從消除絕對貧困到解決相對貧困——我國反貧困政策邏輯解析

郭 強

（新鄉學院管理學院，河南 新鄉 453003）

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。

這說明我國反貧困事業已取得巨大成功，我國反貧困事業從消除絕對貧困進入到了解決相對貧困的新階段。在此時厘清我國反貧困理論的相關概念，總結新中國70年反貧困的歷史經驗，對于宣傳脫貧攻堅成果，推動下一步工作具有重要意義。

一、貧困的概念

“貧困”這一現象既簡單又復雜。所謂簡單，是指其曾作為一種“隨處可見”的社會現象被人們所熟知或體驗；所謂復雜，則是指當人們試圖深入理解貧困，尤其是把貧困現象與產生貧困的原因聯系起來時，人們會發現貧困的內涵其實非常復雜。不同學科，處于不同發展階段國家的人們對貧困的定義多有不同。

（一）強調消費不足的“收入貧困”

《1990年世界發展報告》 將貧困界定為“缺少達到最低生活水準的能力”［1］。這里的最低生活水準就是指貧困標準，也稱貧困線。因為消費需要靠收入來支撐，所以這種貧困也被稱為“收入貧困”。收入貧困還可以分為絕對貧困和相對貧困。兩者內涵并無根本不同，只是度量標準不同。絕對貧困貧困線的制定以滿足基本生活需要為準，發展中國家都是參照這個標準制定政策的。相對貧困貧困線考慮個體收入在整體社會中的排序，多以社會收入中位數的40%～60%為準，發達國家多采用這種標準［2］。

（二）強調發展不足的“能力貧困”

和消費聯系最為緊密的是收入，因此收入貧困通常被作為貧困的定義，即貧困通常被認為是個人或家庭的收入無法滿足個人或家庭的生存需要。

但實際上影響個人生存狀況的除了收入，還有其他外部因素，如安全穩定的社會環境、衛生環境、基礎設施情況等。同樣，身體狀況不同的人（如正常人和殘疾人）即使具有相同的收入，生存狀況也不同。所以，印度經濟學家阿瑪蒂亞·森提出“能力貧困”的概念，他指出：“有很好的理由把貧困看作是對基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。對基本可行能力的剝奪可以表現為過早死亡、嚴重的營養不良，特別是兒童營養不足、長期流行疾病、大量的文盲以及其他一些失敗?！保?］能力貧困概念提出人生活的目的是為了改善生活質量，追求自由，收入僅僅是手段。例如，教育和健康水平的提高不僅增加人們的收入，還擴大了他們的選擇范圍，比如外出旅游、讀書看報等。相比“收入貧困”，“能力貧困”強調的是個體的內在和外部環境發展的不足。

（三）強調被排斥的“權利貧困”

當對貧困的起因作更深入的探究時，會發現造成貧困的原因在于個人從起點上就處于劣勢，他們的貧困在于社會沒有給予他們足夠的權利。聯合國開發計劃署認為：貧困是指無法獲得包括物質福利在內的人類發展的機遇和選擇的權利。貧困不僅僅是收入缺乏的問題，它是一種對人類發展的權利、知識、尊嚴和體面生活標準等多方面的剝奪［4］。

從“收入貧困”“能力貧困”再到“權利貧困”，反映了學術界對貧困問題認識的深化，即貧困的表象是生存狀況的惡化，最直接的原因是收入不足以支撐其生存。造成這種情況的原因就是“可行能力不足”，而“可行能力不足”又與社會（或政府）“剝奪”（或沒有保障）其權利有關。

個體能力不足屬于內部因素。權利沒有被保障是外部因素，原因在于國家或地區經濟發展水平的低下。所以貧困問題的解決，需分為宏觀上的“減貧”和微觀上的“扶貧”兩個層次。從政策層面來看，就應包括促進經濟社會整體發展和針對特殊困難群體的幫扶救濟。

二、貧困的標準

為了有效地界定貧困人口，就需要一定的標準。中國的貧困標準是隨著國力的增加和人民生活水平的提高而不斷調整的。新中國成立之初，全國人民普遍貧困，解決不了溫飽問題，劃定貧困線并無實際意義。國家的扶貧政策實施只能著眼于保證貧困人口的生存。因此，《1956年到1967年全國農業發展綱要（草案）》規定農業合作社要保證農村“三無”（無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人）人員的吃、穿、燒（燃料）以及年幼的教育和年老的死后安葬，簡稱“五?！?。也就是說，當時對享受扶貧政策人員的界定（或者說標準）就是“三無”人員。

自1978年底實施改革開放以來，我國經濟發展迅速，人民生活水平實現了從不足溫飽到全面小康的跨越，貧困標準也不斷進行調整，總共有“1978年標準”“2008年標準”和“2010年標準”三種。

“1978年標準”即1978年價格每人每年100元。其根據是保證每人每天2100大卡熱量的食物支出，食物支出比重占收入的85%。這個標準僅能保證人們每天的所需，但不能保證蛋白質的攝取，從長期看，對人的健康不利。而食物支出占收入的85%，其余15%的收入要保證“穿暖”也是困難的。因此這是一條達不到“溫飽”的貧困線。

“2008年標準”，實際上是從2000年開始使用的，由于在2008年正式作為扶貧標準使用，因而被稱為“2008年標準”。即按2000年價格每人每年865元，在“1978年標準”基礎上適當擴展非食物部分，將食物支出比重降低到60%，可基本保證實現“有吃、有穿”，基本滿足溫飽。

“2010年標準”，即“現行農村貧困標準”，按2010價格每人每年2300元。這一標準的制定首先是測定農村居民的食物支出，按農戶農產品出售和購買綜合平均價，每天消費1斤米（面）、1斤蔬菜和1兩肉或1個雞蛋，保證獲得每天2100大卡熱量和60克左右的蛋白質，以滿足人體健康需要。食物支出占收入比重依然按60%測算。由于食物標準提高了，實際上非食物支出標準也提高了。

將這一標準和國際標準相比，有人認為中國貧困標準為4000元人民幣（按2010年價格每年2300元），即每天11元人民幣，只相當于1天1.68美元，尚低于世界銀行每天1.9美元（2015年價格基期）的極端貧困標準。2021年3月4日，十三屆全國人大四次會議新聞發布會上，就有記者提出類似問題。其實，絕對貧困的標準是基于消費，收入只是滿足消費的手段，因此對比國內貧困標準和國際貧困標準，應采用購買力平價的方法而非匯率的方法。按照世界銀行方法（購買力平價結合城鄉消費差異），我國現行農村貧困標準相當于每天2.3美元，高于每天1.9美元（2015年價格基期）的極端貧困標準。

中國現行的貧困標準是基于“可行能力不足”的多維貧困指標體系，而非單一的收入貧困標準。因此，我國在“一收入，兩不愁”（收入高于貧困線，吃不愁，穿不愁）之外，還提出了“三保障”，即義務教育、基本醫療、住房安全有保障。這些標準的滿足，并不完全由貧困人口的收入決定，而與當地的社會事業發展息息相關。中央和地方在脫貧攻堅期內年投入1000億元以上，年減少1000萬貧困人口，人均年扶貧資金超過1萬元。這些資金很大的一部分就是用來改善貧困人口的外部環境的。綜合收入和“三保障”方面的補助，我國的貧困線實際比每天2.3美元還要高，貧困人口生活質量得到了顯著改善。

針對認為我國目前的貧困標準還比較低——高于每天1.9美元的極端貧困標準，但低于每天3.1美元的一般貧困標準而需要提高的看法，本文認為，提高貧困標準需要慎重。貧困標準的制定是為了精準確定貧困人口，采取專門措施。貧困標準的確定需要考慮人口的收入分布，即貧困線的確定有沒有較好的區分性。如果貧困線沒有很好的區分性，造成收入相差不大的兩個群體分屬于貧困人口和非貧困人口這種政策的“懸崖效應”①，反而會產生不良效果，影響群眾依靠自身發展的積極性。

三、中國70余年的反貧困經驗

中國之所以取得舉世矚目的反貧困成就，在于針對貧困的內因和外因，中國共產黨在不同的歷史階段作出了堅持不懈的努力和探索，并采取了相應的政策。

（一）新中國的建立為擺脫貧困創造了根本政治條件

近代以來，中國政局動蕩、戰亂不已，一個人即使擁有高超的專業技能，生命安全也得不到保障，更難有獲得穩定工作的機會了。因此，一個獨立的、統一的國家的建立是貧困問題解決的根本保證。當今世界上，敘利亞等國內亂不已，經濟大幅度下滑，人民生活水平大幅度下降都是反面的例子，這里不一一贅述。

（二）土地制度改革為農民擺脫貧困創造了制度條件

土地改革前，我國農村土地制度是租佃制。其特點在于土地占有權與所有權分離，地主占有土地，但自己并不直接經營，而是把土地分割成若干塊出租給無地或少地的農民耕種，租地農民按照事先訂好的契約向地主繳納一定數量的地租。由于當時二、三產業不發達，農民缺乏其他工作機會，地主憑借壟斷地位向農民索取高額地租，地租率一般達到50%［5］。在當時的農業生產條件下，農民除了日常消費，基本沒什么結余，遇到意外事件，還要進行借貸，而借貸利率多在月息10%以上［6］。在地租和債務的雙重壓力下，農民勉強維持生存，根本談不到增加農業生產投入和采用新的生產技術。這種情況在近代南亞國家同樣存在，封建的租佃制度阻礙了農村生產力的發展［7］。新中國建立后，通過土地改革、廢除債務，減輕了農民的經濟負擔，生產有了結余而使其有可能加大農業生產投入，獲得全部的土地產出也對農民提供了足夠的激勵。這使得中國的農業獲得了巨大的發展。

（三）改革開放前社會事業的發展為農民擺脫貧困創造了基礎條件

1958—1978年人民公社時期，為了支持工業的發展，農業剩余②大量轉移向工業，加之受高度集中計劃經濟體制所帶來的激勵不足和資源配置效率低下的問題的困擾，我國農民收入增加并不多。但在這一階段，農村社會事業取得了長足的發展，為農村經濟發展、農民增收奠定了基礎。1979年中國中學入學率為58%，高于低收入國家的49%，也高于中等收入國家的39%；成人識字率高于低收入國家，接近中等收入國家［8］。農田灌溉面積從1957年的2733.9萬公頃增加到了1978年的4496.5萬公頃；農業機械總動力從1957年的121.3萬千瓦增加到了1978年的11795萬千瓦，增長了96倍；化肥施用量從1957年的37.3萬噸，增加到了1978年的884萬噸，增加了23倍［9］。

（四）計劃生育的實施為生產率的提高創造了前提條件

新中國成立后，由于社會安定，生產發展和醫療衛生條件改善，人口死亡率大幅度下降，人口迅速增長。首先是人口的增長速度超出了經濟發展的速度；其次是模仿蘇聯的模式，優先發展重工業的戰略使得多數資本向資本密集型工業集中，缺少足夠的勞動密集型輕工業和服務業來吸收農業的剩余勞動力。這就形成了勞動力和生產資料的不匹配，其導致的結果就是農村勞動力大量滯留于農村和農業，隱形失業嚴重，農業勞動生產率長期低下，農民收入長期得不到提高。1958—1978年農村居民人均收入僅增加49元，年均增長率2.47%[10]。

20世紀70年代末，基于我國人多地少的基本國情，中央政府把實行計劃生育確定為一項基本國策。我國的生育水平不斷下降，有效地抑制了人口過快增長的勢頭。1994年與1970年相比，人口出生率由33.43‰下降到17.70‰，人口自然增長率從25.83‰下降到11.21‰，婦女總和生育率從5.81下降到2左右［11］。這一決策為中國經濟的發展和人民生活水平的提高創造了有利條件。

（五）市場經濟體制的建立是減少貧困的決定力量

1978年十一屆三中全會后，我國進行了漸進式的經濟體制改革，逐步建立了社會主義市場經濟體制。資源配置方式由政府指令性計劃改變為以市場為基礎進行配置，農業、工業、服務業獲得了快速發展，為農民提供了收入來源。家庭聯產承包制的實施，激發了農民發展的活力，1978—1984年，中國農業年均增長7.5%，農民年均收入增長高達16.5%。工業和服務業的發展吸引了大量的農村勞動力進入城市和發達地區就業，同樣提高了農民的就業水平和收入水平?？偟膩碚f，1978年后我國貧困發生率快速下降。按現行農村貧困標準測算，1978年農村貧困人口7.7億，貧困發生率為97.5%，2012年農村貧困人口9899萬，貧困發生率為10.2%，年均減少貧困人口近2000萬［12］。

同時，經濟的高速發展，使得政府財政收入大幅度增加，這為政府實施具有針對性的扶貧政策奠定了堅實的基礎。

（六）開發式扶貧是拓寬貧困人口上升通道的長效途徑

貧困的直接原因是收入無法維持基本的消費。我國的分配制度實行的是按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配方式。鑒于我國還是發展中國家，貧困人口即使可以通過收入轉移的方式提升生活水平，在一段時期內也無法提高到很高的水平。因此，貧困人口如要脫貧致富，必須提升自己在市場經濟中的競爭優勢。

開發式扶貧方針就是著眼于增強貧困地區自我積累、自我發展的能力而提出的，通過提升貧困地區基礎設施、改善生產條件、提高教育文化衛生水平、提升農民素質，以及有效開發當地資源、協助貧困人口更有效地參與經濟發展活動等方法，提高其生活水平。

（七）精準扶貧是消除絕對貧困根源的中國特色偉大創舉

得益于改革開放以來中國持續的經濟增長和專項扶貧政策的實施，中國的貧困發生率大幅度下降。但隨著經濟發展，一方面貧困人口減貧速度在放緩，一方面農村內部收入拉大，相對貧困問題更加突出［13］。其原因在于貧困地區具有地域偏遠、交通不便、自然條件惡劣，社會事業發展不足、群眾普遍文化程度較低的特點，這些地區在區域競爭中，無法依靠自身吸引資金和人才流入，很難有快速的發展。經濟的落后，限制了地方政府的財力，社會事業也相對落后。農村底層貧困人口由于自身條件限制，很難利用生產條件改善的機會。尤其是在非農收入開始逐漸提高在農民總收入中的比重的時候，無論是外出打工還是自主經營，身體強健、具有更高文化水平和專業技能的農民都會比健康水平和文化水平低的農民收入高。同時，由于精準扶貧政策實施前采取的是區域瞄準的扶貧方式，其結果是享受扶貧政策區域的農戶比其他區域的農戶受益更多，在享受扶貧政策區域內部則是非貧困人口比貧困人口受益更多［14］。隨著我國經濟水平整體發展，地區差距、貧困人口和非貧困人口收入差距都在加大。最貧困地區和最貧困人口的脫貧，很難通過常規方式實現。

為了實現黨中央“決不能落下一個貧困地區、一個貧困群眾”的承諾，以習近平同志為核心的黨中央采取了以“精準扶貧”為核心的開創性措施。

由于受數據收集的難度和其他各種因素的干擾，在貧困治理實踐中準確地瞄準貧困群體，在操作上一直都非常困難。脫貧攻堅戰以來，我國通過為貧困戶建檔立卡，首次建立了針對貧困家庭的貧困人口的瞄準機制。這是我國貧困發生率和貧困人口降低到一定程度后，區域性瞄準、村級瞄準的貧困瞄準機制的延續和升級。這一機制的順利實施，得益于我國特有的政治優勢：“五級書記抓扶貧”的工作機制保證了責任的層層分解和落實，加強基層黨組織建設保證了貧困戶識別退出的精準性具有堅實的基礎，第一書記和駐村工作隊對貧困戶的識別退出精準性形成了外部監督。

精準脫貧戰略將全方位的社會保障與收入增長相結合，拓展了長期以來單純考慮收入和主要依賴經濟發展減貧的路徑，充分展示了中國共產黨以人民為中心的發展思想的先進性，以及堅定不移走共同富裕道路的政治追求。

四、總結與展望

中國七十余年反貧困歷史說明，消除貧困是一個歷史過程，反貧困的成功需要一系列政治、經濟、技術條件。中華人民共和國的建立為擺脫貧困創造了政治條件。土地制度改革為農民擺脫貧困創造了制度條件。中國改革開放之前三十年社會事業的發展為改革開放之后四十年的經濟增長和大規模減貧創造了重要的基礎條件。計劃生育的實施緩解了人口與資源、資本的矛盾，為生產率的提高創造了前提條件。社會主義市場經濟體制的建立造就了中國四十年的經濟高速增長，是減少貧困的決定力量。堅持開發式扶貧方針，改善貧困地區發展條件，增強貧困人口發展能力，拓寬了貧困人口經濟上的上升通道。精準扶貧是消除絕對貧困根源的中國特色偉大創舉。它立足于充實完善貧困人口的發展權利，提升其“可行能力”，把保障生存和促進發展結合了起來，既解決了民生問題，又為建設社會主義事業增添了有生力量。中國的“一收入兩不愁三保障”是多維貧困標準，這一標準的達成，代表著中國的絕對貧困已被消除。

下一步緩解相對貧困的問題，其實就是解決發展不平衡不充分問題，縮小城鄉區域發展差距、實現人的全面發展和全體人民共同富裕的問題。

本文認為，首先要確定相對貧困群體范圍。由于區域差異的存在，各地可分別設定相對貧困線，以區域收入中位數的40%～50%為參考。相對貧困群體應包括建檔立卡貧困戶、邊緣戶、脫貧檢測戶。

扶貧政策可根據絕對貧困線與相對貧困線分別制定。加強返貧監測，對于收入低于絕對貧困線的人口繼續延續原有的幫扶政策，對于收入高于絕對貧困線但低于相對貧困線的人口重點加強職業培訓、金融幫扶，促進其就業和創業。

由于地區間差異存在，需要繼續加大投入改善相對貧困地區的基礎設施，繼續東西部扶貧協作，促進人才、資金、技術向貧困地區流動。

加大政策扶持力度，以精準滴灌方式改善獨居老人、殘疾人、單親婦女、留守兒童等特殊困難群體的生活狀況。

注釋：

① “懸崖效應” 指建檔立卡貧困戶和收入略高于貧困線的非貧困戶享受的待遇差距太大。

② “農業剩余” 指農業產出在扣除了農業內部消費以后所剩余的部分。