“十三五”期間我國電子公共服務無障礙化政策文本分析*

李炳萱

（北京大學信息管理系 北京 100871）

1 引言

老年人、殘障人士屬于社會的弱勢群體，根據國家統計局發布的數據，截至2019年末，我國60周歲及以上人口超過2.54億，占總人口的18.1%，而65周歲以上人口超過1.76億，占總人口的12.6%。聯合國的傳統標準是一個國家或地區60歲以上老人達到總人口的10%，新標準是65歲老人占總人口的7%，即該國家或地區視為進入“老齡化社會”；65歲以上人口占總人口的比例超過14%，則進入“老齡社會”；比例達20%，則進入“超老齡社會”。[1]

另一方面，根據2007年發布的《第二次全國殘疾人抽樣調查數據分析報告》，中國的殘疾人口達到8 296萬，有殘疾人的家庭戶數占全國家庭總戶數的17.8%[2]。此外，我國每年孕婦、骨折等造成行動不便的人口數更加龐大。擁有特殊需求的人群在我國社會中占據了相當大的比例，開展面向特殊群體的無障礙建設已經成為促進社會建設的重要議題。

以往的無障礙建設主要集中在對于社會環境、公共設施，如盲道、無障礙廁所等的集中設計和改造，但伴隨著信息科學和數據科學的發展，數字科技已經越來越和政務服務、公共服務聯系起來，電子政務網站、“一卡通”式的公共交通服務等逐漸成為公共生活的重要組成部分，尤其在2019年12月開始的新冠疫情環境下，健康碼、大數據通信碼等電子服務為服務疫情防控中的人員管理發揮了相當重要的作用。這些都表明電子公共服務正在成為公共服務的核心發展方向，然而我們不得不承認電子公共服務并沒有縮減不同社會主體獲取服務的障礙，反而事實上增加了平等獲取公共服務的困難程度。

為了彌補市場應解決信息設備接受、使用方面的滯后和不均衡，需要政府通過政策推動電子公共服務的無障礙建設，提升無障礙服務的認可、接受、使用程度，政府政策因其強大推動力和指引作用對于發展電子公共服務的無障礙具有重要作用，本研究希望通過對現有政策進行分析，對未來發展無障礙電子公共服務和政府進一步完善無障礙政策提出借鑒，通過無障礙服務的研究能夠進一步提升政府的服務能力，促進社會主義和諧社會和社會建設。

本文收集2016年1月至2021年3月我國國家級、四個一線城市和十五個新一線城市發布的電子公共服務無障礙化政策文本，對其進行全面分析，總結國內電子公共服務無障礙化政策的特點并分析存在的問題，并提出改進策略。

2 研究綜述

電子公共服務研究的基本范式通常是從行政和政治制度、公共服務能力、數字信息技術三個層次出發，通過用戶導向和客觀數據來測評制度化、功能性、技術性三個指標；與一般意義上的公共服務相比，電子公共服務更重視信息技術的合理融入和無差別服務。

部分學者基于對電子政務的公共價值的理解提出了一個多維的評價框架，即改善公共服務、提高行政效率、開放政府能力、改善道德行為和專業精神、改善對政府的信任和信心、提高社會價值和福祉這六項[3]，這是一個定性的評價指標；而最常用的量化評價指標是1996年提出的Perry量表，基于量化評價指標的研究時針對政府提供公共服務研究的主流，在這類研究中非常強調利他主義，缺乏工具主義，即從政府行政人員的角度出發去探究政府提供公共服務的效果。

更關鍵的命題在于如何促進不同社會主體接受、參與、使用、傳播電子公共服務。Siahaan A Y和Sihombing T通過總結北蘇門答臘島的電子公共服務，提出了當前基礎設施、相關技術的提供者和執行者之間存在著相當差距，需要通過向所有階層密集的傳播電子公共服務吸引更多人參與[4]。除此之外，也有學者借助數學和工程工具，研究電子公共服務發展、擴展、普及中不同因素的關系和效用；deOna J D等人基于用戶感知服務質量的測量方法，利用結構方程模型描述電子公共服務中未觀察到的潛在方面以及這些方面與整體服務質量的關系[5]。

從中，我們可以發現更多的研究將關注點和重點放在用戶端，缺乏對服務提供者的研究，在中國的大環境下，我們需要認識到服務提供的主導者是政府，因此針對政府開展電子公共服務的研究有著特殊的意義。

《國際健康功能與身心障礙分類系統（ICF）》將“障礙”定義為：“個人環境中限制功能發揮并形成殘疾的各種因素，其中包括有障礙的物質環境、人們對殘疾的消極態度、缺乏相關的輔助技術的應用，以及既存在又妨礙所有人全部生活領域里的服務、體制和政策等”[6]。這個理解將“障礙”從醫學領域引入到社會學領域。

公共服務無障礙化的研究中采用了理論討論、案例分析、調查統計、數據分析、實驗論證等多種研究方法。韓嘯在西部農村電子公共服務的研究中，從用戶特征、信息系統的技術特征、人機交互特征和組織特征進行路徑分析和中介效應分析[7]；任慧娟等在面向視障人群的障礙物位置與距離的視覺測量方法中，利用實驗和測試模型模擬了無障礙設施的預警和測距系統，提供了提高安全性的相關建議[8]；Miltiadis L和Anna V從用戶的認識和能力角度探析智慧城市的實用性、安全性、服務的可及率和效率，通過發展元理論提高智慧城市的可包容性、持續性和附加價值[9]；Rumetshofer H和Wolfram W通過豐富元數據信息和用戶個性文件配置研發了促進無障礙旅游的信息系統，并提出無障礙服務的內容和系統發展建設一樣重要，強調了無障礙服務不僅要注重技術指標，也要關注服務內容[10]。

借用數據分析等量化方法分析無障礙服務的傳播、服務、物理延展等方面已經取得了相當多的成果，多數研究者的研究視角集中于面向用戶的評價研究，強調無障礙服務及相關產品的服務屬性和效能，但忽視了政府對無障礙建設的指導作用；同時，定量研究的主要對象和指標均是針對政府政務服務能力、無障礙服務設施、用戶滿意度等指標，以政策文本為主要對象的研究相對較少，忽視了政策文本在公共服務無障礙建設中的用處；最后，量化研究的主要方法多從數據的絕對數值出發，缺乏對數據的歸一化和標準化處理，因而數據所反映規律和現狀的科學性存疑。此外，過往研究針對政府在該領域政策的研究以及面向政策的評測體系研究相對較少。因此，本文希望通過政府政策角度提出針對電子公共服務的無障礙化的測評方法，采用一種標準化的方式來刻畫政策情況，提升政策量化研究的科學性。

3 電子公共服務無障礙化政策分析框架

1974 年國際殘障者生活環境專家會議中正式提出“無障礙設計”一詞[6]，該會議提出“我們所要建立的城市就是所有人沒有任何不方便和障礙，能夠共同自由地生活與活動的城市”[11]。1998年將其發展為“在最大限度的可能范圍內，生產適合所有人使用方便的環境或產品設計”[12]。廣義上，一切將信息、數字技術與衣食住行等居民公共需求結合的服務形式都是電子公共服務。因而電子公共服務的無障礙化主要指生產、優化出適合所有人使用的電子公共服務。隨著數字時代的到來，無障礙從實體世界擴展到虛擬世界，我們應該將重心放在防止弱勢人群成為信息弱勢人群，針對特殊需求人群必須提供外部援助，從多個維度提升信息技術的透明性、可得性和多樣性。

基于文獻調研和發展現狀的總結，本文初步設計四個維度（服務主題、服務對象、政策范圍、實現途徑）來分析政策文本。而電子公共服務無障礙化政策推行的最大難點在于數字排斥問題，因而我們可以進行這樣一個假設，政府的政策法規幫助特殊需求人群克服了獲取無障礙服務的障礙，即政府公共政策幫助他們去完成了本來不可能做的事情，在這樣一個假設的前提下，我們引入安妮·施奈德（Anne L. Schneider）和海倫·英格拉姆（Helen Ingram）提出的政策工具五類型（權威式政策、激勵式政策、能力建立式政策、象征與勸告式政策、學習式政策）[13]對政策內容進行進一步分類和解讀，作為四個分析維度之外的補充。電子公共服務無障礙化政策整體分析框架見表1。

表1 電子公共服務無障礙化政策整體分析框架

4 基于文本的分析

本研究的數據來源為政府電子公共服務的無障礙服務的政策文本或規范性文件，選取政策的基本原則為減少政策文本的重復性、保障政策的質量、全面反映政策特點?？臻g上，本研究選取的政策將從國家和具有代表性的城市（一線城市和新一線城市）中選取，2018年4月26日，《2018中國城市商業魅力排行榜》發布，在338個地級以上城市中，上海、北京、深圳、廣州為一線城市，成都、重慶、杭州、武漢、西安、天津、蘇州、南京、鄭州、長沙、東莞、沈陽、青島、合肥、佛山這十五個城市為新一線城市；時間上，“十三五”期間中國殘疾人聯合會、全國老齡工作委員會辦公室、民政部聯合印發的《無障礙環境建設“十三五”實施方案》，部署了加強無障礙環境、設施、標準的建設工作，本研究將時間跨度限定為2016年1月至2021年3月，選取此事件跨度內的政策文本作為研究對象，既反映了政策的及時性特征，也保障了在一個系統的規劃內政策的穩定性和延續性；資料來源方面，本文所選取的政策文本均來源于公開資料，主要從相關國家部門或地市級政府網站的信息公開內容中獲取，在進行政策分析時，只選取與電子公共服務無障礙化相關的段落或語句。筆者通過對當地政府網站中“信息公開”、“政策解讀”、“法規政策”、“熱點新聞”等模塊中內容的篩選，共收集到122條政策，413個文本片段。

表2 電子公共服務無障礙化政策列表（部分）

4.1 高頻詞統計分析

首先，筆者想要了解電子公共服務無障礙化政策關注的主要方向和重要內容，針對搜集、整理得到的文本片段我們進行了分詞與詞頻統計，分詞與統計的軟件選用“易詞云”。在具體分析過程中，通過軟件提供的自定義篩詞功能，選取詞頻超過50次，詞性為名詞、動詞、形容詞的詞作為可利用的高頻詞匯進行分詞統計，同時，針對自動分詞結果進行人工遴選，去除“資源”、“社會”、“服務”等對揭示電子公共服務無障礙服務無意義的詞，得到高頻詞統計圖，如圖1所示。

圖1 政策文本高頻詞統計圖

根據上述統計，可以得到以下結論：

（1）服務主體?！笆濉逼陂g電子公共服務無障礙化關注的重心在殘疾人和老年人，針對兒童（詞頻統計結果為28次，圖1中未顯示）和其他行動不便者的政策偏向和關注相對有限。

（2）關注領域。相關電子公共服務無障礙化有四個重點關注領域，分別是養老、健康、就業、康復，我們可以發現電子公共服務無障礙政策的核心仍然集中于醫療衛生領域，與之相關的健康保障、精準康復、養老服務在政策中有著相當重要的地位，除了醫療衛生之外，“穩就業，保民生”也是政策的重要關注點之一。

（3）建設方向?，F有的政策重點提出從系統建設、利用數據和信息科學、做好“互聯網+”等方面入手，實現無障礙的目標。

（4）應用場景。根據詞頻統計的結果，兩個重要的無障礙服務場景是社區和居家服務，政策通過將公共服務和社區服務結合起來，將公共服務的范圍深入到家庭來實現無障礙的目標。

（5）發展趨勢。伴隨著無障礙這一主題，電子公共服務呈現出了信息化、智能化、智慧化的發展趨勢，這集中反映了電子公共服務的前進方向，也給出更好實現無障礙的努力方向。

4.2 文本標引分析

文本的語義單元是進行政策分析的最小單元，通過對文本內容進行劃分，我們可以盡可能直觀、清晰的看到文本的特點，另一方面，通過分面式的標簽可以從多個角度刻畫文本的核心屬性。結合前文提到的標引分析框架，筆者對收集到的413個文本片段暨文本的分析單元按服務主題、服務對象、政策范圍、實現途徑和政策類型進行標引，建立五維的分類變量。標引過程均由筆者獨立完成，前后標準統一，標引結果見圖2～圖6。

圖2 服務主題標引結果統計圖

服務主題標引結果（如圖2）展示了我國當前電子公共服務無障礙化政策關注的領域。從圖2可以看出，除綜合類的主題以外，還有三個主題的數量較多，分別是消費、政務服務、醫療衛生。以上三個政策主題都與無障礙服務群體的切身需要有著較高的關聯度，可歸為基本生存需求。除此之外，交通、文體娛樂、教育、就業則更貼近于無障礙服務群體的生活需要，但當前的電子公共服務無障礙化政策對其關注度相對有限。

服務對象標引結果（如圖3）與詞頻分析的結果（如圖1）具有一致性，老齡人群和殘障人士是電子公共服務無障礙化的主要關注對象。

圖3 服務對象標引結果統計圖

政策范圍標引結果（如圖4）與“十三五”無障礙建設的總體目標高度吻合，當前無障礙建設的重點方向是信息無障礙，社區作為公民參與政治生活的基層組織在實際中存在感并不高，電子公共服務仍處于頂層設計主導、基層配合的基本態勢。

圖4 政策范圍標引結果統計圖

從實現途徑標引結果（如圖5）來看，研發無障礙服務設備和優化無障礙現實環境獲得了較高的占比情況，而制定無障礙建設標準、利用無障礙服務數據、提升無障礙服務效率則出現頻率相對有效。

圖5 實現途徑標引結果統計圖

除了上述四個分析維度，筆者引入了政策工具五類型模型進行更深層次的解析。從統計結果（圖6）看，權威式或能力建立式的政策類型占比較大，而探索型的學習式政策則相對較少，這反映出我國的無障礙化政策通常具有比較強的導向性，發展目標也相對明確。

圖6 政策工具類型標引結果統計圖

4.3 共現分析

本研究采用文本標引的方法對政策文本進行了特征提取，筆者希望對不同分析維度間的關聯度及其內在聯系進行進一步分析與探究，因此，筆者在標引結果的基礎上進行了共現分析。筆者首先采用SPSS的相關性分析對不同維度的標引結果進行了相關性分析，隨后利用EXCEL的“篩選”功能統計了兩個二級指標同時出現的頻次?？紤]到結果的有效性和分析結果的實際意義，“服務主題&實現途徑”和“實現途徑&政策工具類型”是本研究主要進行的共現分析。

“服務主題&實現途徑”的共現結果占服務主題的比值反映了不同主題事項解決路徑的差異，而“服務主題&實現途徑”的共現結果占實現途徑的比值反映了實現手段在政策主題的應用程度。綜合來看，交通問題主要依靠更新、優化、設計無障礙設備解決；醫療衛生政策的重要手段是提升無障礙電子、數字醫療技術手段，利用大數據醫療和提高醫護人員提供無障礙服務的能力也占據了一定比例；拉動消費則主要依靠優化市場環境；發展公共文化和文體活動則依靠制定相關建設標準和更全面的文化體系；提升政務服務能力依靠綜合的實現途徑，最重要的是提高行政效率；建設無障礙的教育事業最重要的是建設適合特殊需求人群的學習環境和賦能體系；最后，促進特殊需求人群就業需要建設高效、綜合的服務平臺。

圖7 服務主題&實現途徑/服務主題

圖8 服務主題&實現途徑/實現途徑

“實現途徑&政策工具類型” 的共現結果占實現途徑的比值反映了不同的實現手段的內在動力類型，制定無障礙標準和提高政府部門的服務效率更多的是依靠政策內在的權威性和政策秩序；而研發無障礙設備則是一個能力建立與發展的過程；數據的收集與安全保障需要政策的權威性，而利用數據的能力則需要不斷建設發展；優化無障礙現實環境則需要通過各種手段來實現，不僅需要有形的物質獎勵，也需要內在的價值引導。

圖9 實現途徑&政策工具類型/實現途徑

與之相對的，從政策工具角度來觀察則更能得出不同政策動力催生的施政行為，政策的權威作為中國最具有普遍性的政策動力表現出了非常強的均衡性，而其他政策動力則各有偏重。

4.4 標準化分析

通過共現分析，本研究探討了不同標引維度間的聯系，我們借助相對占比情況而非絕對數值更清晰的描述了共現結果的重要程度，但需要注意的是借助共現數值的占比所得出的結論只能反映其中某一維度的重要程度，而無法告訴我們該項指標在全體政策文本中的重要性排序。因此，在共現分析及其相對占比的基礎上，本研究提出一種標準化共現結果的方法。

以“服務主題&實現途徑”為例，我們將（服務主題&實現途徑/服務主題，服務主題&實現途徑/實現途徑）定義為一個二元的變量，“服務主題&實現途徑”與“服務主題”、“實現途徑”的比值定義為坐標軸上介與0-1間的一個點，為了方便計算與數值結果的清晰程度，我們將比值為1的坐標距離定為10，“服務主題&實現途徑/服務主題”為橫軸，“服務主題&實現途徑/實現途徑”為縱軸建立坐標系，得到“服務主題&實現途徑”的散點圖，如圖11所示。同時，對于任何一個a=“服務主題&實現途徑/服務主題”數值，b=“服務主題&實現途徑/是吸納途徑”數值的點（a , b），其與原點的距離為，圖中虛線為等值線。

圖11 “服務主題&實現途徑”散點圖

“服務主題&實現途徑”中排名前五的是：消費&優化無障礙現實環境（47.462）、教育事業&優化無障礙現實環境（46.391）、政務服務&提升無障礙服務效率（27.488）、文體娛樂&優化無障礙現實環境（24.483）、文體娛樂&制定無障礙建設標準（23.928）。

按照同樣的方法繪制，“實現途徑&政策工具類型”散點圖，如圖12所示?！皩崿F途徑&政策工具類型”中排名前五的是：激勵式&優化無障礙現實環境（58.306）、權威式&制定無障礙建設標準（56.790）、能力建立式&研發無障礙服務設備（54.469）、權威式&提升無障礙服務效率（34.278）、象征與勸告式&優化無障礙現實環境（28.965）。需強調的是為了分析結果的實際意義，距離排序并不涉及未指定詳細政策范圍、內容的“綜合”維度。

圖12 “實現途徑&政策工具類型”散點圖

5 研究結論與討論

5.1 政策特點

通過詞頻分析、標引分析、共現分析和標椎化分析，本研究從多個角度探究了國內電子公共服務無障礙服務政策的狀況，現對分析結果進行總結：

（1）服務對象主要為殘障人士和老齡群體。中國的殘障人士比例和老齡化趨勢決定了我國“十三五”期間將電子公共服務無障礙化的政策重點放在這兩大群體，這與我國發展的實際相契合。

（2）關注領域具有較強針對性，集中在消費及產業化、政務服務和醫療衛生。我國政策的突出特點是較好的延續性和統一性，政策的核心關注領域與我國以經濟建設為中心的目標相契合，與特殊需求人群的生理特點相適應，與政府基本業務的要求相協調。

（3）應用場景的重心呈現生活化。社區建設、家庭改造和居家服務等應用場景多次出現在“十三五”期間的電子公共服務無障礙化政策當中，傳統的政策以改善公共交通、公共設施、公共文化等社會公共空間的建設為重任，而伴隨著基礎設施建設的完善，公共服務“打通最后一公里”成為重要的建設方向，具體生活場景的無障礙改造成為重中之重。

（4）實現途徑有智能化和公共化趨勢。在實現電子公共服務無障礙化的過程中，最常用的方式就是提升無障礙電子信息技術，通過將智能化、數字化的方式引入無障礙，提升無障礙服務獲得、使用的效率和能力；另一方面，我國經濟建設和公共服務發展的一個特點引入社會資本，這一點在電子公共服務無障礙化實踐當中也表現出重要價值，增強社會無障礙意識、培養電子公共服務無障礙化的建設和使用人才、健全無障礙服務體制等方式都在無障礙建設中起著重要作用，政策的內生動力則是通過物質激勵和精神引導來促進社會參與。

5.2 存在的問題

“十三五”期間（2016-2020年），我國的電子公共服務無障礙化建設取得了突出進展，大量的無障礙設施和無障礙服務涌現，提升了特殊需求人群的獲得感、幸福感和安全感，但當前的政策仍然存在一定的問題。

（1）政策服務群體相對單一。我國電子公共服務無障礙化政策面向老年人和殘障人士的比例非常高，而針對未成年人、孕婦、遭遇急性生理疾病等群體的關注相當少，缺乏專門的政策和制度保護成為了這些群體平等獲得無障礙服務的障礙。

（2）政策關注領域集中在基本生存需求。伴隨我國電子信息技術和數據科學的發展，電子公共服務的無障礙技術已有了長足的進步，但我國相關政策的核心關注點仍然集中于消費和產業化、醫療衛生等領域，這僅滿足了老齡人口、殘障人士等的基本生存需求，文體娛樂、公共文化等政策相對較少，針對殘障人士的就業保障和教育激勵的政策數量也相對有限，極大阻礙了特殊需求人群擴大社會參與、提高基本素質、獲取文化產品。

（3）無障礙標準制定亟待加強。我國的電子公共服務無障礙化政策將大量精力放置于技術的提升和環境的優化，卻忽視了制定規范的無障礙化標準體系對廣泛建設無障礙化環境的關鍵作用，所有服務主題中僅有文體娛樂事業強調了無障礙建設的標準和要求，在其他政策領域中政策標準的占比都處于較低水平，而散點圖的結果也反映了社會參與度低的問題，標準的制定僅僅依靠政府政策的權威和努力，相應的試點探索和能力建立非常有限，缺乏集成統一的無障礙標準就無法全面推廣無障礙建設，會限制無障礙服務的覆蓋性。

5.3 政策完善策略

結合上述問題和政策標準，未來發展電子公共服務無障礙化政策應從以下幾個方面加以完善：

一是建立綜合、專門的無障礙施政主體，做好無障礙服務主體調研。當前的政策主體分散而多樣，通常是多個部門共同負責而缺乏一個主導部門，針對不同的無障礙服務主體也由不同的部門負責，可以通過建立綜合統一的無障礙主導部門提升無障礙綜合服務能力；同時，針對當前對于未成年人、其他行動不便者無障礙服務關注程度較低的問題應有綜合部門做好調研，建立綜合化的服務體系和無障礙環境。

二是完善電子公共服務無障礙化體系。衣食住行等基本需求和生理治療都屬于特殊需求人群的生存要求，但人作為社會化的產物和群體也需要不斷擴大社會參與，提升文化產品的獲得機會，現有政策應該基于實際情況進行探索、調研，建立形式豐富、參與途徑多樣的文藝、體育和文化體系，完善基本就業制度和教育制度，促進電子公共服務無障礙化的實現領域全覆蓋、內容多維度、途徑易參與。

三是做好電子公共服務無障礙服務的試點探索，制定建設規范和實施標準，提高無障礙認識。當前無障礙服務政策重點在提升技術水平和促進社會共同參與，但缺乏標準、統一的無障礙規范，這阻礙了全國范圍內電子公共服務無障礙化建設的開展，應該由政府主導，在有條件的地區開展電子公共服務無障礙化試點和探索，進而通過探索，制定建設規范和實施標準，完善無障礙綜合服務體系。

6 結語

本研究通過建立分析框架，收集我國“十三五”期間國家級、一線城市及新一線城市關于電子公共服務無障礙化的政策文本作為分析數據，通過詞頻分析、標引分析、共現分析和標準化探究了政策文本的特征，從服務對象、施政主體、服務內容、主要建設防線、應用場景、重點實現途徑六個方面總結了當前我國電子公共服務無障礙化的政策特點，并對我國電子公共服務無障礙化政策提出了發展建議，希望對我國發展電子公共服務無障礙化起到一定的幫助。

本文也有一些不足之處：在時間跨度和地域選擇上具有一定的局限性，在發展脈絡、全局特征等方面稍有不足；缺少針對用戶即服務群體的調研，強調政策屬性而一定程度忽視服務屬性對電子公共服務無障礙化政策的影響。