全面預算管理在公益類事業單位的應用

許 平

（山東省作家協會文學創作室，山東 濟南 250002）

按照單位性質對事業單位進行劃分，可將其分為三類：行政類、公益類以及生產經營類。其中，公益類事業單位承擔社會科教文衛等公益服務職能。公益性這一特殊屬性，決定了這類單位經營管理要滿足社會發展與公眾需求，考慮社會效益。全面預算管理涵蓋資金預算、資產預算，公益類事業單位通過全面預算管理對國有資產及國家財政資金進行有效運用，從而達到效益最大化目標，為社會公眾提供高質量的公益服務，促進國家公共財政體系、社會公共服務體系的完善。

一、全面預算管理在公益類事業單位的應用路徑

（一）建立全面預算管理制度體系

1.組織架構調整與權責分配

根據全面預算管理理論，預算組織架構為三層結構：決策層下設管理委員會，對全面預算管理進行統籌規劃，提出經營管理決策，制定管理制度，保障管理的權威性；管理層聯合建立管理辦公室，匯總預算草案并對其進行初步審核，引導全面預算管理工作的落實，承擔監督考核職能，結合預算執行情況提出預算調整意見或建議，同時協調各執行單位或部門間的關系；執行層在已有資源支持下，借助信息化手段有效控制資產、資金的使用，獲得基本的預算執行信息，為單位決策提供有用依據。各公益類單位服務范疇有明顯差異，在全面預算管理中，可遵循靈活性原則將這一組織架構作為參考對現行組織架構進行優化調整，使其滿足管理需要。權責交叉、模糊會影響全面預算管理的成效，不利于達成預算目標。因此，公益類事業單位應當注重權責的有效分配，強調審計監督職能的獨立性，并使各部門、各崗位人員明確自身的管理責任。

2.管理信息化建設

傳統管理方法與手段有較強的人工依賴性，難以覆蓋到事業單位預算管理的各個方面。全面預算管理以現代信息技術與系統平臺為依托，實施全方位、全流程的預算管理，將預算范圍拓展至單位經營管理的方方面面，有效彌補了傳統管理方法與手段的缺陷。為深入推進全面預算管理，公益類事業單位有必要加強管理信息化建設。管理信息化并不是單純引入現代信息技術、建立ERP或OA等系統平臺就可以，而是要圍繞全面管理、集中管理的目標，搭建一體化管理平臺，充分考慮信息安全風險問題，做好軟硬件環境建設。通過加強人員素質教育提高人員風險意識與信息安全責任意識，同時完善管理信息化制度，確保各項信息化工作的有序開展。

（二）做好財務信息收集處理

1.業財融合提高信息真實性

公益類事業單位盡管不以盈利為主要目的，但其日常管理關系到國有資產與國家財政資金安全、完整，與社會公共利益密切相關。經營管理過程中，公益類事業單位應當確保財務報告全面詳實，一方面能夠真實反映單位對國有資產與國家財政資金的配置與使用情況，另一方面能給單位領導提出科學決策、優化當前管理服務模式提供有用依據[1]。全面預算管理模式下，單位促進財務與業務深度融合，財務部門通過業務參與來了解、監督、控制業務部門的預算執行情況，業務部門在財務指導下及時發現并處理預算偏差問題。由于財務部門進駐到了業務前端，能夠獲得較為準確的業務信息，提高信息真實性，從而保證這一階段財報制定、預算調整與下一階段預算編制質量。

2.預核算結合增強管理效果

傳統管理模式下，大多公益類事業單位注重事后核算，對事前預算編制、事中預算執行監管并不重視。一旦事后核算數據有誤，難以直接定位風險控制點與相關責任人。實施全面預算管理，單位就必須要將預核算進行有機結合，建立全流程的預算管理機制，既關注事前編制質量、事中監管效果，又重視事后核算與預算考核分析，以提高信息收集、處理效率，進一步增強管理效果。

（三）健全監督管理機制

1.建立專門的監督組織機構

監督不僅是公益類事業單位內部控制的需要，也是其保障預算有效支出、資金資產高效利用的需要，有利于避免資金隨意挪用、資產閑置或浪費的問題。公益類事業單位除了接受政府外部監督外，還應加強內部監督。通過建立專門的監督組織機構確保內部監督職能的有效發揮，從而形成內外結合的監督管理機制，促進全面預算管理工作的落實。

2.積極落實監督管理工作

監督組織機構的建立是預算監督管理的基礎，為保障監督成效，使預算偏差問題得到及時發現與處理，公益類事業單位還要積極落實監督管理工作。在此過程中，細化審計監督人員的工作責任，設置專人專崗對預算編制、預算審批、預算執行等流程進行嚴格監督，定期開展預算監督工作報告與總結討論會，找出預算監督難點、堵點，同時認真貫徹落實政府監管部門提出的整改意見，讓單位資金資產真正應用于公益服務。

二、全面預算管理在公益類事業單位的應用問題

（一）預算編制方面

1.部門編制完整性不足

預算編制是全面預算的起點，高質量的預算編制能夠為單位預算工作的開展提供科學指導[2]。受預算認知匱乏、預算知識欠缺的影響，部分公益類事業單位部門編制的完整性不足。比如，對于成本預算的編制，單位業務部門在編制業務預算草案的過程中，沒有考慮到宣傳推廣費用、固定資產折舊成本等間接成本費用，不重視人員流失、無效溝通、資金占用等隱性成本。

2.編制方法較為單一

不同預算內容所適用的預算編制方法有明顯差異，單位需要進行合理選擇。然而，不少公益類事業單位所應用的預算編制方法較為單一。比如，文聯、作協等文化事業單位，承擔宣傳推廣優秀傳統文化的責任，有的單位在宣傳推廣方面的預算編制上，采用固定預算法或增量預算法，以往期預算信息作為編制基礎，沒有結合地方文化事業發展實際。經過長時間的努力，一些高素質的人民群眾已經形成了文化意識，會在使用社交平臺的過程中自主自發地宣傳優秀傳統文化，仍然參照往期預算信息編制文化宣傳推廣預算，可能會造成預算金額比實際預算支出大得多的情況。

（二）資產管理方面

1.資產預算管理意識匱乏

公益類事業單位享有占用、使用國家資產的權利，資產預算作為全面預算中的重要內容，是單位控制資產使用的前提條件，影響單位資產的優化配置[3]?，F階段，部分公益類事業單位管理人員的資產預算管理意識較為匱乏，僅僅將預算簡單定義為財務預算，認為預算是財務部門的工作，具體實踐中，并沒有將資產預算真正納入部門預算編制當中。

2.資產預算管理執行不到位

一般情況下，公益類事業單位資產歸國家統一所有，單位應嚴格遵循國家相關規定做好資產預算管理工作，對資產進行有效使用。資產預算執行關系到國有資產的安全與完整，單位資產預算管理執行不到位，有可能會造成國有資產流失。但具體管理實踐中，由于全流程動態執行機制的欠缺，一些單位對執行過程中的資金預算情況把握不足，不清楚實際的資產存量情況，難以及時發現資金預算超支問題與資產閑置、浪費或流失問題[4]。

（三）資金管理方面

1.支出界定不清晰

公益一類事業單位屬于全額撥款單位，無其他收入，國家財政負擔其各項管理經費。國家財政資金中，有一部門為專項資金，主要應用于公益服務，原則上必須保持?？顚Ｓ门c單獨預核算。實際上，部分事業單位在預算中對于資金支出的界定并不清晰，比如，將專項資金結余界定為經常性結余，導致結余專項資金被間接挪用?；蛘呤窃趯ｍ椯Y金中列支其他費用，改變專項資金用途。

2.資金使用監管不足

在資金預算執行過程中，對資金使用情況進行嚴格的監督管理，能夠有效保障國家財政資金安全、完整。從當前事業單位監管情況來看，資金使用監管不足的問題較為嚴重。2021年4月，廣西南寧市興寧區城鄉建設服務中心出納楊某以偽造財務憑證、偷蓋財務專用章等手段，非法竊取國家財政資金1.69億。該單位屬于公益一類事業單位，這一案件的發生從側面表明了該單位資金使用監管的不足。

（四）績效管理評價方面

1.考核評價機制欠缺

考核評價是全面預算管理工作的最終環節，單位通過全面的預算考核了解實際預算執行情況，以考核評價結果為參考處理已有管理問題，并作出必要的預算調整。就現階段公益類事業單位考核評價情況來看，不少單位缺少完善的考核評價機制?？己嗽u價對象的確定上，沒有突出管理的全面性，僅以高層管理人員作或部分部門作為考核評價對象?？己酥笜说拇_定上，沒有考慮非財務因素對單位管理質量、各部門協同工作關系、內部控制環境、員工職業發展的影響。

2.預算與績效管理融合度不高

預算管理和績效管理是相輔相成的關系，前者為后者提供考核評價依據，后者保障前者的管理質量。不少公益類事業單位尚未建立預算績效管理模式，導致二者的融合度不高，難以獲得全面、準確的預算管理信息支持考核評價工作的開展，也無法通過有效的績效管理提升預算管理質量。

三、全面預算管理在公益類事業單位的應用建議

（一）完善預算編制

1.提高部門編制完整性

按照“兩上兩下”的預算編制程序，各單位部門接到預算通知后基于對預算需求的分析，結合單位經營管理與發展情況，在單位戰略目標的指引下編制預算草案，交由上級對此進行層級審核，并根據審核修改意見來優化預算草案。就業務部門而言，在業務預算編制過程中，除了考慮人員薪酬等直接成本外，還應重視對宣傳推廣費用等間接成本、人員流失等隱性成本的預算編制，以提高業務編制的完整性。

2.更新預算編制方法

公益事業是動態發展的，單位應當明確了解地方公益事業的發展情況。在此基礎上更新預算編制方法，對彈性預算、滾動預算、增量預算、固定預算、項目預算等多種方法進行靈活運用。比如，對于公益項目可采用彈性預算與項目預算相結合的方法進行編制。

（二）加強資產管理

1.建立資產預算管理意識

公益類事業單位充分利用單位內網、內刊等傳統媒體與微信、抖音等新媒體工具開展內部宣傳工作，一方面，分享資產預算管理理論知識，建立單位全員的資產預算管理意識，使單位每一個員工都能認識到資產預算管理的重要意義，明確自身的管理責任，積極參與到資產預算管理當中[5]。另一方面，展示單位管理成果，公開表揚在維護國家資產安全、完整方面表現突出的員工，激勵其他人員積極參與資產預算管理。

2.加大資產預算執行力度

公益類事業單位可運用資產管理信息化系統加大資產預算執行力度，倘若單位已經建立資產管理系統，則可借助該系統的預警、動態監督、集中管理的功能，實施資產預算全過程的動態監管，并將資產管理與其他各項管理活動進行有效對接，從而整合分散、獨立的資產信息，推進國有資產合理配置與規范處置。

由于資產是動態變化的，所以事業單位需要根據預算執行情況實時更新資產信息，定期核查資產存量情況，充分把握當前單位的資產管理情況，基于此采取對外租賃等方式盤活閑置資產，對陳舊資產進行減值折舊處理，集中處置損壞資產，從而避免單位資產閑置或浪費。

（三）加強資金管理

1.明確界定各項預算支出

公益類事業單位應當對各項資金預算支出進行明確界定，尤其是要做好對財政專項資金的界定，確保財政專項資金預算支出應用于支持地方公益事業發展，著力解決地方公益服務不到位的問題，不得將財政專項資金計入“三公”經費支出、經營管理基本支出以及其他國家明確規定嚴禁列支的支出中。

2.做好資金使用監管工作

在“數字財政”改革的發展背景下，公益類事業單位可運用大數據技術對比單位不同預算期內的資金配置與使用數據，以及單位不同部門在同一預算期內的資金配置與使用數據，逐個核查異常資金使用情況。同時，設置專門的監督小組對其進行監督整改，同時全流程跟蹤監督當前預算期內的資金預算執行情況[6]。在此過程中，對于應用于國家公益事業的專項資金進行重點監管，并在國家外部監管部門指導下，監督整改日常監管中沒有納入預算或者是預算執行偏差較大的重大問題，做到立行立改。

（四）落實績效管理評價

1.完善考核評價機制

公益類事業單位可從考核評價對象確定、考核評價指標建設兩個方面入手，完善考核評價機制。根據預算管理的全面性要求，將單位全員納入考核評價范疇，并針對不同部門設置共性與個性并舉的考核評價指標。共性方面，強調對各部門共同預算管理責任履行情況的綜合評價，設置效率性指標，比如部門預算目標達成率、預算超支問題處理有效性、預算節約額度等；個性方面，突出對各部門預算管理的個性化評價，設置效益性指標，比如對于財務部門設置財務預算規劃合理性與可行性、財報準確率、資產購置超計劃率、財務制度執行情況等指標。

2.提高預算與績效管理融合度

公益類事業單位應加強預算績效管理建設，提高預算管理和績效管理的融合度。在此過程中，單位組織全員對國家及地方所出臺的預算績效管理相關政策文件進行集中學習，明確其管理的基本原則與工作要求。同時，在工作中實施預算績效管理，按照預算管理情況開展績效考核評價，并以績效考核評價結果作為預算管理的重要依據，從而促進二者的深度融合。

四、結束語

全面預算管理是系統性、長期性的工程，當前公益類事業單位的全面預算管理應用仍處于初級階段，其中存在諸多問題有待解決。為了真正發揮全面預算管理的積極作用，公益類事業單位有必要立足實際，解決預算編制、資金資產管理及績效管理評價等方面的問題，將全面預算管理向縱深處推進。