國土空間規劃下的生態環境保護研究

王忠民 張磊 王培山

(1.成武縣自然資源和規劃局 山東菏澤 274200;2.壽光市自然資源和規劃局 山東濰坊 262700;3.濟南潤信地理信息工程有限公司 山東濟南 250014)

國土空間規劃是我國對國土進行合理開發的重要手段，其風險可以提高我國對國土的綜合利用率還可以進一步實現，對國土的科學治理，提升國家對國土的宏觀調控效果。從國土空間規劃的應用來分析，在應用過程中要嚴格把握國家發展規劃的風向標，以我國國土空間的劃分為基礎，在構建規劃體系的過程中還要注意不同地區的專項規劃和區域規劃，將具有地區特色的專項規劃作為規劃體系的支撐內容。國土空間規劃具有清晰邊界、精準定位、可以實現功能互補等特點，是我國空間發展的重要指南，可以幫助我國構建國土空間可持續發展的藍圖。我國將國土空間規劃體系，按照規劃的成績進行劃分，不同的層級具有不同的特色，且根據不同地區的區域特色來制定規劃體系，使規劃體系具有非常突出的管理特點，并以此為基礎，對國土空間規劃進行深入的探究。在生態環境保護方面可以通過對水進行區分來建立生態保護屏障，并進一步建立生態網，以此來對生態環境進行系統的保護[1]。在土地資源管理中生態環境的優化和恢復是重要的內容且與國土空間規劃聯系緊密，基于此，相關單位應該進一步加深對兩者之間聯系的認知，提高工作效果與新時代資源管理要求的契合度。

1 基于生態文明規劃領土的重要性

1.1 樹立生態觀，探索生態文明

隨著時代的發展，人們越來越重視與自然環境的關系，積極探索實現人與自然和諧共處的方法。新時代的空間規劃工作必須融入生態文明，符合生態文明的地理和空間要求。因此，相關單位需要對國土空間總體規劃院的各個方面以及工作流程進行調整[2]，應當執行綠色戰略，支持國家生態文明的建設，整合生態文明標準化相關試點示范工作，支持具有挑戰性的相關改革舉措。

1.2 開辟通往生態的新道路

良好的生態環境是屬于全人類的公共利益。當前生態環境危機是我國乃至全世界普遍存在的結構問題。因此，相關工作者應當支持生態文明的建設，提高生態環境質量的管理體系和生態保護機制[3]，為守護綠水藍天、實現環境治理現代化的目標而奮斗。

1.3 優先考慮生態和優化空間規劃系統

為加強綠色文明的建設，應當關注綠色發展優先事項，探索高質量的發展，并規劃新時代需要的綠色發展戰略目標。在我國空間規劃的早期，相關部門很少關注環境問題，這在空間規劃系統中造成了許多的后續生態問題，特別是在生態環境方面。因此，建立生態環境的土地規劃，可以糾正傳統空間規劃中的環境缺陷，并將在優化空間系統中發揮重要的改善作用[4]。

2 空間規劃與生態環境的邏輯關系

空間規劃具有生態保護的內涵，會制訂相關的生態安全底線、生態保護、生態恢復以及環境的承載力等規劃內容。無論是各級規劃的內容還是特定性質，都與生態環境的優化相關。

2.1 空間規劃基于資源利用和環境可持續性的評估

評估資源和環境是規劃和決策的重要依據，并且在空間規劃和結構調整，以及空間控制機制的建立中起著重要作用[5]。在土地利用規劃方案中，需要對環境資源和能力，以及土地規劃的適用性進行有效評估，為空間規劃和環境保護奠定必要的基礎。

2.2 空間規劃的主要任務是優化環境

空間規劃的主要內容有生產空間、居住空間和美麗生態創建空間的設計，為了適應新時代的要求，需要在空間規劃的過程中創建符合生態文明的生態區。設計和構建生態區的主要意義是對生態環境進行保護，實現可持續發展，也就是說在生態文明秩序下，空間規劃的主要任務是不斷地優化生態環境。我國的社會經濟發展速度不斷提升，經濟大規模增長的過程中，生態環境遭到了破壞，環境污染的情況進一步加劇，在此背景下對于各類資源的約束更加嚴格[6]。我國已經將生態文明納入了發展體系之中，明確了生態環境保護的意義，并采取了相關的措施解決生態環境的問題。在生態環境保護的過程中，空間規劃可以進一步實現生態與人們生活的有序和諧發展，可以為生態文明建設提供極大的助力。

2.3 空間規劃是調節經濟發展與生態之間互動的工具

科學合理地構建空間規劃體系，可以進一步調節經濟發展與生態環境保護之間的協調性，實現兩者在發展過程中互補互助。在構建空間規劃體系的過程中要充分考慮周圍生態環境的眾多因素，在可以承擔生態環境壓力的基礎上優化空間規劃體系，以此來提高區域發展以及區域內環境保護工作的質量。就實際情況來看，在資源管理以及環境優化方面能存在很多問題，需要進一步探索。要進一步解決資源管理以及生態環境的問題，就需要對資源進行全面的研究，同時要充分考慮環境發展的可持續性，研究的結果為土地空間規劃提供參考，同時為環境保護提供數據支持。除此之外，全面的資源勘探以及環境承載力評估不僅為土地規劃服務，而且還為環境和資源提供基礎，并在可持續發展中發揮領導作用[7]。

2.4 可持續的空間規劃策略可為優化生態環境提供方向指導

國土空間規劃的最終目標是為社會發展提供資源和環境。關于空間規劃以及生態環境優化的持續戰略發展研究中，以及可持續發展過程中出現的問題，需要進行綜合研究和評估，將有助于為環境生態環境優化提供明確的指導方向。因此，應在資源和環境的發展框架內有效地控制土地和空間活動，應通過土地和空間合理有效的利用資源，改善環境和恢復生態，有效地促進資源的再生，為生態環境可持續性發展提供資源的承載能力[8]。

2.5 增加土地規劃參與，為優化生態環境提供切入點

空間規劃的目的是提高人類居住的生活質量，公眾也需要對其居住的環境條件有更深入的了解。因此，公眾參與區域規劃有助于計劃的廣泛接受和實施，同時有助于提高土地和區域規劃的運營可行性，能夠解決人們面臨的生態問題，并有效地支持生態環境的持續優化發展[9]。

2.6 切實實施領土規劃，為生態環境的優化提供制度保障

國土空間規劃的準備和實施可以進一步提高資源的利用率，在條件允許的范圍內實現資源的節約，提升資源管理工作的效果。任何形式的規劃都需要科學有效的實施、取得一定的效果，才具有現實應用的價值和意義，國土空間規劃亦是如此。在國土空間規劃實施的過程中，需要注重規劃從靜態轉變為動態的連接。執行規劃的過程中要對規劃的結果進行核實，并不斷地接收執行規劃時的反饋。除此之外，還可以以法律為基礎，通過立法來對規劃實施進行保障[10]。

3 國土空間規劃中生態紅線如何劃定

3.1 原有生態保護紅線劃定評估

3.1.1 劃定界限的合理性

第一，保持自然邊界一致性，將生態保護紅線與三調數據中耕地、林地、草地、水域等地類圖斑邊界進行匹配分析，對其邊界不一致或穿越分割圖斑的情況進行調整。

第二，保持與各類保護區邊界的一致性，將生態保護紅線與可明確邊界的自然保護地進行匹配分析。判斷國家森林公園、省級自然保護區、水源保護區等是否包含在生態保護紅線范圍之內。

3.1.2 梳理應劃盡劃情況

第一，進行“雙評價”生態重要性評價成果分析，分析生態功能極重要區，以及生態極脆弱區劃入生態保護紅線的情況。

第二，分析國家公園、自然保護區、森林公園的生態保育區和核心景觀區、風景名勝區的核心景區、地質公園的地質遺跡保護區、世界自然遺產的核心區和緩沖區、濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、飲用水水源地的一級保護區、水產種質資源保護區的核心區，以及其他有必要實施嚴格保護的區域劃入生態保護紅線的情況。

3.1.3 識別矛盾沖突情況

統籌分析各類資源數據，分別與生態保護紅線進行沖突分析。包括與三調地類圖斑、與永久基本農田保護區及永久基本農田儲備區、與人工商品林、與基本草原和承包草原、與城鎮規劃范圍、與礦產資源進行沖突分析，還包括與重大項目的銜接，與相關規劃的協調性，以及分析紅線內小天窗的處理，最終將問題梳理分析，結合高分遙感影像，以及實地踏勘對照，研判問題發生的原因。

3.2 生態保護紅線劃定的調整方案

3.2.1 矛盾調整步驟

首先，針對《三調用地分類》《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類》中各級類用地，逐圖斑進行矛盾分析，明確每個圖斑的處理方式。其次，以三調成果、地理國情普查、自然保護區邊界為基礎重新對紅線邊界進行勾繪、糾偏；對沒有沖突的紅線內部的小天窗、縫隙，一并劃入紅線以保障生態系統完整性和連通性。最后，結合雙評價成果，在未劃入紅線的生態極重要區或原自然保護地外圍地帶進行補劃，保持局部生態系統的完整性[11]。

3.2.2 矛盾圖斑處理方式

紅線內矛盾處理方式主要包括退出、扣除、保留。（1）退出是指該地塊仍屬于紅線但不再保留其屬性；（2）扣除是指該地塊不再屬于紅線；（3）保留是指該地塊仍屬于紅線并保留其屬性。遵從各地方出臺的相關矛盾沖突調整規則，進行矛盾圖斑分布梳理，對各類用地的矛盾圖斑進行扣除、退出及保留處理。

4 加強國土空間規劃與生態環境優化的途徑分析

4.1 生態環境分區制度建設與實施機制分析

一個政策措施的高效執行，要求從幾個方面合力推動并形成合力。政策措施的具體效力，成為有效執行的重要依據；技術手段決定了政策運用的科學性以及服務社會的可靠性；各個層次的事權界定明確，權利主體清楚，成為政策措施有效層層落實的重要保證；形成了政策措施執行成效考核評價制度，從政策實施中產生的問題將可推動措施落到實處；并建立了相應的獎勵措施和懲戒措施。通過在以上重要環節中建立一個政策措施的執行閉環，確保了政策措施長期有效執行。生態環境分區管理體系的建立和執行除了考慮以上要素之外，還需考慮信息管理平臺的建設。由于生態環境區域擁有很強的空間特點，而信息管理平臺將成為推動區域治理發展的主要平臺。同時，數據平臺也是生態環境監管和各監管部門的事權互動的重要支撐手段。從立法、技術標準、事權界定、績效評價、數據服務、相關措施六大層面研究各類生態環境分區制度的實現機理。

4.2 明確部門的職能分工

在當前新時代發展背景下，必須推動政府管理體系的變革。在國土空間規劃中，明晰了各機關的具體工作職責，強化了機關間的有效協調，并通過合理統籌來保證各項工作都可以有效進行。同時，國土空間規劃機關也應當意識到推進制度變化的重要性，進一步厘清各機關相互之間的具體職責，并通過機關間的高效協調，來形成起以國土空間規劃機關為主導的國際合作平臺，按照國家有關管理體制的新規定，高效解決各類問題，切實克服國家傳統管理中的諸多矛盾，從而促進空間結構規劃與管理工作的開展變得更為合理有序。

4.3 堅持工程建設和制度創新“雙輪驅動”

中國農村土地整治的高速進展，為農業生態修復發展創造了實施經驗。一是始終以中國農村土地整治工程體系為基礎，逐步建立基于國土整治重點領域、以工程分類為引導的國家、省部級國土整治重點工程項目，區域性的國土整治模范省—生態良田示范區—標準化耕地建設示范縣的工程管理體系，作為實現國家目標落地的重要承載主體，和全國各級政府不同領域以點帶面的示范樣板，同時通過不斷完善國土整治的規劃設計、技術、質量管理、投資管理和工程執行績效等標準與規范體系，使《高標準農田建設通則》等一系列國家規范體系上升為新國標。二是充分調動了地方政府創新活力，圍繞著自然資源治理的實際問題，通過土地整理實踐摸索與試驗，把標準化耕地建設、城鄉建設用地增減掛鉤、城鄉低效用土地整理、低丘慢坡未利用土地開發和工礦建設項目土地整理等土地整治實踐上升為國家制度，實現了財政、市場和社區在三元里共同治理的良性互動，有效整合地方財政資金、吸納市場資金、積極引導社會公眾投入資源，為國土整理持續發展奠定了基石。

4.4 加大融合力度，創新管理方式

為了進一步促進國土空間規劃工作融合的有機性，需要結合當前發展現狀，來積極探究管理的創新，促進融合力度的提升。由于很多傳統的管理方式已經不再適合當前發展要求，所以，在新時期，國土空間規劃部門需要探究各種規劃過程中的問題，然后綜合分析規劃的重點內容，并在這個基礎上制定出新的管理方式，促進規劃內容的有機融合。在進行管理創新的過程當中，必須基于區域內的實際發展狀況出發，不斷進行創新和改進，建立完善的規劃機制，繼而確保各項工作都能夠更有序進行。

5 結語

在國土空間規劃與環境優化的過程中，需要相關部門更加注重生態文明的建設，這將使土地規劃和利用更加完整和諧。生態環境與我們的生活息息相關，并且與現代化企業的生產運營直接相關，如果在開發中將其破壞，則需要在很長一段時間內才能得到恢復，甚至有可能是不可逆的。對存在的影響環境的問題需要花費更多的精力進行恢復。因此，國土空間規劃中，要綜合考慮環境因素，只有在空間規劃計劃和建設中有效地利用相關的治理系統，才不會出現無法解決的生態問題，促進人與自然，以及自然與經濟得以可持續發展，共創更加友好的生態環境。