廣西糖料蔗生產保護區“非蔗化”情況調研報告

雷承寶，陳建文，李 曳

（廣西糖業發展辦公室，廣西 南寧 530021）

0 引言

為深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理視察廣西時關于糖業的重要指示精神，穩定全區糖料蔗種植面積，裝滿端牢廣西糖罐子，維護國家食糖安全，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，促進廣西區邊境民族地區安寧和諧，根據國家關于堅決制止耕地“非農化”、防止“非糧化”的決策部署［1］，廣西糖業發展辦公室組織專門力量，對廣西全區糖料蔗生產保護區“非蔗化”問題開展專題調研。調研組先后赴柳州、河池、來賓、崇左市等地，采取召開座談會、實地走訪和問卷調查等方式開展調研?，F將調研情況簡要報告如下。

1 糖料蔗生產保護區劃定及建設情況

1.1 糖料蔗生產保護區劃定情況

2017年，《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24號）明確：以永久基本農田為基礎，將“兩區”細化落實到具體地塊。以廣西和云南為重點，劃定糖料蔗生產保護區1000000 hm2。2020年廣西報送農業農村部備案的《糖料蔗生產保護區劃定成果報送報告（第4批次）》顯示，廣西在南寧、柳州、北海、防城港、欽州、貴港、玉林、百色、河池、來賓、崇左等11個市64個縣（市、區）共劃定糖料蔗生產保護區面積772906.67 hm2，涉及580個鄉鎮（街道）、4490個行政村（農林場）、26303個片塊、3077772個地塊。保護區內永久基本農田的面積為709333.33 hm2，占比91.77%；非永久基本農田面積63333.33 hm2，占比8.21%。保護區涉及耕地面積755333.33 hm2，占比97.76%；非耕地面積17333.33 hm2，占比2.24%（表1）。

表1 廣西糖料蔗生產保護區分布情況

1.2 糖料蔗生產保護區建設情況

糖料蔗生產保護區包括333333.33 hm2的優質高產高糖糖料蔗基地（以下簡稱“雙高”基地）和433333.33 hm2的非“雙高”基地糖料蔗生產保護區兩部分，已全部勾繪紅線圖，并納入數據庫。其中，“雙高”基地按照經營規?；?、生產機械化、水利現代化、種植良種化的“四化”標準進行建設，由設在廣西糖業發展辦公室的廣西優質高產高糖糖料蔗基地建設工作領導小組辦公室牽頭負責。實際完成土地整治面積336006.67 hm（2表2）。非“雙高”糖料蔗生產保護區按照高標準農田建設標準進行建設，由廣西農業農村廳牽頭負責。截至2021年底，廣西全區已完成建設面積94320 hm2。

表2 廣西“雙高”基地分布情況（hm2）

2 糖料蔗生產保護區“非蔗化”情況

2.1 糖料蔗生產保護區“非蔗化”面積接近四分之一

2021年，廣西自然資源信息中心對全區糖料蔗生產保護區種植情況動態監測結果顯示，糖料蔗生產保護區“非蔗化”面積共185666.67 hm2，占生產保護區劃定總面積772906.67 hm2的24.02%，接近四分之一。其中，崇左市、來賓市和南寧市是保護區“非蔗化”的重災區，分別為51426.67 hm2、36660 hm2和23706.67 hm2，合計111793.33 hm2，占全區糖料蔗生產保護區“非蔗化”面積的60.21%（表3）。

表3 2021年糖料蔗生產保護區“非蔗化”面積統計

2.2 糖料蔗生產保護區“非蔗化”擠占以林地、園地和交通運輸用地為主

糖料蔗生產保護區“非蔗化”主要包括林地、園地、交通運輸用地、公共水利設施、城鎮村及工礦用地等。其中，農業種植結構調整導致林地（含桉樹以及其他喬木、灌木類用地）、園地（含柑橘、堅果、香蕉、芒果、火龍果等果類及茶園用地）擠占保護區面積分別為89606.67 hm2和58026.67 hm2，分別占“非蔗化”面積的48.26%和31.25%；交通運輸用地（包括高速鐵路、高速公路等）占用面積20526.67 hm2、占“非蔗化”面積的11.06%，以上3 項共計占比90.57%。此外，公共水利設施（包括水庫等）用地面積9306.67 hm2，占“非蔗化”面積的5.01%；城鎮村及工礦用地面積3433.33 hm2，占“非蔗化”面積的1.85%；耕地、草地及其他用地面積共計4773.33 hm2，占“非蔗化”面積的2.57%（表4）。

表4 2021年糖料蔗生產保護區“非蔗化”情況監測（hm2）

2.3 保護區外糖料蔗種植面積是保障食糖供給安全的有益補充

廣西糖料蔗大數據服務平臺顯示，2021/2022年榨季糖料蔗訂單合同審核備案面積（對應2021年糖料蔗種植面積）為747453.33 hm2（表5），略低于糖料蔗生產保護區劃定面積，比糖料蔗生產保護區內糖料蔗種植面積587000 hm2多160453.33 hm2，由此判斷，保護區外糖料蔗種植面積為160453.33 hm2，占全區糖料蔗種植面積的21.47%。此外，2021年自治區自然資源信息中心對南寧市橫州市、來賓市興賓區糖料蔗種植情況的監測數據顯示，南寧市橫州市糖料蔗種植面積21740 hm2，其中，保護區內種植面積13246.67 hm2，保護區外種植面積8493.33 hm2，保護區外種植面積占比39.07%（表6）；來賓市興賓區糖料蔗種植面積93966.67 hm2，其中，保護區內種植面積74033.33 hm2、保護區外種植面積19933.33 hm2，保護區外種植面積占比21.21%（表7）。兩個縣區保護區外糖料蔗種植面積與訂單合同簽訂面積中保護區糖料蔗種植面積占比基本保持一致。

表5 2021年糖料蔗訂單合同備案面積（hm2）

表6 2021年南寧橫州市糖料蔗種植情況（hm2）

表7 2021年來賓市興賓區糖料蔗種植情況（hm2）

3 對糖料蔗生產保護區“非蔗化”的原因

3.1 生產成本高、比較效益低直接導致種植結構變化

據統計，2020/2021年榨季，廣西區糖料蔗戶均種植規模約1.06 hm2，與印度持平，遠低于澳大利亞（64.67 hm2）、巴西（62.93 hm2）等主產糖國（圖1）；受種植規模等因素影響，廣西區糖料蔗噸蔗種植成本約為449元，遠高于巴西（110元）、澳大利亞（115元）、印度（170元）、泰國（230元）等主產糖國，是巴西、澳大利亞的4倍左右，主要體現在人工成本、土地成本和農資成本差異大（圖2，數據來源為國家糖料產業技術體系和自治區價格成本調查監審分局）。根據廣西價格成本調查監審分局對2021年廣西糖料蔗種植成本收益情況分析，廣西區糖料蔗種植平均凈利潤僅為309.26元/hm2，遠低于柑果、花生、蔬菜等主要競爭作物（表8）。近兩年來，農資、人工等價格成本持續上漲，每噸蔗生產成本不斷增加，進一步拉低了糖料蔗種植效益。

表8 各類作物種植效益分析對比統計表

3.2 勞動力短缺、機械化作業率提升緩慢制約了糖料蔗生產發展

根據廣西糖料蔗大數據服務平臺對2021/2022年榨季全區核準備案669662份訂單合同主體的年齡段統計數據顯示，1950—1959年出生（63～72歲）的蔗農99420人，占比14.85%，1960—1969年出生（53～62歲）的蔗農約213138人，占比31.83%，1970—1979年出生（43～52歲）的蔗農約205538人，占比30.69%，1980—1989 年出生（33～42 歲）的蔗農約111730人，占比16.69%，1990—1999年出生（23～32歲）的蔗農約17414人，占比2.6%（表9）。60后和70后（43～62歲）是當前糖料蔗種植的主要群體，80后和90后種蔗農民占比斷崖式下降，隨著60后和70后逐漸老齡化，糖料蔗將面臨無人種植的局面。作為替代勞動力的機械化作業，受種植地塊丘陵山地多、坡度大、面積小以及廣西區雨季長、農機農藝不匹配等因素影響，推廣難度大，機械化作業率特別是機收率較低。根據廣西農機中心統計數據顯示，截至2021年底，全區糖料蔗耕種收機械化率為67%；據廣西糖業協會統計數據顯示，2021/2022年榨季全區制糖企業共入榨機收蔗119萬t，占入榨總量5019萬t的2.37%。

表9 糖料蔗種植主體各年齡段群體情況

3.3 建設用地需求增加加快了糖料蔗生產保護區“非蔗化”進程

隨著城鎮化進程的不斷加快，建設用地規模逐步擴大，對糖料蔗生產保護區的保護構成嚴峻挑戰。根據2021年糖料蔗生產保護區“非蔗化”情況監測數據顯示，廣西全區“非蔗化”糖料蔗生產保護區面積中，建設用地面積累計33260 hm2，占“非蔗化”面積（185666.67 hm2）的17.9%。其中，交通運輸用地、公共水利設施用地、城鎮村及工礦用地分別為20526.67 hm2、9306.67 hm2和3426.67 hm2，分別占建設用地面積的61.72%、27.98%和10.30%。

3.4 缺乏保護政策，糖料蔗生產保護區管護存在“制度真空”

糖料蔗生產保護區（772906.67 hm2）已于2020年按照要求完成劃定工作，但目前廣西及國家層面均未出臺專門的保護政策和相關法規。面對在保護區范圍內實施交通基礎設施、城市化項目以及其他經濟作物占地等行為，地方政府缺少執法依據。

4 穩定糖料蔗種植面積的對策建議

為貫徹落實習近平總書記關于嚴格耕地保護的重要指示精神，堅決制止耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，進一步加強糖料蔗生產保護區管護，力爭在2025年實現農業農村部下達廣西糖料蔗種植面積890000 hm2的種植目標，提出對策及建議如下。

4.1 加快推進糖料蔗生產保護區“非蔗化”專項整治行動

將糖料蔗生產保護區“非蔗化”整治同堅決制止耕地“非農化”、防止“非糧化”整治列入同等重要事項協同推進，組織開展糖料蔗生產保護區“桉退蔗進”“果退蔗進”“蕉退蔗進”等專項行動，堅決杜絕保護區內桉樹、果樹等非蔗經濟作物新增面積。積極引導制糖企業、農民改良糖料蔗生產保護區騰退土地土壤，推廣種植糖料蔗，力爭在一個桉樹種植周期內將糖料蔗生產保護區“非蔗化”面積全面清理，穩定糖料蔗種植面積［2］。2021年實施“桉退蔗進”專項行動以來，截至2022年7月3日，全區已清退桉樹、果樹等非蔗作物面積21053.33 hm2，完成糖料蔗種植15000 hm2，預計2022年全區糖料蔗種植面積可達746666.67 hm2。

4.2 研究出臺穩定糖料蔗生產保護區外糖料蔗種植面積的支持政策

保護區外糖料蔗種植面積是當前廣西糖料蔗種植的重要組成部分，對保障國家食糖供給安全具有重要作用。建議廣西參照國家“兩區”劃定相關標準要求，將保護區外160453.33 hm2糖料蔗種植面積劃定為自治區級糖料蔗生產保護區，并予以相應政策、資金支持，改善地塊種植條件，進一步鞏固糖料蔗生產保障能力［3］。

4.3 盡快建立健全糖料蔗生產保護區管護機制

建議國家盡快出臺《糖料蔗生產保護區管理條例》或《糖料蔗生產保護區管理辦法》，明確糖料蔗生產保護區種植的目標作物，明確維持保護區面積動態平衡具體辦法以及保護區建設管護、違規處置的責任主體和獎懲措施，為加強糖料蔗生產保護區建設管護提供法理依據。在國家保護條例或辦法出臺前，廣西相關管理部門應盡快先制定地方管理辦法。同時，建議參照糧食等主要農作物管理模式，實行黨政同責制，將糖料蔗生產保護區“非蔗化”整治作為食糖安全責任制考核的重要內容，對糖料蔗種植面積、產量等指標進行嚴格考核。對落實糖料蔗生產任務不力的市、縣要予以問責。

4.4 努力增加糖料蔗種植比較收益

增加糖料蔗比較收益是提高農民種蔗積極性、穩定種植面積的最直接手段。加大高產高糖長宿根周期糖料蔗品種選育研發力度，將當前良種良法補貼政策繼續實施，并適當提高補貼標準；加快糖料蔗脫毒種苗及輕簡栽培技術等新品種新技術的推廣應用，降低生產成本，提高單產；深化訂單農業改革，利用市場手段強化制糖企業與蔗農的利益聯結關系，形成緊密的利益共同體；完善政策性農業保險保障機制，增強抵御自然災害、病蟲害以及國際糖價沖擊的能力，提高糖料蔗種植收益水平［4］。

4.5 加快推進糖料蔗生產全程機械化進程

機械化是解決勞動力不足、降低糖料蔗種植成本、穩住糖料蔗種植面積的重要抓手。要加快研發推廣適合廣西區地形地貌、種植農藝技術的甘蔗收割小型機械，探索“分步式”機收的路徑和模式，加快補齊丘陵蔗地機收基礎條件薄弱的短板。同時，加快蔗地宜機化升級改造，擴大連片作業規模，創建高效機收糖料蔗生產全程機械化示范基地，加快推進糖料蔗生產全程機械化進程。

4.6 加快推進糖料蔗生產經營規?；M度

經營規?；巧a機械化、降低種植成本、增加種植收益的重要手段。積極推廣“并戶聯營”模式，引導農民以土地入股的形式成立糖料蔗生產經營合作社，大力推動家庭農場發展，鼓勵蔗農流轉外出務工群眾的土地，形成適度規模生產模式。加快推動制糖企業建立糖料蔗規?；誀I基地，推廣“企業+基地”模式，引導制糖企業加大資金投入，采取自建、租賃或扶持等多種方式發展自營基地，推動糖料蔗種植加工一體化發展。

4.7 請求國家加大糖料蔗種植補貼力度

針對廣西區種植規模小、土地資源稟賦差、糖業國際競爭力弱的客觀事實，請求國家出臺糖料蔗種植補貼政策。一方面，針對化肥、農藥等農資價格剛性上漲情況，參照糧食補貼方式，對實際種蔗農民發放一次性農資補貼。另一方面，請求對糖料蔗種植規模13333.33 hm2以上的大縣給予補貼。廣西糖料蔗種植面積13333.33 hm2以上的縣（區）有18個，占全區種植面積和產量的85%，這些產糖大縣普遍都存在財政困難。建議參照種糧大縣獎勵辦法，對糖料蔗種植規模13333.33 hm2以上的大縣給予獎勵，獎勵標準為每個縣（區）每年平均1億元。