監察法與刑法、刑事訴訟法的銜接機制

郭恩澤

（泰國格樂大學，泰國 曼谷 10200）

一、問題的提出

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《監察法》”）自2018年3月正式頒布施行以來，在發揮職務犯罪打擊和預防反腐敗的正風肅紀中，發揮了不可或缺的重要作用。盡管《監察法》還需要進一步細化和完善，在體系的編排上還存在著一定的欠缺，但是“維護法紀、打擊職務犯罪”是《監察法》義不容辭的責任與使命。要對現有的相關法律作效力位階之間的平衡與對接，以便發揮其在職務犯罪領域的重要職能。就監察法、刑法、刑事訴訟法之間，在實體與程序之間對于職務犯罪都或多或少地存在著一定的立法沖突與重復立法現象。因此，在三者之間所產生的眾多法律問題，成為學界與實務部門高度關注的重點。有必要從最先的效力位階體系出發，針對職務犯罪要嚴格依法辦理。而這里的“依法”不僅要首先遵從《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）分則對于職務犯罪的構成要件，還要按照《監察法》對相關的職務犯罪主體進行紀律審查和監察調查，待紀委監委將所有證據核實、調查清楚之后再按照《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“《刑事訴訟法》”）移送檢察機關依法審查起訴。在整個案件辦理的流程環節，按照三個部門法之間不同的規定依法進行。但是，《監察法》與《刑法》以及《刑事訴訟法》中，對于職務犯罪的一些細節性規定依舊存在差異，會導致在最終的定罪量刑環節出現偏差[1]59。為進一步發揮三部法之間的共同職能，有必要在三者的效力位階以及對接上重新梳理、重新認知，并以此為契機，為三者之間的有效對接提供參考。

二、監察法的效力位階問題

對于法的效力位階原則，在我國的法律制度體系中有縱向和橫向之分。在縱向效力位階中，《憲法》位于所有法律之首，但是在橫向上出現了一些縱橫交錯的異同。對于法的效力位階來講，主要解決的是在縱向上的法律之間的層級差異。在縱向的法律序列中，下位法服從于上位法是一條基本原則，我國《憲法》作為所有法律的根本法、源頭法，屬于上位法的效力階層，也是一個國家的立法根基?！侗O察法》《刑法》《刑事訴訟法》都要以《憲法》為基礎，盡管這三部法律同為部門法、普通法，但是從法的效力位階原則來看，《監察法》的法律位階要低于《刑法》和《刑事訴訟法》，學界多數學者認為《監察法》是《刑事訴訟法》的同類型的下位法。關于《刑法》的理解，大家都將犯罪與刑罰聯系在一起，而且刑法設立目的就已經表明，這是一部打擊犯罪、保護法益的專門性強制法律。學界之所以又將其稱為刑法典，就是做了狹義的理解，連同當前包含的十一個刑法修正案在內，共同構成了廣義的刑法?！缎谭ā纷鳛樽顕绤柕牟块T法，是在其他部門法無能為力的情況下而采取的非必要法律，因此要時刻保持刑法的謙抑性[2]62?！缎谭ā穼τ诤螢榉缸镆约坝|犯的罪名和所要判處的刑罰，都作了專章論述，也代表了該部法律的刑事嚴厲性，是一部專門的刑事實體法。

《刑事訴訟法》是與《刑法》配套而行的專門程序法，不僅發揮其自身的專政打擊職能，還要兼顧保障人權，使得犯罪嫌疑人、刑事被告人的各項訴訟權益得到應有的保障。對于實施的方式都作了程序性的規定，為犯罪嫌疑人、刑事被告人避免受到不公正和不合法的刑事待遇而作程序性的約束與保障?？梢哉f《刑法》與《刑事訴訟法》是打擊犯罪、保障人權的一體兩面性法律，《刑法》會對行為人作出相應懲罰，《刑事訴訟法》對被告人被處罰程序“保駕護航”，兩部基本法律之間相輔相成。在法的效力位階上僅次于《憲法》地位，對于在刑事處罰期間所遭受到的一些不公待遇，可以按照《刑事訴訟法》的規定進行申訴、控告和檢舉。歷經三次修正，《刑事訴訟法》已經成為推進全面依法治國的一個縮影，推進國家治理能力和治理體系現代化中不可或缺，與《刑法》一起發揮著保障人民合法權益不受犯罪侵害的打擊與保護作用[3]101。二者不僅法的效力位階是等同的，而且發揮著相互牽制與制約的法律規制作用。

《監察法》的核心地位作用旨在發揮對公職人員的監督全覆蓋，與黨的紀委部門合署辦公，對于原先的檢察機關反貪、職務犯罪偵查（保留司法工作人員犯罪）、監察部門以及預防腐敗等多個部門進行整合，以監察委員會的形式重新出現?！侗O察法》的出臺為紀委監委查處貪污腐敗提供了明確的法律依據和堅實的法律強制力，體現了黨和國家對貪腐行為的“零容忍”，也是“十四五”時期，我國建設法治強國的重要體現。立法機關對于《監察法》的效力位階，從未有過明確的定義與說明，因此下一步對于立法的明確有著重要的法治意義，因此就其目前所屬的地位來講，應當位列國家基本法之中。

在《監察法》《刑法》《刑事訴訟法》之間存在著效力位階和職能分工的重要區分，三者作為我國重要的基本法，不僅發揮著重要的專政職能，同時也對現有的中國特色社會主義法律體系有著重要的支撐作用。盡管從法理上來看，《監察法》要低于《刑法》和《刑事訴訟法》的效力位階[4]71，但是從三者之間的法律地位來講應當是等同的?！侗O察法》與《刑法》《刑事訴訟法》一樣，由全國人大審議通過，據此應當將《監察法》作為僅次于根本法的基本法來看待。

三、《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》的交叉重疊與沖突

三部基本法都屬于我國重要的部門法律，沒有公職身份的普通公民要遵守的是《刑法》和《刑事訴訟法》，而具有國家工作人員身份的還要在此基礎之上嚴格遵守《監察法》對于其身份所作出的嚴格要求。從法律調整的范圍來看，《監察法》的調整范圍僅對具有國家工作人員身份的公職人員具有約束性與規范性。三部基本法律的共性在于都對職務犯罪有著共同的打擊作用，相較于《刑法》而言，《監察法》與《刑事訴訟法》不僅為職務犯罪的辦理提供了程序的約束與保障，而且兩部法律之間存在交叉重疊的規定。學界正是看到了這樣的沖突與矛盾，因此對于三部基本法之間的法律銜接問題，展開了廣泛的學術討論。

學界普遍認為，現有法律體系框架內三部基本法之間存在各自職能之間的交叉與重疊所引發的不必要沖突?！缎谭ā贩謩t與《監察法》中都對職務犯罪作出了各自的明確規定，并且在《刑事訴訟法》的程序運行與監督之下，由于立法機關沒有出臺《監察法》的配套司法解釋，因此三部基本法之間的法的效力位階就成為了學界熱議的問題。一是“程序維持說”。在目前立法機關沒有明確作出法律調整之下，要對既有的法律基本框架作穩定性的維持。對三部法律作基本法的等同看待，對于《刑法》分則中有關職務犯罪的構成要件，可以考慮放在《監察法》中，《刑法》只保留其中的刑罰裁量。同時立法機關要加緊對《監察法》作配套的相關立法解釋或者指導意見。二是“實體地位說”。將現有的《監察法》與《刑法》的法律屬性作等同認知，使得二者成為基本的實體法。這樣就可以避免職務犯罪的重復交叉規定，對于紀委監察機關的法律適用，只要符合《刑法》與《監察法》中的任意規定，都可以作為紀律審查和監察調查的實體法依據。三是“程序兼具實體說”。少部分學者認為由于在《監察法》中的職能存在著模棱兩可的認定，因此針對實務當中所出現的做法，不宜做明確的區分與認定。紀委監委部門可以將《監察法》以實體法對待，亦可以按照程序法執行。

《監察法》和《刑法》對于在辦理職務犯罪中的法律交叉與重疊問題上出現了不一致，因此有必要梳理《監察法》與《刑法》之間的效力位階關系，這對于完善中國特色社會主義法律制度具有重要價值意義。按照學界目前的通說，《刑法》依舊作為刑事實體法不變，而《監察法》作為一部程序法，對于原先的偵辦職務犯罪的職能進行了深度的整合，統一由全國各級監察委員會行使，形成國家、省、市、縣四級監察體系。但是查辦職務犯罪原本屬于《刑事訴訟法》中的偵查環節，盡管字面涵義發生了變化，但是其具有的實質性作用依舊蘊含其中，也就說它仍然屬于一種帶有刑事司法性質的特殊程序。對于其中的違紀違法的公職人員依法實行留置審查，其在留置審查期間的天數可以折抵刑期，待紀委監察機關全案監察調查完畢并固定好相關證據后[5]55，一并移交檢察機關審查起訴并提請逮捕。從一系列程序環節來看，都是對刑事實體法中有關職務犯罪的具體運用，二者之間對于共同的目標所采取的相關措施是恰當和合法合理的。因此，如果單從法的效力位階原則來看，《刑法》必然位于《監察法》之上，由于立法上一直沒有明確二者之間的效力位階，因此目前也僅停留在學術探討階層[6]66?！缎谭ㄐ拚福ň牛穼τ诼殑辗缸镆幎恕敖K身監禁”的嚴厲處罰規定，也是對刑法關于職務犯罪的進一步規劃與細分。而目前紀委監察部門，從未放松過“打虎拍蠅”的力度，也正是得益于《刑法》的嚴厲處罰，所以有必要對于《監察法》與《刑事訴訟法》之間的效力位階作明確的界定與劃分。

新時代嚴厲懲治職務犯罪，是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，著眼于“第二個百年奮斗目標”的新一輪決策部署，也是進一步提升人民群眾幸福感、獲得感與安全感的全新舉措。打擊職務犯罪和貪腐行為永遠在路上是黨和國家對人民的莊嚴承諾，因此單純依靠《監察法》無法滿足偵辦案件需要，由于《監察法》只是具有針對性的一部“小程序法”，因此要真正發揮其懲治與規制的作用，更多地還要依靠《刑事訴訟法》的進一步完善。由于監察委員會只負責案件的調查環節，對于其中的證據在搜集、提取、固定和整理完畢之后，要將全案以及涉嫌違法所得全部移交檢察機關審查起訴并作出批捕之后，才能進入最終的刑事司法程序。能否將腐敗分子最終定罪量刑還要取決于司法機關的最終審理，從實體到程序環節中，《監察法》《刑法》與《刑事訴訟法》之間已經成為相互交叉的利益共同體，針對《監察法》中的監察調查，在學界看來就是《刑事訴訟法》中的偵查職能，隨著國家機構改革整合，檢察機關專職職務犯罪的部門與職權整體轉隸各級監察委員會。而從目前的實踐需要來看，為進一步發揮《監察法》的有效職能，需要立法機關進一步明確和界定該法的效力位階。由于目前還在運行階段的觀測中，對于其中的細節性規定，還未能與《刑事訴訟法》之間形成良好的互動與銜接。對于《監察法》中的監察調查措施與《刑事訴訟法》中的刑事強制措施存在的界限模糊和適用混亂等問題，還需要進一步明確《監察法》與《刑事訴訟法》之間的效力位階關系，厘清二者之間的法律空白。因此，還期待立法機關與司法機關以及監察機關之間的協商與溝通，以構建完善的新時代監察法律體系。

四、《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》銜接機制的路徑選擇

《刑法》作為刑事實體法，對于查辦職務犯罪提供了明確的具體規定，特別是在最后的定罪量刑中發揮著重要的作用[7]152?！缎淌略V訟法》作為刑事程序法，對職務犯罪的偵辦提供了程序性保障?！侗O察法》對于紀委監察部門順利開展監察調查提供了專門的法律依據，也為《監察法》與《刑事訴訟法》之間的有效銜接提供了法律對接的基礎保障，學界多數將《監察法》稱為“小刑訴法”。目前《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》之間缺乏有效的配合與銜接，要處理好三部法之間的關系，就要從《監察法》入手，積極尋找三部法之間的銜接點，從而找到合理的銜接路徑。

一部高位階的法律面對低位階的法律，一般是一種上下級的隸屬和從屬關系。這是由法的體系性所決定的，也是實現三部法律合理銜接的首要原則。在這一原則指導下，三部法律各司其職，發揮著自己的重要職能，共同滿足打擊職務犯罪的需要。司法實踐中出現的一些難題表明在三部法之間存在法律空白。如果是《監察法》與《刑法》發生的效力位階問題，那么《監察法》要服從于《刑法》的效力規定，對于《監察法》與《刑事訴訟法》之間同樣如此。低位階的法律要服從于高位階的法律，三部法律之間所出現的法律銜接問題就會得到解決。隨著我國推進全面依法治國，積極提升國家治理能力和治理體系現代化的全面落實，司法實踐中所面臨的實務難題也隨之而來，出現像《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》這樣的法律效力位階問題，也就在所難免[8]177。立法機關在立法之初的本意與初衷是更好地讓法律服務于國家經濟建設，對于像《刑法》《刑事訴訟法》這樣的高位階法律在立法質量上有基本的保證，對于低位階的法律中所出現的不可避免的法律空白問題，低位階的法律應服從于高位階的法律，以保證各基本法律之間關系的穩定性與相互銜接性。

《監察法》與《刑法》和《刑事訴訟法》相比，是一部“年輕”的法律，立法實踐中所出現的諸多法律問題是對立法質量的一種很好檢驗。對于學界將《監察法》稱為“小刑訴法”的專門程序法，還需要立法機關進一步明確[9]14。將《監察法》視為效力位階低于《刑法》和《刑事訴訟法》，不僅可以更好地解決在《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》之間的法律銜接問題，還可以強化三者之間的獨立分工、相互配合與相互制約的法律實施保障。通過立法機關明確各法律之間的效力位階原則，可以最大限度地避免由于低位階法律效力所引發的法律空白問題。但因此而留下的法律沖突中的條款重復問題依然存在[10]70，只要低位階法律中還存在著與高位階的法律之間的重復性規定，那么就勢必會影響到我國現有法律體系制度的運行，對于法律權威也是一種潛在的威脅。因此，立法機關要及時對法律之間的效力位階予以查缺補漏，以確保法律法規之間的相互銜接與配套適用。就目前我國建設新時代中國特色社會主義法治體系而言，對現有的法律作合憲性審查，應當對新設立的法律更要把好審憲關，對于與《憲法》相沖突的法律要及時調整，在保證與《憲法》不發生沖突之后，再對各基本法律進行效力位階的整理。

《監察法》的頒布是為了配合監察委員會的職權運行而專門設立的，以便更好地發揮打擊職務犯罪與貪腐行為的專司職能。在司法實踐中，盡管紀委監委合署辦公，但是單純依靠《監察法》顯然欠缺，由于立法機關至今沒有明確《監察法》的法律屬性，要將貪腐分子送上法庭，還要依靠司法機關來最終完成。監察委員會之所以有職權對貪腐分子展開監察調查，除了有《監察法》和黨章黨紀以及各類規范性文件外，很大程度上是這些貪腐分子違反了《刑法》分則中國家工作人員的職務廉潔性與不可收買性。如果離開刑事實體法的支撐，單純依靠《監察法》很難發揮出嚴厲的打擊作用。這也就說明了《監察法》要依托《刑法》的規定而運行。就此而言，立法機關要根據司法實踐，進一步明確《監察法》的效力位階低于《刑法》與《刑事訴訟法》，在適當時候由國家監委會同最高司法機關出臺相關配套的司法解釋。同時立法機關也可以出臺相關的立法解釋，明確將《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》作為紀委監委部門開展職務犯罪偵查的主要依據。

《監察法》在實踐中出現一些法律問題，對于一部施行不久的年輕法律而言，屬于正常的司法現象。對于《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》中所出現的法律銜接問題，要在保持三部基本法運行穩定的情況下，在現有的法律體系框架內，進行適當的內部微調。在做出微調之前，立法機關要牽頭協調國家監委與兩高機關，開展立法聽證和第三方評估工作。對于實體與程序之間的沖突要做首要調整，對于司法實踐中出現程序性法律運行問題要及時地予以化解，力爭實現《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》之間的立法平衡。期待立法機關與司法機關以及監察機關之間建立一套完整的《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》的法律銜接機制，實現《監察法》與《刑法》以及《監察法》與《刑事訴訟法》之間的銜接，確保三部法律的協調運作。