關于加強鐵路沿線環境安全常態化管控的探討

李 科

中國鐵路成都局集團有限公司安全監察室 四川 成都 610000

鐵路安全直接關系人民群眾的生命財產安全，關系經濟發展和社會穩定，保護鐵路安全，就是保護社會公共利益。近年來，隨著城市化進程的加快，鐵路沿線環境發生了很大變化，過去的廣袤田野，現在變成了密集的城市。隨著地方經濟快速發展，有些地方和單位、個人為了追求本局部利益和個人利益，不顧大局，在鐵路沿線開展一些非法活動和行為，對鐵路安全造成了極大威脅。比如，在鐵路橋下搭設建構筑物非法經營、堆放易燃物，引發火災燒損鐵路橋墩；在鐵路路基違規穿越油氣管線，在鐵路上方違規穿越電纜，造成嚴重的安全隱患；在鐵路兩側違法采石采礦，導致山石崩塌砸壞鐵路行車設備，有的還直接導致事故發生；還有的鐵路沿線兩側亂搭亂建彩鋼棚、廣告布等易飄浮物，被風吹落至鐵路線路或接觸網上，直接危害高鐵運行安全等等。只有及時發現和解決這些影響鐵路安全的突出問題，加強對鐵路沿線環境安全的常態化管控，才能保障鐵路運行安全，才能為人民群眾創造出一個安全幸福的良好環境。

1 鐵路發展形勢

近年來，我國鐵路快速發展，尤其是高鐵在短短十多年里，實現從無到有，從少到多，從追趕到領跑的跨越式發展，“八縱八橫”國家鐵路網全面規劃建設。2021年，國家鐵路完成旅客發送25.33億人，比上年增長16.9%；完成貨物發送37.26億噸，比上年增長4%。到2021年底，全國鐵路營業里程15萬公里，其中高鐵4萬公里，居世界第一；鐵路客車擁有量7.8萬輛，其中動車組4012標準組、3.2萬輛；鐵路貨車擁有量89.2萬輛[1]。

即使如此，鐵路總體運輸能力不足的問題仍比較突出。按照全面建成社會主義現代化強國目標，社會運輸需求將持續增長，鐵路運輸保障能力必須與之適應?！缎聲r代交通強國鐵路先行規劃綱要》提出，到2035年將率先建成現代化鐵路網，全國鐵路網達20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右；20萬人口以上城市實現鐵路覆蓋，50萬人口以上城市高鐵通達；實現鐵路網內外互聯互通、區際多路暢通、省會高效連通、地市快速通達、縣域基本覆蓋、樞紐銜接順暢，有效供給能力充沛[2]。

在鐵路運輸長期持續緊張，運輸負荷不斷加重，大運量、快速度、高密度的運輸條件下，對保持運輸安全穩定帶來嚴峻挑戰，必須加大對鐵路安全保護力度。

2 鐵路沿線環境安全形勢

2.1 鐵路安全環境的基本概念

通常所稱的環境是指人類的環境，分為自然環境和社會環境。自然環境亦稱地理環境，包括大氣、水、土壤、生物和各種礦物資源等，是人類賴以生存和發展的物質基礎。社會環境是指人類在自然環境的基礎上，為不斷提高物質和精神生活水平，通過長期有計劃、有目的的發展，逐步創造和建立起來的人工環境。

相對于鐵路運輸這一中心事物（或者在鐵路上運行的列車這一中心物體）而言，圍繞這一中心的外部空間、條件和狀況，經過人的改造（或人為營造），創造一個不受威脅，沒有危險、危害的周圍條件，所形成的環境就是鐵路安全環境。本文所指的即是鐵路沿線（外部）安全環境，但不包含鐵路沿線自然地理環境。

2.2 鐵路沿線環境安全治理現狀

加強鐵路沿線環境安全治理和管控的根本目的，就是保障鐵路運輸安全暢通，防止發生安全事故，避免給旅客及人民群眾的人身及財產安全造成損失?？梢哉f，保障鐵路安全，就是保障社會公共安全。

黨中央國務院高度重視鐵路安全工作，習總書記等中央領導多次對鐵路沿線環境安全治理工作作出重要批示指示。近年來，因彩鋼瓦、農用塑料薄膜飛落鐵路中斷行車，機動車撞擊鐵路橋涵設施構成鐵路交通事故非常多，嚴重干擾鐵路運輸秩序。因為高速鐵路的特殊性，往往是看似不起眼的小物件掉落到鐵路上或掛在接觸網上，輕則造成后續列車晚點，嚴重的可能導致災難性后果。2018年8月12日，由杭州東開往北京南的G40次復興號動車運行到京滬高鐵廊坊至北京南間，受到局部大風刮起的彩鋼板撞擊發生故障，造成多趟列車晚點，延誤運行4個多小時；2021年5月1日，京廣高鐵定州市境內因大風吹揚高鐵線路附近的農用地膜，掛在鐵路接觸網上致使接觸網故障，造成大量動車晚點，北京西站旅客大量積壓，引起社會廣泛關注；2022年3月8日，甘肅省境內國道341線一輛重型自卸汽車行駛至1969K+120路段時，汽車車廂碰撞鐵路橋梁，導致隨后31024次貨運列車通過紅會支線K60+807處時，發生機車脫軌墜橋事故，死亡3人、重傷1人。

2016年，住建部、國家鐵路局、國鐵集團等先后對京滬、京廣、滬昆高鐵開展了鐵路沿線環境安全專項整治行動；2017年開始，最高人民檢察院每年開展“鐵路線下安全隱患專項整治活動”；2019年10月-12月，開展了高鐵沿線環境整治大會戰行動，2020年以來，結合全國安全生產專項整治三年行動，持續開展鐵路沿線環境整治。鐵路沿線環境安全治理呈現出步步深入、不斷提升的良好態勢。主要體現在：第一，齊抓共管格局初步形成。各級政府成立整治工作領導小組，統籌協調推進隱患整治工作，會同鐵路運輸企業，形成了共同治理良好局面。第二，依法治理局面基本形成。各地在不斷深入貫徹《鐵路法》《鐵路安全管理條例》等法律法規的基礎上，為適應地方經濟發展和鐵路建設事業發展新格局的客觀需要，積極推進鐵路安全地方立法，全國已有27個?。▍^市）完成鐵路安全地方立法。第三，路地協調長效機制初步建立。2021年，國務院批準建立了鐵路沿線安全環境治理部際聯席會議制度，各省相應建立廳際聯席會議制度，旨在分析研判鐵路沿線安全環境形勢，協調指導各方落實責任。國家鐵路局、交通部、住建部、國鐵集團聯合出臺了鐵路沿線安全環境管理“雙段長”制實施指導意見，由鐵路運輸企業和地方政府協調合作，對鐵路沿線環境安全隱患進行巡查整治。

3 鐵路沿線環境安全治理管控的問題及難點

經過一段時期集中整治，鐵路沿線環境安全治理有了良好開局，取得了實打實的成效。但鐵路沿線環境安全隱患仍呈現復雜性、突發性和反復性，安全管控治理工作尚存諸多短板和痼疾。僅僅兩年多的時間，全國鐵路沿線排查發現的環境安全隱患近25萬余處，但是擅自鄰近鐵路施工、私搭亂建等安全隱患滋生反彈，安全防控難度仍然很大?！肮玷F"立交橋上機動車墜落侵限、機動車違章駕駛撞擊鐵路橋涵設施、彩鋼瓦、防塵網等輕飄物侵限等危及鐵路運輸安全的事件頻繁發生、屢禁不止，有的已經多次付出血的代價。各類 事故事件時有發生，安全隱患常治長存，鐵路沿線安全環境隱患還未根本消除，重大安全風險還未得到有效控制，安全形勢依然嚴峻復雜。

3.1 鐵路沿線環境安全涉及領域較廣

由于鐵路運輸系統在社會公共區域，處于暴露狀態，涉及社會生活中的許多方面，鐵路沿線情況錯綜復雜，火車經過的城市市區、城市郊區、村鎮以及居民居住區、工業區等不同區域的安全狀況是截然不同的。同時，鐵路經過的范圍還可能與公路、河道航道、水利工程、石油、電力等其他重要設施交叉重疊。從實際工作看，隨著地方經濟建設、城市化進程快速發展，鐵路建設也在同步快速發展，這樣的交叉重疊越來越密集，隨之而來的安全風險和隱患也日益劇增，所涉及的領域非常之廣，涉及的行業非常之多，客觀上決定了鐵路沿線環境安全治理管控，需要參與協調的政府監管部門和相關行業企業很多，處置起來具有相當的復雜性。

3.2 鐵路運輸企業排查治理難度較大

當前，來自鐵路沿線環境安全隱患，已成為危及鐵路安全的重大因素之一，也是鐵路自身最不可控的因素。隨著近幾年開展集中整治，鐵路運輸企業已建立企業內部管控制度，明確隱患排查、協調整治等各環節流程，主動擔當作為，推進相關工作，但受專業能力和隊伍力量不足限制，排查治理和管控難度較大。一方面，由于環境安全涉及領域較廣，行業交叉重疊多，需要運用很多其他行業的法律法規、標準規范和技術知識，已超出鐵路企業自身專業領域，導致在排查中難以有效甄別研判風險隱患。另一方面，由于鐵路運輸生產是不間斷運行，且點多線長，日常沿線環境排查基本是設備管理單位結合鐵路基礎設備巡查巡檢時一并進行，排查力量不足，難以有效深入較大保護范圍排查，比如，高鐵兩側開采地下水保護范圍最大200米，輕飄浮物隱患排查最大500米，采石采礦安全保護范圍最大1000米。

3.3 鐵路與地方政府的聯動效應較差

一方面，是部門（行業系統）利益化現象突出加劇了協調的難度。部門利益化現象使得不少地區政府行政部門的行政行為偏離了公共利益導向，片面的從部門角度出發，在一些規劃建設上，缺乏通盤考量，導致其他行業領域建設與鐵路發生不必要的交叉重疊，產生源頭性環境安全問題。例如，不少地方政府對既有鐵路沿線或是已規劃新建鐵路沿線保護范圍內，審批建設采石采礦場、水利設施、危險品生產儲存場所等，進而帶來鐵路沿線環境安全風險。在整治現實隱患時，鐵路與政府部門、政府各部門間也存在同樣的問題，導致協調難度加劇。另一方面，是鐵路行業監管部門與地方政府執法聯動效應不夠。2013年實行鐵路政企分開，組建國家鐵路局，下設7個地區鐵路監督管理局，負責鐵路監管工作。由于鐵路沿線環境安全涉及眾多行業領域，僅憑鐵路監管部門一己之力難以擔當，需要相關部門協調配合。比如國土資源部門的土地管理職責、建設主管部門的資質管理及標準制定職責、交通運輸部門對公鐵并行交叉的監管職責、林草部門的監管職責、水利部門的監管職責等等，所依照的法律法規也較為復雜。受監管權責限制，實際協調監管和行政執法力度不夠，難以對危害鐵路運輸安全的違法行為實施有力打擊。

3.4 解決深層次問題面臨困難

一方面，鐵路沿線環境安全整治資金缺乏保障。2020年實施的《國務院辦公廳關于印發交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2019〕33號）規定“地方承擔鐵路沿線安全環境整治財政事權支出責任”。但目前各地方政府普遍沒有鐵路沿線安全環境整治費用預算，制約了安全環境隱患及時治理工作。另一方面，當前鐵路安全相關的多個領域的法律法規、標準規范與發展不相適應，亟需修訂完善。比如，對鐵路運行日常影響最大的彩鋼瓦、防塵網、農用地膜等輕飄浮物隱患，相關的住建、城管、農業農村部門應盡快研究制定彩鋼瓦等輕質建（構）筑物的使用、防風加固標準，規范使用。還有一些歷史遺留的深層次問題在短期內難以有效解決，比如，“公跨鐵”立交橋和公鐵并行地段護欄移交工作推進艱難，主要問題是缺乏橋梁移交接收標準、移交后養修款源不明確、以及缺少移交基礎資料等問題。

4 加強鐵路沿線環境安全常態化管控的對策措施

(1)加強統籌協調，落實長效協作機制。目前，國家層面鐵路沿線環境安全治理部際聯席會議制度已建立，各?。▍^市）廳際聯席會議制度也基本建立，縣、鄉鎮對應鐵路運輸企業站段、車間兩級“雙段長”制均已建立，為統籌謀劃、協調推進鐵路沿線環境安全治理工作注入新動力。要繼續發揮各級協調機制作用，推動鐵路沿線環境安全由開展集中整治向常態化管控轉變，形成上層協調和基層落實兩個層面的長效機制。各層級協調機制成員單位要嚴格落實部門責任，及時掌握分析職責范圍內鐵路沿線環境安全監管工作形勢和問題，提出解決對策，完善管理措施，持續動態管理。

(2)加強組織領導，落實政府屬地治理責任。各級地方人民政府要嚴格落實《國務院辦公廳關于印發交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2019〕33號）規定“地方承擔鐵路沿線安全環境整治”，健全完善職責，落實經費預算，強化主體責任，運用行政手段，強化行政執行力，督促各級協調機制作用發揮，杜絕“協調多，執行少”現象，充分利用各級政府安全績效考核、安全發展示范城市評價等機制，推動部門治理責任落實。

(3)加強主動防范，及時排查處置隱患。鐵路運輸企業要建立健全鐵路沿線環境安全動態排查管控制度，以問題為導向，定期開展鐵路沿線安全排查，發現隱患立即處置，不能處置時應當及時向有關監管部門和地方人民政府報告，主動開展協調整治。結合自身運輸生產特點和鐵路沿線環境安全排查工作需要，加強機構和隊伍建設，要在基層站段建立專門機構，確保能夠有效開展日常排查和管控，及時發現、甄別危及鐵路運輸安全的風險和隱患。

(4)加強長效監管，加大行政執法力度。鐵路監管部門要嚴格落實好鐵路沿線安全環境監管責任，發揮行業監管牽頭作用，推動依法治理、源頭治理。鐵路監管部門和各級政府監管部門應當建立信息通報制度和聯合執法協調機制。適時組織開展聯合監督檢查和聯合執法，加大行政執法力度，對危害鐵路運輸安全的違法非法行為，發現一起查處一起，為依法打擊非法違法行為、做好沿線環境安全常態化管控工作奠定堅實基礎。

(5)加強護路聯防，落實平安中國建設的部署和要求。2020年12月，平安中國建設協調小組社會治安組鐵路護路聯防工作組成立。要充分發揮新時期鐵路護路聯防工作作用，在平安中國建設協調小組領導下，完善鐵路護路聯防工作機制，鞏固擴大鐵路沿線環境安全專項整治成果，強化鐵路沿線治安環境整治和社會矛盾排查處理，把維護鐵路安全的責任真正落實到鐵路沿線黨委、政府、基層組織和人民群眾的肩上，形成群防群治能力。

(6)加強安全宣傳，加大鐵路安全普法宣傳力度。各級地方政府要把保護鐵路安全的宣傳工作納入公共安全宣傳教育范疇，會同鐵路運輸企業，利用站車、政府網站、電視廣播、報刊、新媒體等多種形式，深入鐵路沿線學校、鄉村、企事業單位，開展鐵路沿線安全警示教育、愛路護路宣傳，增強沿線人民群眾愛路護路意識。要廣泛宣傳各地區、各單位鐵路沿線環境隱患治理的典型經驗做法，曝光典型案例，營造良好輿論氛圍，筑牢鐵路沿線環境安全常態化管控和隱患治理的銅墻鐵壁。