進地區協調發展的重要制度保障。

（三）普遍形態——綠色維度

“綠色”是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。發展必須是綠色發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，這是突破資源環境瓶頸約束、調整經濟結構、實現可持續發展的必然選擇[15]。維持并提高生態自我修復更新能力，提升城鄉人居環境，使城區開發程度與資源承載能力相匹配，才能實現綠色可持續發展。一方面，部分地方官員出于自身利益的考慮存在放松環境規制的傾向，企業為了降低污染處理成本也存在機會主義動機，政企合謀在影響清白政商關系建設的同時會降低地區環境質量[16]；另一方面，監管規則是否明晰以方便企業辦事、綠色科技資源共享平臺的建設是否完備等，既是影響城市綠色發展的重要因素，也是構建親近政商關系的具體表現?；诖?，本文從環境質量視角分析地區綠色發展與親清政商關系建設水平之間的相互關系。

根據魏敏和李書昊[7]的做法，本文選取“建成區綠化覆蓋率”這一指標衡量城市環境質量，據此分析城市環境質量與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據環境質量高低把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表6。由表6可知，無論是哪一個統計評價年份，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，絕大多數情況下環境質量低的城市的親清政商關系水平都顯著低于環境質量高的城市。這些結果表明，地方的環境質量與地方的親清政商關系水平具有良好的正向匹配關系，即地方的環境質量越高，地方的親清政商關系建設水平也越高，親清政商關系是促進地區綠色發展的重要制度支撐。

表6 環境質量視角下親清政商關系水平差異檢驗

（四）必由之路——開放維度

“開放”是國家繁榮發展的必由之路。開放帶來進步，封閉必然落后。我國發展要贏得優勢、贏得主動、贏得未來，就必須順應經濟全球化，依托我國超大規模市場優勢，實行更加積極主動的開放戰略。我國始終堅持對內對外開放相互促進、“引進來”和“走出去”更好結合，推動貿易和投資自由化便利化，穩慎推進金融高水平開放。新發展格局以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進，東西南北中全方位開放，帶動各地區的高質量發展，甚至對中部和西部地區的發展發揮更大的帶動作用?；诖?，本文將從貿易開放水平和金融發展程度兩個視角分析地區開放發展與親清政商關系建設水平之間的相互關系。

1.基于貿易開放水平視角。十九屆六中全會強調，我國正構建面向全球的高標準自由貿易區網絡，建設自由貿易試驗區和海南自由貿易港，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，形成更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放格局。國內國際雙循環發展下的對外貿易，需要深化資金、科技、人才的交流合作，也需要進一步提升親清政商關系建設水平。一方面，貨物進出口對交通運輸等基礎設施建設水平、通關效率和行政審批效率提出了更高要求，基礎設施的投入通過降低交易成本、存貨儲存成本，能顯著提升企業對外貿易規模和貿易流量，由此帶來的貿易繁榮擴張則能夠為當地經濟發展提供動力，進而為基礎設施建設提供更多資金支持，形成正反饋渠道[17]；另一方面，構建清白政商關系有助于有效壓縮政府官員的尋租空間，地方政府在取消貿易數量限制、增加貿易透明度的政策措施上更加具體明晰，從而推動地區的高質量開放發展。

根據魏敏和李書昊[7]的方法，本文以“貨物進出口總額占GDP的比重”衡量地方的貿易開放水平，據此分析城市貿易開放水平與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據貿易開放水平高低把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表7。由表7可知，無論是哪一個統計評價年份，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，貿易開放水平低的城市的親清政商關系水平都顯著低于貿易開放水平高的城市。這些結果表明，地方的貿易開放水平與地方的親清政商關系水平具有良好的正向匹配關系，即地方的貿易開放水平越高，地方的親清政商關系建設水平也越高。

表7 貿易開放水平視角下親清政商關系水平差異檢驗

2.基于金融發展程度視角。金融因素已逐漸成為我國經濟波動的重要誘因，隨著金融市場越來越龐大，金融對經濟高質量發展的影響也越來越大。金融發展可以降低企業出口的融資成本，使更多企業從不出口到出口，促進企業的國際化[18]。堅持金融為實體經濟服務有助于提升地區的開放水平。金融發展同樣與親清政商關系建設密不可分。一方面，親近政商關系的一個評價指標便是金融服務水平。銀行貸款是企業尤其是中小微民營企業發展的主要資金來源，而國有金融體制往往傾向于為國有企業提供更多金融支持。因此，構建親近政商關系有利于緩解金融市場的所有制歧視問題，打破民營企業融資便利的所有制枷鎖。另一方面，政商“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”仍然存在，公平有效的市場環境尚未完全建立，構建清白政商關系才能讓廣大民營企業跨越“融資的高山”，沖破束縛高質量發展的桎梏。

參考孫豪等[19]的做法，本文以“年末金融機構人民幣各項貸款余額占GDP的比重”衡量地方的金融發展程度，據此分析城市金融發展程度與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據金融發展程度高低把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表8。由表8可知，無論是哪一個統計評價年份，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，絕大多數情況下金融發展程度低的城市的親清政商關系水平都顯著低于金融發展程度高的城市。這些結果表明，地方的金融發展程度與地方的親清政商關系水平具有良好的正向匹配關系，即地方的金融發展程度越高，地方的親清政商關系建設水平也越高。

表8 金融發展程度視角下親清政商關系水平差異檢驗

因此，無論是貿易開放水平視角下還是金融發展程度視角下的分組檢驗結果，本文都發現地區的開放發展與其親清政商關系水平具有很強的正向匹配關系，表明親清政商關系是促進地區開放發展的重要制度保障。

（五）根本目的——共享維度

“共享”是中國特色社會主義的本質要求。發展必須是共享發展，發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，堅定不移走全體人民共同富裕道路。國家發展過程也是全體人民共享成果的過程，共享是發展的出發點和落腳點[15]。我國的政商之間存在緊密的合作與共生關系，這種關系建立在兩者的共同價值和共同利益上，政府通過為企業提供扶持性政策滿足經濟發展的需要，企業通過履行社會責任推動經濟的共享發展，擴大中等收入群體規模，提高低收入群體收入，進而提高老百姓的生活水平，實現共同富裕?；诖?，本文將從收入差距和人民生活水平兩個視角分析地區共享發展與親清政商關系建設水平之間的相互關系。

1.基于收入差距視角。參考呂承超和崔悅[20]的方法，本文以“基尼系數”衡量地方的收入差距，據此分析城市收入差距與其親清政商關系水平之間的匹配情況，基尼系數越小，收入差距越小，地區共享發展程度越高。具體地，本文根據收入差距大小把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表9。由表9可知，無論是2018～2020年中的哪一年，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，絕大多數情況下收入差距小的城市的親清政商關系水平都顯著高于收入差距大的城市。這些結果表明，地方的收入差距與地方的親清政商關系水平具有良好的反向匹配關系，即地方的收入差距越小，地方的親清政商關系建設水平越高。

表9 收入差距視角下親清政商關系水平差異檢驗

2.基于人民生活水平視角。就業是民生之本，就業是最大的民生。以親清政商關系為核心內容的良好營商環境有利于企業穩定和擴大投資，增加就業機會，而官員腐敗是導致營商環境惡化的主要原因[21]。官員腐敗一方面會削弱政策法律的約束力，使企業投資和經營的不確定性增加；另一方面會侵蝕財政資金，破壞投資結構，降低基礎設施建設質量，令企業望而卻步。因此，構建清白政商關系有利于擴大就業規模，提升人民生活水平，促進地區共享發展。

參考楊沫等[13]的方法，本文以“城鎮登記失業率”反向衡量地方的人民生活水平，據此分析城市人民生活水平與其親清政商關系水平之間的匹配情況。具體地，本文根據人民生活水平高低把全國城市分為兩組，進而統計比較了兩組城市在親清政商關系水平上是否存在顯著差異，檢驗結果見表10。由表10可知，無論是哪一個統計評價年份，無論是親清政商關系總指數還是子指數，也無論是均值差異還是中位數差異，人民生活水平低的城市的親清政商關系水平都顯著低于人民生活水平高的城市。這些結果表明，地方的人民生活水平與地方的親清政商關系水平具有良好的正向匹配關系，即地方的人民生活水平越高，地方的親清政商關系建設水平也越高。

表10 人民生活水平視角下親清政商關系水平差異檢驗

因此，無論是收入差距視角下還是人民生活水平視角下的分組檢驗結果，本文都發現地區的共享發展與地方的親清政商關系水平具有很強的正向匹配關系，表明親清政商關系是促進地區共享發展的重要制度保障。

四、我國城市親清政商關系構建存在的問題

基于中國人民大學國家發展與戰略研究院編制的中國城市政商關系評價報告數據，上文對我國各城市親清政商關系構建的概況和特征進行了深入分析，發現各地的親清政商關系構建工作總體上取得了很可喜的成績，但是也存在一些不容忽視的問題。

1.經濟基礎和資源條件分布不均導致親清政商關系水平“東強西弱”，中部和西部政商關系雖然進步迅速，但絕對水平仍然落后。從絕對水平看，我國各城市的親清政商關系水平呈現出明顯的以“胡煥庸線”為界的“東強西弱”特點，在四大經濟區域中東部地區表現最好。這種不平衡性在親近政商關系中表現得尤為明顯。構建親清政商關系需要依靠一定的物質資源，無論是基礎設施的改善還是企業稅收負擔的降低，都離不開地方政府的財政實力。東部城市在地理位置、人口等先天條件上擁有優勢，能夠產生規模經濟，加上改革開放后政策向東部傾斜，更加劇了資源分布的不平衡性，不具備優勢的中部、西部和東北地區城市存在“心有余而力不足”的客觀問題。2018～2020年以來，我國各地區尤其是中部和西部城市的親清政商關系水平穩步提升，說明東西部的資源差距在縮小，但是絕對水平上仍然遠落后于東部地區，還存在很大的提升空間。

2.中部和西部城市親清政商關系水平進步明顯，但東北地區的表現卻不盡如人意。自1999年起我國陸續提出多個區域振興戰略，其中的中部崛起戰略、西部大開發戰略均取得了較好成效，但東北振興戰略收效甚微。東北地區經濟增長乏力，其中一個重要因素便是該地區的親清政商關系建設水平落后，尤其是清白政商關系的建設。在2018～2020年，雖然東北地區與中部、西部地區一樣在親清政商關系絕對水平上都遠落后于東部地區，但東北地區城市的親清政商關系進步水平卻被中部、西部地區城市遠遠地甩在了后面，即中部、西部地區城市表現出了很強的競爭學習效應，進步明顯，而東北地區卻是一幅“破罐子破摔”的消極情景。東北地區要破除“投資不過山海關”的魔咒，就必須重視提升親清政商關系水平，積極向東部和中部、西部優秀城市看齊，尤其是要持續加強反腐倡廉力度，著力打造服務型政府，全心全力服務好企業，營造“親商、愛商、護商、興商”的良好營商環境。

3.親清政商關系建設水平沒有呈現出逐步向好的總體趨勢，而是存在一定的反復，主要源于清白政商關系的不穩定。在親清政商關系中，清白政商關系對持續監督有更高要求而表現相對脆弱且不穩定；親近政商關系則穩步提升，具有較好的連續性，但是對地方政府執政能力和地方資源有更高要求，需要長年累月的積累。正因為清白政商關系具有“易建立，易受破壞”、更不依賴地方資源的特點，中部、西部相對落后的城市也可以在清白政商關系水平上表現突出。但是，反腐倡廉是構建清白政商關系的重要內容，而反腐敗不存在完成時，只要存在腐敗問題滋生的土壤和條件，就必須警惕腐敗問題的復發。此外，由于清白政商關系容易建立，不能為了追求親清政商關系綜合排名的進步，片面地在“清白”上下功夫，忽視“親近”的重要性，“談商色變”“清而不親”萬不可取。親清政商關系是政府和企業朝夕相處下培養出來的默契，絕不是靠一朝一夕的突擊就可以完成的。

4.親近政商關系在京津冀地區的外溢效應弱于長三角、珠三角地區。東部長三角、珠三角地區的親近政商關系分別呈現出以上海市、廣州市和深圳市為中心的明顯外溢效應，輻射到鄰近多個城市；京津冀地區以北京、天津為中心，主要影響到廊坊市和唐山市，而緊鄰北京市的張家口市、承德市和保定市的親近政商關系并未受到顯著的帶動作用。北京市和天津市以外的地區親近政商關系基礎薄弱，表現出的競爭學習效應不明顯。周邊城市薄弱的政商關系基礎容易阻礙中心城市的產業外溢，周邊地區沒有足夠的實力幫扶有意向入駐投資的企業，難以形成地區產業集群，導致資源愈發集中在大城市，無法實現中心城市帶動周邊城市的區域協同發展。一方面，京津冀地區應加強內部政府間的工作交流，更好地傾聽企業的聲音；另一方面，京津冀地區的外圍城市應該積極向長三角、珠三角的兄弟城市學習，取長補短，找到適合自己的親清政商關系發展道路。

五、結語

在黨的十九屆六中全會上，“構建親清政商關系”被寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，充分肯定和強調了親清政商關系是上一個百年的重要經驗總結，也是下一個百年的重要建設目標。在新時代，親清政商關系是我國經濟實現高質量發展的重要制度支撐。由此，本文主要對當前我國各城市構建親清政商關系的概況、特征和問題進行了較為系統的分析總結，以期為提升我國的親清政商關系水平提供經驗借鑒和政策建議。

本文的研究發現：第一，親清政商關系構建水平存在明顯不平衡的“東強西弱”特點，這與地區間的經濟基礎和資源稟賦差異密切相關；第二，相比親近政商關系，清白政商關系水平“東強西弱”的地區不平衡問題更輕，中部、西部地區和東部山東省的一些城市表現特別突出，主要是因為清白政商關系的構建更加不依賴經濟基礎和資源稟賦；第三，整體上親清政商關系水平沒有呈現出逐年穩定提升的良好態勢，存在一定程度的反復，這主要是源于清白政商關系的脆弱性，有賴于持續的公共監督和反腐倡廉；第四，雖然中部、西部地區的親清政商關系絕對水平明顯低于東部地區，但其近年來的進步表現很搶眼，反映出很強的競爭學習效應。遺憾的是，東北地區沒有表現出類似效應。最后，親清政商關系水平越高，地區經濟高質量發展水平也顯著越高，兩者之間具有很強的正向匹配關系，充分說明親清政商關系是我國實現經濟高質量發展的重要制度支撐。

需要指出的是，本文的相關結論主要是基于描述性統計分析結果得到的，面臨潛在的因果關系識別或者互為因果的問題。至于新時代下親清政商關系是否確實促進了我國經濟的高質量發展，有待后續更為嚴謹的大樣本計量回歸分析的證據支持，這是未來研究需要深入的重要方向，相關研究結論能夠為學習、宣傳、貫徹黨的十九屆六中全會精神和二十大精神提供堅實的學理支撐。