公共服務新發展：走向共同富裕的新型城鎮化質量提升政策支持

錢振明

(蘇州大學 中國特色城鎮化研究中心，江蘇 蘇州 215021)

扎實推動共同富裕，必須堅持以人民為中心的發展思想，走以人為核心、質量為導向的新型城鎮化道路。公共政策是影響中國城鎮化進程的重要變量，推進中國新型城鎮化高質量發展需要相應的公共政策支持。新型城鎮化的核心要義在于人的城鎮化發展，最終目的是使更多人享有更高品質的城市生活，這意味著政府要承擔更多責任，發展更高質量、更加公平的公共服務，滿足人民的美好生活向往和需要，以實現全體人民的共同富裕。當下中國，基于實現全體人民共同富裕的目標要求，提升新型城鎮化發展質量，必須推進能滿足更多人民群眾美好生活向往、更高質量和更加公平的公共服務新發展。

一、文獻回顧

中國城鎮化的質量問題很早就受到學界關注。在20世紀90年代的“縣改市”城鎮化熱潮中，就有學者提出城鎮化追求速度的同時更要注重質量。(1)錢錫南：《縣改市要注重城市化質量的內涵》，《城鄉建設》1996年第11期，第34頁。城鎮化質量，是反映城鎮化優劣程度的一個綜合性概念，包含了人口、經濟、社會、生態環境以及城鄉融合發展等方面內涵。(2)郝華勇：《城鎮化質量研究述評與展望》，《江淮論壇》2013年第5期，第19頁。研究者較早就關注到城鎮化質量與公共服務間的內在關聯，意識到農民工問題是中國城鎮化的核心，城鎮化質量應由農民工在城市享受的公共服務情況來衡量。(3)馮奎：《突出農民工問題提升城鎮化質量》，《中國發展觀察》2012年第1期，第13頁。提高城鎮化質量，就要調整對農民工的公共服務，讓進城農民變成市民。(4)國務院發展研究中心課題組：《中國城鎮化:前景、戰略與政策》，中國發展出版社2010年版，第247頁。

黨的十八大之后，中國開啟了新型城鎮化道路?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020)》提出推進以人為核心的新型城鎮化，其核心思想是全面提高城鎮化質量。由此，相關理論和政策研究日趨增多。在新型城鎮化進程中如何提升城鎮化質量，成為學術研究者、政策制定者和具體實踐者普遍關注的重要理論、政策和實踐問題?！霸凇奈濉瘯r期，我國要優化國土空間布局，完善新型城鎮化戰略，推進以人為核心的新型城鎮化?！?5)李軍鵬：《“十四五”時期政府治理體系建設總體思路研究》，《行政論壇》2021年第2期，第43頁。有研究者提出推進城鎮化高質量發展要考慮城市建設、基礎設施、公共服務、人居環境、城市管理和市民化的有機統一。(6)方創琳：《中國新型城鎮化高質量發展的規律性與重點方向》，《地理研究》2019年第1期，第13頁。許多研究者把公共服務作為城鎮化質量的重要指標，認為新型城鎮化以人為本，就必須完善公共服務均等化程度，建立惠及全民的基本公共服務體系。(7)呂丹、葉萌、楊瓊：《新型城鎮化質量評價指標體系綜述與重構》，《財經問題研究》2014年第9期，第75頁?；竟卜张c城鎮化質量有著密切關聯(8)詹國彬：《公共服務與城鎮化質量的關聯測度》，《政治學研究》2016年第4期，第113頁。，城鎮化發展必然要求城鎮基本公共服務相應發展提高。(9)張明珠：《新型城鎮化下基本公共服務均等化探討》，《宏觀經濟管理》2016年第2期，第64頁。作為人的城鎮化，新型城鎮化要徹底改變農民的身份，為進城農民提供均等化的基本公共服務，讓農民真正融入城鎮生活。(10)楊儀青：《公共服務均等化視角下人的城鎮化實現路徑》，《現代經濟探討》2016年第5期，第15頁。由此，基本公共服務提升是新型城鎮化建設的核心內容，人的城鎮化之關鍵在于同步推進基本公共服務均等化的實現。(11)李永紅：《新型城鎮化與基本公共服務均等化問題探討》，《理論學刊》2015年第12期，第74頁。而且，公共服務的發展能對要素集聚產生積極促進作用(12)劉維林：《地方公共服務如何成為新型城鎮化的新動力？》，《城市發展研究》2021年第9期，第109頁。，有助于吸引人口流入(13)周啟良：《中國新型城市化質量測度與比較研究》，《西安石油大學學報(社會科學版)》2020年第6期，第8頁。，對促進流動人口穩定性和家庭完整遷移產生重要作用，并能緩解戶籍管制對城鎮化的副作用(14)劉歡：《戶籍管制、基本公共服務供給與城市化》，《經濟理論與經濟管理》2019年第8期，第60頁。，從而促進新型城鎮化。不過，公共服務提升和均等化帶來的“要素集聚”和“人口流入”作用，容易導致公共服務水平較高的城鎮規模日趨龐大。而基本公共服務的區域間發展不平衡，則會導致勞動人口永久不能遷移。換言之，城市間的公共服務均等化可以在一定程度上緩解人口向大城市集聚趨勢。(15)劉金鳳、魏后凱：《城市公共服務對流動人口永久遷移意愿的影響》，《經濟管理》2019年第11期，第20頁。由此，要防范人口的過度集聚問題，應提高欠發達地區的基本公共服務供給水平，以減輕因基本公共服務引起的人口集聚而產生的流入地區城市壓力。

近年來，研究者關注到共同富裕與城鎮化的關聯，認為科學合理的城鎮化格局有利于共同富裕。(16)魏后凱：《科學合理的城鎮化格局有利于共同富?！?，《北京日報》2021年11月8日，第10版。全面實施新型城鎮化戰略，是城鄉居民走向共同富裕的主要途徑。(17)胡鞍鋼、周紹杰：《2035中國:邁向共同富?！?，《北京工業大學學報(社會科學版)》2022年第1期，第18頁。城鎮化的共同富裕效應，意味著積極主動推進城鎮化是中國實現共同富裕的必由之路。(18)萬廣華、江葳蕤、趙夢雪：《城鎮化的共同富裕效應》，《中國農村經濟》2022年第4期，第2頁。但是，共同富裕的內容不僅表現為城鄉之間、地區之間收入差距的縮小，而且表現為公共服務的優質共享。(19)孫國民、陳東：《高質量推進共同富裕:概念理解與發展邏輯》，《學術論壇》2022年第1期，第112頁。因此，新型城鎮化不僅會直接促進共同富裕，而且會通過完善公共服務的方式間接地促進共同富裕。(20)孫學濤、于婷、于法穩：《新型城鎮化對共同富裕的影響及其作用機制》，《廣東財經大學學報》2022年第2期，第85頁。在一些研究者看來，公共服務是實現共同富裕的重要基礎，扎實推動共同富裕，必須全面提升公共服務水平。(21)藍蔚青：《提升公共服務水平扎實推動共同富?！?，《浙江經濟》2021年第5期，第23頁。習近平總書記強調，扎實推動共同富裕，不僅要提高發展的平衡性、協調性、包容性，而且要促進基本公共服務均等化。(22)習近平：《扎實推動共同富?！?，《求是》2021年第20期，第7頁。由此，必然要求通過城鎮化的高質量發展，著力解決公共服務發展不平衡不充分的問題，實現公共服務新發展，以扎實推動共同富裕。

既有研究表明，共同富裕、公共服務、城鎮化質量之間有著密切關聯。共同富裕要求走以人為核心的新型城鎮化道路，推進公共服務均等化發展；公共服務又是阻滯或推進新型城鎮化發展的關鍵因素，可以被政府用來作為推動新型城鎮化質量提升的政策工具。完善的公共服務體系是共同富裕和新型城鎮化高質量發展所必需的。新時代如何實現公共服務新發展，發揮好公共服務促進新型城鎮化質量提升的政策工具作用，并實現公共服務新發展和新型城鎮化對共同富裕的助推作用，是一個有待進一步探索和實踐的重要課題。

二、公共服務的政策工具作用

當代中國的城鎮化是在公共政策的引導、控制和調節下展開的，城鎮化過程中一系列問題的出現也源于公共政策的不當。引導和促進新型城鎮化質量提升，需要政府制定和執行與以人為核心的新型城鎮化相適應的公共政策。公共服務，作為政府運用其權威資源回應社會需求，使最大多數人得到最大福利的公共產品(23)陳振明等：《公共服務導論》，北京大學出版社2011年版，第13頁。，是政府可以選擇用來調節城鎮化質量的政策工具，具有促進共同富裕的作用。新時代建立怎樣的公共服務體系，生產哪些公共服務，達到怎樣的公共服務水平，如何有效供給公共服務，都可以用來影響共同富裕進程和新型城鎮化質量。

發展中國家為擺脫其長期發展滯后的狀態，其城鎮化比較注重數量結果。城鎮化的研究者和政策制定者往往用城鎮化率即城鎮人口占總人口的比例來衡量一個國家或地區的城鎮化水平，這在某種程度上助長了發展中國家追求數量以體現其城鎮化水平快速提升的城鎮化戰略。經驗表明，追求速度和數量的城鎮化在推動經濟增長的同時，也帶來資源浪費、生態惡化、社會排斥等一系列問題，呈現出不可持續的狀態?！叭祟惿鐣诮洑v一場由于人與自然關系嚴重困境而引發的全面深刻轉型”。(24)郇慶治：《論習近平生態文明思想的世界意義與貢獻》，《國外社會科學》2022年第2期，第13頁。經過一個時期的發展，城鎮化達到一定的規模，政策制定者意識到問題的嚴重性之后，通常會調整城鎮化戰略，逐步制定出推動城鎮化由數量擴張向質量提升轉型的新戰略，并實施相應的政策舉措。中國曾經在很長一個歷史時期都是城鎮化滯后的國家，改革開放以來，則經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。當下中國，城鎮化所面臨的核心問題已不是原先的速度和數量問題，而是質量問題。城鎮化質量，作為城鎮化發展新階段的新目標，很難用單一指標進行分析。有研究者從經濟、社會、空間三方面提出城鎮化質量的綜合測量指標。(25)方創琳、王德利：《中國城市化發展質量的綜合測度與提升路徑》，《地理研究》2011年第11期，第1931頁。新型城鎮化以人為核心，意味著要致力于提高人的消費效用、增強人的生產能力(26)王婷、繆小林、趙一心：《中國城鎮化:數量是否推動質量》，《宏觀質量研究》2018年第1期，第27頁。，必然要求通過有效滿足人的城鎮化發展需要的公共服務來實現。

服務是城市應有的基本功能。滿足居民生活、生存和發展的直接需要，使居民普遍受益的公共服務具有公共物品性質，即具有消費的非競爭性和非排他性，因而通常應由政府生產和供應，但也不排斥民營化和競爭機制的引入，目的是增加公共服務的有效供給和提升質量。公共服務的基礎和核心是基本公共服務，它是公共服務中具有消費需求同質性和低層次消費需要的那部分。(27)劉尚希：《基本公共服務均等化:現實要求和政策路徑》，《浙江經濟》2007年第13期，第24頁。十九大報告提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”七大民生福祉，概括了我國基本公共服務的具體項目。我國基本公共服務是滿足人民群眾生存和發展基本需要、供全體人民共同消費和平等享用的公共服務，因而由政府承擔兜底保障職責。保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責，也是政府的基本職能和持續存在的理由。在基本公共服務之外，市場主體、各種社會組織可以生產出付費可享有、價格可承受的普惠性基本公共服務和高品質多樣化的生活服務。隨著經濟發展和人民生活水平的提高，中國基本公共服務范圍會逐步擴展，普惠性基本公共服務內容會更豐富，高品質生活服務會更多樣，各種服務的水平都會持續提高。我國社會矛盾由原先的人民群眾日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必然要求公共服務范圍不斷擴大、水平不斷提高，以滿足人民對美好生活的向往和需要，最終實現全體人民的共同富裕。

人人可均等享有基本公共服務，基本公共服務以外的其他服務可付費享有，是公共服務發展的基本趨勢?，F實的狀況是，我國公共服務水平呈現區域差異，難以使全體人民均等享有基本公共服務，更難以使全體城鎮居民都能在居住地滿足對基本公共服務的需求。這種差異，使公共服務對人口流動具有引導和調節功能。城鄉之間的公共服務差異會驅動人口由鄉村向城市集聚，城市間的公共服務差異導致人口在不同城市的集聚密度差異。有研究表明，城市公共服務質量有利于促進人口向城市流動，而且這種正向作用隨城市規模的增加而增加。(28)楊曉軍：《城市公共服務質量對人口流動的影響》，《中國人口科學》2017年第2期，第104頁。在城市內部，當公共服務的區域布局不均衡，老城區表現為優質公共服務資源聚集，而新城的公共服務資源尚未與城鎮化水平相配套時，人口會保持著在老城區的相對聚集狀態；反之，當新城開發建設到一定階段，新城的公共服務水平大幅提升，能滿足居民基本需求乃至多樣化需求時，人口則會出現由老城往新城流動和擴散的狀態，人口密度與公共服務水平成正比。研究表明，流動人口對超大城市、特大城市和大城市有較強的居留意愿，而對中小城市的居留意愿較弱，實際上源于公共服務的差異。中小城市的公共服務雖然政策上的可及性較好，但實際供給水平和質量較差，從而對流動人口的居留意愿發生負影響。(29)林李月：《基本公共服務對不同規模城市流動人口居留意愿的影響效應》，《地理學報》2019年第4期，第737頁。

公共服務對人口流動的影響，使之能成為政府調節和控制城鎮化進程的重要工具。要減弱人口過于向大城市聚集或引導人口向中小城市流動，則應以發展中小城市公共服務為政策導向。優化中國城鎮空間布局和形態，實現大中小城市和小城鎮協調發展，應致力于公共服務的均衡化發展。公共服務均衡化發展意在實現公共服務資源在區域間的均衡配置，重點解決城鄉之間的公共服務差異和欠發達地區公共服務資源配置不足的問題。公共服務資源區域間配置的不均衡源于經濟發展的不均衡，公共服務資源不足的地區缺乏足夠的財力，難以生產更多的公共服務以滿足居民需要，由此，需要相應的制度改革以實現公共服務均衡化發展，促進共同富裕?？傊?，公共服務是提升城鎮化質量和推動共同富裕的重要政策工具，公共服務發展程度是影響城鎮化質量和共同富裕的關鍵變量。

三、基本公共服務的均等化走向

當下中國，城鎮化的突出問題在于常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化，這既是城鎮化重物輕人、偏重速度而忽視質量的結果，也是現行戶籍制度所限，使得進城的農業轉移人口未能獲得城鎮戶籍、未能與城鎮居民均等享有城鎮基本公共服務，以至于原先的城鄉二元結構在城鎮以新的形態——城市內部“二元結構”再現。推進基本公共服務均等化，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使人民群眾共建共享高品質城市生活，是實現共同富裕和以人為核心的新型城鎮化發展的內在要求。近年來，中國的新型城鎮化在努力推進，城鎮基本公共服務覆蓋面在不斷擴大，更多的農業轉移人口進城后逐步獲得與城鎮居民大致均等的基本公共服務。例如，教育基本公共服務正日趨均等化。有關統計數據顯示，全國進城務工人員隨遷子女在遷入地公辦學校就讀(含享受政府購買學位的服務)的比例在2020年已達85.8%，與整個義務教育階段學生在公辦學校就讀比例(89.2%)大體相當(30)朱昌?。骸锻苿恿x務教育資源配置實現“隨人走”》，《中國教育報》2022年3月8日，第2版。，但地區之間還有差距，基本公共服務供給不足的矛盾依然突出，加之人口流動在繼續，城鎮基本公共服務投入尚難趕上城鎮人口集聚速度，農業轉移人口市民化程度仍較低，制約著新型城鎮化質量提升和共同富裕。

城鎮化不僅僅是農業轉移人口居住空間的地域轉移、職業和身份改變，也是價值觀念、生活方式和行為模式的現代化變遷，即不只是農業轉移人口的“非農(業)化”過程，同時也是農業轉移人口的“市民化”過程。以人為核心的新型城鎮化，關鍵在于農業轉移人口市民化，讓進城的農業轉移人口全面融入城市、真正融入城市。如果說，農業轉移人口職業和居住地的變化，即由原來主要從事農業生產轉變為主要從事非農職業，從“鄉下人”變為“城里人”，更多地取決于市場因素，取決于城鄉產業結構的變化，那么，真正的“身份”轉換則取決于由政府控制的戶籍改變。中國獨特的戶籍制度，其建立之初只是為了限制“農村人口盲目外流”，而以戶籍為依據進行糧食、就業、醫療、住房和養老等各種福利的國家有計劃分配之后，“城鎮戶口”成為“身份”的象征，并由此形成了城鄉二元分割的社會管理制度。戶籍制度雖歷經多次變革，但至今仍附著了較多的利益，成為農業轉移人口難以真正轉變為市民的主要障礙，并制約著新型城鎮化的質量提升。制度障礙是可以通過進一步的制度創新予以消除的。國家“十四五”規劃及其他相關政策文件都已明確要深化戶籍制度改革，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，這為農業轉移人口市民化提供了最基本的制度條件。

農業轉移人口市民化的最大障礙還不在于戶籍本身，而是附著于戶籍的利益，即各種城鎮人口便捷可及的公共服務。暫且不論剝離附著于戶籍的利益是否一定正義，未具有城鎮戶籍的進城人口與城鎮戶籍人口共享城鎮基本公共服務，在不減少城鎮人口既得基本公共服務的前提下，必然要求城鎮生產出更多的基本公共服務以滿足更多人口均等享有城鎮基本公共服務，政府必然要有更多支出、更大負擔。換言之，實現農業轉移人口市民化有制度壁壘，也有“城市代價”。(31)中國(海南)改革發展研究院：《人的城鎮化——40余位經濟學家把脈新型城鎮化》，中國經濟出版社2013年版，第179頁。農業轉移人口市民化所面臨的更嚴峻問題就在于城市要為市民化支付巨大成本。2021年公布的第七次全國人口普查數據顯示，我國居住在城鎮的人口為9.019 9億人，占全國總人口的63.89%，而由公安部提供的數據表明，我國戶籍人口城鎮化率為45.4%(32)國家統計局：《第七次全國人口普查公報(第七號)》，《中國信息報》2021年5月12日，第4版。，兩者相差18.49個百分點，意味著有2.6億已進城的城鎮常住人口尚未取得城鎮戶籍。專家估計，2035年我國常住人口城鎮化率可能達到74.4%。(33)魏后凱：《科學合理的城鎮化格局有利于共同富?！?，《北京日報》2021年11月8日，第10版。據此，2035年達到國家確定的基本實現新型城鎮化目標，應有4億—5億農業轉移人口的市民化問題，這意味著將支付巨大的市民化成本。這些巨大的市民化成本難以由政府獨立承擔，需要進行制度創新，建立成本分擔機制。即便可以建立成本分擔機制，城市本身的環境資源承載能力也難以在短期內有較大提升。大城市的市民化成本更高，農業轉移人口又更多趨向于市民化成本更高的大城市流動，大城市的壓力顯得更為突出。(34)鄒一南：《農民工市民化困境與新一輪戶籍制度改革反思》，《江淮論壇》2020年第4期，第54頁。農業轉移人口市民化問題實際上是城鎮基本公共服務的生產和供給問題，受制于多種因素影響，問題的解決必然是一個漸進的過程。

顯然，城鎮基本公共服務均等化發展是趨勢，但過程必然是漸進的。國家“十四五”規劃等有關政策文本都強調完善國家基本公共服務制度、提高基本公共服務均等化水平，提高城鎮化質量。但即使戶籍限制取消，新老城鎮戶籍在獲得公共服務方面的差異還會存在。一些城市在擬定公共服務發展規劃時還往往以戶籍人口為主要依據，這使城鎮公共服務發展跟不上常住人口增加帶來的需求。戶籍限制正在逐步取消，但現有的戶籍限制并不對所有進城人口都進行限制，只是不同城市和不同人群有不同門檻，大城市和特大城市門檻相對較高，有些城市為更好吸引其產業發展所需人才，對戶籍還附上更高福利價值。戶籍是保持城鎮人口增長在其可承載能力允許范圍之內，緩解城鎮公共服務供給壓力，從而控制城鎮化質量的必要手段。如果沒有戶籍及其所附著的公共服務供給機制的控制，人口會更多或盲目流向公共服務水平較高的城市，在某種程度上阻滯大中小城市和小城鎮協調發展，影響城鎮化空間布局優化和共同富裕的推進。因此，必要的戶籍限制并附著一定的公共服務，是提高城鎮化質量所必需的，基本公共服務均等化并不是無任何限制的所有人一樣化，不是結果的等同，而應是機會的平等。

四、公共服務均衡化發展：均等化的進一步拓展

新型城鎮化強調以人為核心，新型城鎮化質量提升意味著要使城鎮化的增益惠及所有人，讓所有人具有均等享有現代城市文明的權利，不僅應實現城鎮內部不同人群間的公共服務均等化，而且要推進更大范圍的公共服務均等化——不同區域之間、城鄉之間均等化即均衡化發展。這種均衡化發展，不僅意味著讓全國范圍內各地區所有人都能分享城鎮化高質量發展成果，而且助力城鎮化空間布局優化，形成大中小城市和小城鎮協調發展以及城鄉深度融合發展新格局，以推動共同富裕。

實現農業轉移人口市民化，要讓農業轉移人口均等享有城鎮基本公共服務，但又要防止農業轉移人口為片面追求更好的公共服務而盲目流動，公共服務應追求不同區域之間、城鄉之間的均衡化發展，以最大程度促進城鎮化空間布局優化和質量提升。集中于單一的大城市發展或更多的小城鎮發展，都會帶來更多的環境成本、經濟成本和社會成本。城鎮化應順應自然資源約束和資源分布的時空差異，走空間布局合理、大中小城市和小城鎮協調發展道路。城鎮化空間布局均衡合理必然要求公共服務均衡化發展，公共服務均衡化發展可帶動大中小城市和小城鎮協調發展，而大中小城市和小城鎮協調發展又能相應地促進公共服務的均衡化發展，助力共同富裕。公共服務均衡化發展與城鎮化布局優化、共同富裕之間形成了一種互動關系。當然，在一些城市，公共服務的改善并沒有形成對農業轉移人口的預期吸引力，主要在于戶籍制度制約了基本公共服務對這些人口的可獲性。尤其是一些超大、特大城市，義務教育等基本公共服務仍依附于戶籍制度，公共服務獲取上的“限制”使公共服務的改善并不一定導致進城人口所獲公共服務水平的提高。但這并不影響公共服務發展本身對人口應有的吸引力，以及公共服務的政策工具作用。

公共服務在城鄉之間的均衡化發展，可促進居民依其喜好選擇就地就近享受現代城市文明，既有助于減輕大城市、特大城市的人口壓力，又有助于中小城市和小城鎮發展，而且，就地就近城鎮化也使農業轉移人口更易融入城市社會和真正融入城市社會，實現城鄉深度融合發展，符合新型城鎮化質量提升和共同富裕之所要。公共服務在東西部區域之間的均衡化發展，提高西部地區城市的公共服務水平和質量，滿足西部地區人口對生活品質的需求，增進西部地區城市的人口吸納能力和吸引力，有助于減輕東部發達地區城市的人口壓力，促進城鎮化布局趨于合理。一項基于西部地區的問卷調查分析顯示，距離城市的遠近是農業轉移人口是否愿意進入城市的重要因素，距離城市越近，市民化意愿越高，但遠離城市的村莊，市民化的意愿就低，因為他們對城市生活的圈子和城市環境感到陌生。(35)劉建華：《公共服務與西部全面小康》，《小康》2015年第14期，第51頁。這從某個側面證明了提高西部地區的城市公共服務水平，有助于減輕東部地區城市的人口壓力。公共服務均衡化和共同富裕，不僅要縮小東西部地區之間差距，還要縮小西部地區內部不同區域間的公共服務水平差距。事實上，西部地區內部的公共服務均衡化問題較東部地區更為突出，縮小西部地區內部城鄉之間、區域之間公共服務水平差距是公共服務發展和推動共同富裕更為嚴峻的任務。

戶籍限制可以看作對城鎮化進程的硬約束；公共服務則是一種軟約束，它通過影響農業轉移人口的流向偏好，給人選擇居住地的均等和自由權，從而促進城鎮化布局優化和質量提升。但是，公共服務的這種約束要實現其功能，需要政府承擔更多責任。政府有責任使公共服務有效運轉以改善公共服務的供給狀況。政府可以利用很多方式來履行其提供公共服務的責任，例如促進經濟增長、增加公共支出等，這些方式都有助于改善公共服務。但是，經濟增長和公共支出的增加并不能使所有人得其應得的公共服務。所有人得其應得的公共服務，依賴于公共服務的均衡化發展。要使公共服務均衡發展，需要優化政府的區域發展政策，特別是財政轉移支付制度。上級政府的轉移支付可以降低其管轄區之間的財政能力和公共服務供給的不平等程度，有助于為轄區居民提供平等的公共服務。同時，要防止由此引發的“財政依賴性”。有研究顯示，如果政府間轉移支付承擔了很大一部分公共支出，地方政府提高當地收入的意愿會降低，或對當地居民負責的意愿會降低。(36)世界銀行：《2009年世界發展報告:重塑世界經濟地理》，胡光宇等譯，清華大學出版社2009年版，第248頁。因此，需要對轉移支付進行制度規范和結構優化。轉移支付旨在解決基本公共服務的區域間、城鄉間發展不平衡問題，而不是通過發達地區對欠發達地區、城市對鄉村的公共服務資金支持，使區域間、城鄉間公共服務水平的等同，并不是走向平均主義。

五、公共服務新發展的基本理路

實現共同富裕，“要先把‘蛋糕’做大，然后通過合理的制度安排把‘蛋糕’分好”，“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”(37)習近平：《堅定信心勇毅前行共創后疫情時代美好世界——在2022年世界經濟論壇視頻會議的演講》，《人民日報》2022年1月18日，第2版。，防止兩極分化，促進社會公平正義。新型城鎮化和共同富裕，旨在更好促進人的全面發展。實現人的全面發展，首要的是人的需要得到充分滿足。馬克思、恩格斯曾經指出：“當人們還不能使自己的吃喝住穿在質和量方面得到充分保證的時候，人們就根本不能獲得解放?！?38)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，人民出版社2012年版，第154頁。因此，實現公共服務新發展，推動共同富裕，更多更好滿足人的需要，是新型城鎮化質量提升的基本要義。新時代基于新型城鎮化質量提升和共同富裕的公共服務新發展，需要確立以人民為中心、政府為主導的基本原則，通過政府與社會合作、數字賦能等路徑，向社會提供有助于人的全面發展、更高質量和更加公平的公共服務。

第一，以人民為中心，以公平正義為原則。新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾?；谛滦统擎偦|量提升的公共服務新發展，就是要更好地滿足人民對美好城市生活的向往和日益增長的公共服務需要，城鎮化發展成果由人民共享，增強全體人民的獲得感、幸福感、安全感，充分體現以人民為中心，促進全體人民共同富裕。公共服務新發展也不局限于生產更多滿足人民需要的公共服務，而且應在公共服務供給上體現其公共性，追求公平正義原則，讓全體人民能均等獲得其應得的公共服務。

公平正義，是公共服務新發展應循的基本原則。公共服務新發展，無論是均等化還是均衡化，都不是簡單的平均，更不是等同，不是無差異的一樣，它強調的是公平，讓全體人民都能有平等的機會與可能去獲取、選擇不同的公共服務，滿足其多層次多樣化需要。共同富裕并“不是所有人都同時富裕，也不是所有地區同時達到一個富裕水準”(39)習近平：《扎實推動共同富?！?，《求是》2021年第20期，第8頁。，它注重公平，也保證效率。片面的公共服務等同和平均化并不是共同富裕所需要的，也是不正義的，因為等同和平均化就是對每個人能力和貢獻上所具有差別的否定，既有失公平，也降低效率。不努力、無貢獻的人如果可以獲得同等的福利和服務，就是對那些付出努力或做出貢獻的人應有權利的損害。正義的社會必然是承認差別的，不是平均主義的，它使人得其應得，也使人不得其不應得。

基于新型城鎮化質量提升和共同富裕的公共服務新發展應走正義之路。理論上，公共服務由政府供給是有助于正義實現的；但現實中，政府并不能確保正義，例如財政不足導致的公共服務質量低下等問題，使得政府行為目標與公共利益之間會發生錯位。而且，在有些情況下，某些利益團體的作用會使政府提供的公共服務對社會公平的追求只是一種理想或“應然”。由此，對政府的監督和約束必不可少，甚至應打破政府對公共服務的壟斷，而輔之以政府與社會的協作。新公共管理運動強調了“顧客導向”和競爭機制引入的公共服務模式，就是試圖更好地實現公共服務供給的更高質量和更加公平。

第二，讓數字賦能公共服務，增進公共服務可及便捷?；ヂ摼W、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術正在改變人們的生活和生產。數字技術在公共服務領域的運用，可以縮小公共服務提供者與服務對象之間的距離，并精準識別不同區域、不同職業居民的多樣化、個性化公共服務需求，提高公共服務生產和供給決策的精準度，從而提高公共服務供給的精準化、精細化和便捷化水平。數字技術通過打破“數字鴻溝”，促進發達地區與欠發達地區之間、城鄉之間的信息聯通，帶動區域之間、城鄉之間公共服務的均衡化發展?；ヂ摼W醫療、在線教育和智慧養老的發展，已彰顯數字賦能公共服務的可能性和實際價值?！吨袊ヂ摼W絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，互聯網普及率達73.0%。(40)李政葳：《第49次〈中國互聯網絡發展狀況統計報告〉發布:我國網絡基礎設施全面建成》，《光明日報》2022年2月26日，第2版。日趨普及的互聯網，為公共服務發展提供了良好的數字化支撐。建設數字政府，健全泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系，讓“百姓少跑腿、數據多跑路”，是實現公共服務新發展、更好滿足人民對美好生活向往的新選擇。

在推進數字賦能公共服務的同時，要意識到公共服務的數字化并不能代替公共服務的全部。有些公共服務數字化如電子報稅系統的使用，可以使需要這項公共服務的對象更加便宜、更加便利、更加高效地獲得和享受這項公共服務，因為數字技術可以替代那些容易出錯或易受操縱的程序性手工工作，從而提高效率和質量，并避免“尋租”行為。但是，有些公共服務無法或難以數字化，如警察服務，還“需要人類所具有的大量隱性知識與斟酌判斷能力”(41)世界銀行：《2016年世界發展報告：數字紅利》，胡光宇等譯，清華大學出版社2017年版，第21頁。，因為這類服務的提供者每天應對的是具體情況，必須運用判斷力決定如何應對。

第三，發揮政府主導作用，推進多元合作，實現公共服務的可獲得性。公共服務所具有的公共物品性質，意味著政府在公共服務發展中責無旁貸。發展公共服務是政府應有的基本職能之一，政府可以通過其資源配置功能將公共服務更多投入薄弱環節和薄弱地區，促進公共服務的均衡化、均等化發展。財政是政府配置資源的重要手段，但由于經濟發展的不平衡，使得政府的財政能力差距很大。政府發揮其財政轉移支付功能，可彌補薄弱地區的政府財政能力。還應當建立對農業轉移人口流入地的基本公共服務供給的補助獎勵機制，雖然流入地大多為經濟發達的大城市，財政能力較強，但大量的人口流入平添了有時甚至難以承受的財政負擔。補助獎勵顯示一種公平。省或市的行政區域內部，也要完善財政轉移支付辦法，強化政府對薄弱地區的財政扶持力度，保障各區域具有與人口轉移規模和結構相適應的基本公共服務的財政供給能力，促進基本公共服務的均衡化發展。理論上，公共服務都由政府生產和供給是道德的，但政府的能力畢竟是有限的，由政府全面提供公共服務難以適應人民越來越多樣化的公共服務需求。

政府主導、主體單一的公共服務供給有明顯缺陷，即人民群眾只能選擇被動接受政府所提供的公共服務，影響人民群眾對公共服務的獲得感。要使人民群眾有獲得感，公共服務的發展不能僅從供給端考慮，而應更多地從需求端考慮。要基于人民群眾對公共服務需求的層次性、多樣性和差異性，優化公共服務供給結構，提高公共服務供給效率和供給質量，從而提升人民群眾對公共服務的獲得感。由此，必須改變公共服務供給方式和供給機制。通過構建多元主體合作供給機制，完善需求為導向的公共服務供給體系，提高公共服務的可獲得性。(42)熊興、余興厚、黃玲：《基本公共服務可及性的邏輯內涵、評價指標及實現路徑》，《改革與戰略》2021年第8期，第135頁?？色@得性，就是指服務需求者可否獲得他/她所需要的服務，或某種服務是否具備需求者可以獲得的性質和程度。(43)王思斌：《我國城市社區福利服務的弱可獲得性及其發展》，《吉林大學社會科學學報》2009年第1期，第69頁。發展可獲得性，意在消解傳統的公共服務均等化所存在的“被均等化”現象。換言之，在充分發揮政府主導作用的同時，要營造健全的公共服務體系，形成多方參與的公共服務供給機制，著力推進政府與社會合作，推動公共服務精準供給，高質量滿足人民群眾的公共服務需求。有關數據顯示，“十四五”期間我國公共服務財政支出的壓力在加大。GDP的年均增長率有望維持在6%左右，估算財政性公共服務支出年均增速要達到7.8%，考慮人口增長因素，人均財政性公共服務支出年均增速在7%左右，低于財政性公共服務預算總支出，高于GDP平均增速。(44)王洪川：《完善國家公共服務制度體系現代化發展的路徑分析》，《經濟學家》2021年第1期，第76頁。由此，推進公共服務新發展必須借助社會資本的參與，形成政府、社會、個人協同發力、共建共享的公共服務發展新格局，讓公共服務供給與人民需求之間有效匹配，實現公共服務的可獲得性。公共服務向可獲得性發展，有助于消除貧困、縮小區域差距，實現共同富裕。(45)朱盛艷、李瑞琴：《基本公共服務可獲得性的農村貧困效應檢驗：基于增長效應與分配效應的雙重審視》，《農村經濟》2019年第8期，第61頁。在新型城鎮化進程中，公共服務供給與人民需求之間越趨匹配，更多人享有更高質量和更加公平的公共服務，意味著新型城鎮化質量更趨提升，全體人民共同富裕的目標越趨接近，公共服務新發展的政策工具作用越趨明顯，愈加走近城鎮化應有的終極目標。換言之，提升新型城鎮化質量，實現共同富裕，必然要求公共服務生產和供給機制改革，推進公共服務由傳統的均等化和均衡化向可獲得性進一步拓展，全面實現公共服務新發展。