也論行政授權的明確性原則

周澤中

(湖南師范大學法學院， 湖南長沙 410081)

一、問題的提出

行政授權是什么？在立法層面并未作出非常明確的界定。但是，在執法層面儼然成為現代國家普遍存在的法律和行政管理制度，用以應付公共事務日趨多樣化和復雜化的發展情勢。近年來，備受關注的行政執法權重心下移、用地審批權逐步放寬至省級人民政府等重要改革舉措漸次施行，這些典型的行政法現象引起了理論界和實務界的熱議。其爭議的焦點為：由鄉鎮人民政府和街道辦事處承接區縣職能部門的行政執法權、國務院決定以行政授權和行政委托二元并行的放權方式賦予省級人民政府更大的用地審批權。雖然前述舉措分別屬于我國行政管理體制改革的兩個不同領域，彼此不存在直接的意義關聯。然而，它們具有一些共通點：下級行政機關被賦予的行政權，均源自上級行政機關作出的決定，而非法律、法規和規章等正式立法；被賦予行政權之后，下級行政機關能夠獲得相應的行政執法主體資格。簡單地說，“鄉級政府承接執法權”“授權與委托并行賦權”等規范表述，皆為穿透了行為法所意指的“上級行政機關”執法下限，通過非正式立法的決定、意見等形式確認了“下級行政機關”的職能資格。由此引發的行政法問題是：上級行政機關將本屬于自己的行政職權賦予下級行政機關，是執法事權的縱向再配置(1)葉必豐:《執法權下沉到底的法律回應》，《法學評論》2021年第3期。、行政執法權的重新配置(2)盧護鋒:《行政執法權重心下移的制度邏輯及其理論展開》,《行政法學研究》2020年第5期。抑或其他性質？對此，學人們采取各自擅長的研究路徑展開論證，觀點莫衷一是。

針對行政執法權重心下移，不同學者采取了相同的論證思路：因為鄉級政府取得行政執法權的依據是縣級政府的決定，并非源自法律、法規和規章，故而并非行政授權?？墒?，此種賦權產生的法律效果與行政授權并無二致，甚至可能存在“空白授權”之虞。(3)[日]室井力:《日本現代行政法》,吳微譯,北京:中國政法大學出版社,1995年,第66頁?！秶鴦赵宏P于授權和委托用地審批權的決定》屬于行政規范性文件，非行政法規；并且授權對象是省級人民政府，非行政機關以外的其他組織。該《決定》載明的事項范圍在形式上雖已區分授權事項和委托事項，但亦存在不小的裁量空間，并且未予明確授權期限，此種區分可看作“無法律、法規、規章授權的權宜之計”(4)黃娟:《行政委托內涵之重述》，《政治與法律》2016年第10期。。就我國現行有效的實定法而言，尚未制定一部系統的法律對行政授權進行規制(5)《立法法》在規定行政法規和地方性法規規制事項時，沒有針對它們的授權問題進行規定，從而導致行政法制定中的授權無序，不少地方性法規的授權非常隨意。，不論是行政執法權重心下移的一攬子賦權(6)盧護鋒:《行政執法權全面下移的組織法回應》，《政治與法律》2022年第1期。，還是國務院通過授權和委托下放用地審批權，都不足以使整個賦權或者授權處于良性循環狀態。當前我國行政授權制度實踐中存在的問題較多，折射出行政授權理論研究的不足。關保英教授曾經尖銳地指出，其主要原因在于我國行政法學界對于行政授權的理論屬性尚未形成通說共識，缺乏系統明確的學理闡釋。(7)關保英:《社會變遷中行政授權的法理基礎》，《中國社會科學》2013年第10期。關于行政授權概念界定、要素構造和效果評價等方面的內容解讀，皆呈現出“不甚明確”的混淆局面，進一步導致行政授權的理論實踐被行政委托、行政權設定等相近概念“吞噬擠壓”或是“掩蓋遮蔽”，前文列舉的兩項改革措施就是最佳例證。

因此，面對既有行政授權理論屬性無法化解立法與執法兩相矛盾的局面，本文擬在反思既有相關研究成果的基礎上，重點引入明確性原則探究行政授權這一法律制度的內在運行邏輯，并對行政授權應當明確的內容與程度作出理性思考，進而推動行政授權明確性判定標準和制度實現等具體運作規則。

二、行政授權明確性的淵源與涵義

(一)行政授權明確性的理論依據

從學術史的維度來看，行政授權應當遵循明確性原則的學理表述，最早可以追溯至一百多年前行政法萌芽的中華民國時期。鐘賡言教授指出：“行政處分之形式上之要件，在于使受此處分者足以認識關于處分之意思表示?！?8)鐘賡言:《鐘賡言行政法講義》,王貴松、徐強等點校,北京:法律出版社,2015年,第86頁。此語雖未直接提及行政授權，但是行政授權是行政機關處分自身職權的一種手段方式，可推導出行政授權內容應當明確的意涵。范揚教授則對“明確性”作出更進一步的解釋，認為：“所謂明確，即其內容須有一定意義，并得確定之謂。如對于何人命令何事，或許可何事，而不能明白確定，則直無一定內容，自亦不能成立?！?9)范揚:《行政法總論》，北京:中國方正出版社,2005年，第177頁。直至20世紀末，我國臺灣地區學者姜悌文在其論著中提及，明確性原則通常被視為大陸法系國家行政法上的一項基本原則，被表述為“行政法上之明確性原則”(10)姜悌文:《行政法上之明確性原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(二),臺北:三民書局,1997年,第419頁。。李惠宗認為其包含兩項具體內容：抽象法規范應當明確和行政行為應當明確(11)李惠宗:《行政法講義》，臺北:元照出版有限公司,2012年,第98-102頁。。抽象法規范應當明確，更多的是指向于法理學意義上的法律明確性原則，不能以此等標準來審查個別的司法裁判行為。(12)陳愛娥:《如何明確適用法律明確性原則?——評“司法院”大法官釋字第545號解釋》,《月旦法學雜志》2002年第9期?；蛟S慮及于此，翁岳生教授認為，法律明確性原則的規范客體主要是立法，而“行政法層面之明確性要求，則以行政行為本身為規范對象，可見諸行政程序法第5條規定：“‘行政行為之內容應明確’，可稱之為‘行政明確性原則’?！毙姓鞔_性原則包含行政命令之明確性原則與具體行政行為之明確性原則兩項內容。(13)翁岳生:《臺灣法治的發展》，載臺灣大學法律學院編:《第六屆馬漢寶講座論文匯編》,臺北:翰蘆圖書出版有限公司,2017年,第95頁。在此基礎上，謝榮堂教授更進一步提煉出“行政行為明確性原則”，這一概念的含義為：行政機關作出行政行為的方式與內容應當具體、明確，不應含混籠統，給當事人造成困擾。(14)謝榮堂:《行政行為明確性原則與信賴保護之實例探討》，《臺灣本土法學雜志》2004年第11期。

將研究視野拉回至我國大陸，1983年第一本行政法教材仍保留“行政措施的內容須明確、可能”之表述(15)王珉燦:《行政法概要》,北京:法律出版社,1983年,第119頁。，爾后關于行政法上明確性原則的研究成果零星可見個別教材或者專著(16)羅豪才、湛中樂：《行政法學》,北京:北京大學出版社,2016年,第139頁。，其中胡建淼教授等人在考察行政明確性原則的過程中，針對行政授權明確性的內涵和效力作出了很有價值的探討(17)胡建淼、錢建華:《行政明確性原則初探》，《江海學刊》2004年第5期。?？傮w而言，學界對于行政授權明確性的研究顯然很不充分，絕大多數論著成果圍繞《行政訴訟法》及相關司法解釋關于被授權組織的行政主體資格問題展開討論。(18)沈開舉:《也談行政授權——兼談與行政委托的區別》，《行政法學研究》1995年第3期。但是，關于行政授權是否應當明確、為什么需要明確、應當明確哪些內容以及明確到何種程度、明確性的判斷標準以及不明確的行政授權會產生什么樣的法律后果等諸多問題，都沒有給出比較清晰的答案。

(二)行政授權明確性的基本內涵

任何行政法問題皆可從民主原則與法治原則之中探尋深層依據，行政授權明確性亦不例外。無論是以法律、法規和規章等立法形式作出的行政授權，還是以決定和規范性文件等形式作出的行政授權，其內在邏輯都是為了更好地促進行政法治目標的實現，而行政法治的核心任務是為社會提供公共行動與判斷的標準，在實現這一任務的過程中，行政法規范、行政授權以及具體的行政行為必須具有安定性?！敖⒎€定的法秩序并維系法秩序安定，乃人類之根本需求?！?19)邵曼璠:《論公法上之法安定性原則》,載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(二)，臺北：三民書局，1997年，第271頁。法的安定性原則包括兩層含義：其一是指經由法律達成的安定；其二是指法律本身就是安定的。通常以后者作為法的安定性原則之前提精義，是法律追求的終極價值之一。(20)邵曼璠:《論公法上之法安定性原則》,第273頁。在某種程度上，行政授權與法律規范很相似，它們都不是針對個人制定的，具有普遍適用性的顯著特征，能夠針對相同情況進行反復適用。故而，法的安定性原則作為法律明確性的重要理論依據，同樣能夠適用于行政授權明確性。

法的安定性原則要求行政授權所涉及的職權職責和權利義務具有安定性，以及行政授權的構成要素與法律效果必須明確。(21)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,高家偉譯,北京:法律出版社,2000年,第106頁。如若不然，國家活動和公民行為都無法清楚地知曉行政授權的具體內容，缺乏可預測性且無從遵循行政授權的要求，既面臨國家權力可能被濫用的風險，也可能造成私人權利被無端侵害的后果，并且法院對根據正式立法作出的行政授權的司法審查也會變得不可能。一項欠明確的行政授權，可能會增加授權主體和授權對象進行隨意解釋的空間，使得授權主體與授權對象之間的職權職責轉移、授權對象與行政相對人之間的權利義務關系呈現出不確定的運行狀態?！坝捎谧裱鞔_性的規則能夠為人類事務賦予一定程度的可預見性，所以人們通常能夠知道對他們的要求以及它們應當避免采取何種行為，以防出現相反的且不利于他們的后果?！?22)[美]博登海默:《法理學、法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,北京:中國政法大學出版社,2004年,第240頁。這是法的安定性原則需要重點關注的。

基于以上考慮，在大陸行政法學理體系框架內，行政授權明確性意即行政授權的內容應當明確?？墒?，理論上對此存在一定分歧。一種觀點認為，明確性的內容僅僅是指法律效果。(23)李惠宗:《行政法講義》，第102頁。另一種觀點則認為，明確性的內容應當包括依據、事實、理由及主旨(即法律效果)。(24)翁岳生:《臺灣法治的發展》，第193-194頁。本文傾向于第二種觀點。理由在于：(1)行政授權是在符合授權依據的前提下，將行政機關的法定職權轉讓給授權對象，后者則可以自己的名義行使所授職權，并且承擔相應的法律后果。因此，行政授權相當于為授權對象創設一種全新的主體資格和法律地位，而這種法律效果應當具體、清楚且明確。(2)行政授權的法律依據、事實認定和理由說明等內容要素的不明確，雖然不能簡單等同于行政授權法律效果的不明確，可是這些內容要素是否明確，會直接或者間接影響到法律效果的最終實現。誠如德國行政法學者毛雷爾所言，行政行為的合法性要件可以區分為形式合法性要件和實質合法性要件，前者主要包括管轄權、程序以及形式等，后者包括是否符合法律依據、是否符合現有法律規則與法律原則的規定、裁量是否存在瑕疵以及是否符合明確性原則。(25)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,第235-240頁。參照這一觀點，行政授權的法律效果是否符合明確性原則，亦可視為檢驗行政授權內容合法性的一個重要考察維度，與行政授權的法律依據合法性、事實認定合法性、理由說明合法性共同構成行政授權合法性的綜合評價體系。

綜上所述，確立行政授權的明確性，其目的在于防止行政權的濫用、恣意，保障行政相對人合法權益和維護行政法律關系穩定，符合現代行政法的價值追求和功能定位。故而，應當考慮承認明確性原則與比例原則、正當程序原則、信賴保護原則等一并作為行政活動(包括但不限于制定抽象行政法規范、授出行政職權和作出行政行為等)合法性的一個重要檢驗標準。

三、行政授權明確的相對性與程度要求

(一)行政授權的明確性是相對的

“法律作為一種行為指南，如果不為人知而且也無法為人知，那么就會成為一句空話?！?26)[美]博登海默:《法理學、法律哲學與法律方法》,第340頁。一部法律為人知或者能夠為人知，其首要原則是該法律應當具有“明確性”。近代以降，以凱爾森為代表的分析實證主義法學流派非常重視研究法律規范的明確性，認為：“‘規范’是表達某人應當如何行為這一事實的一個規則，非個人的、無名的‘命令’就是規范?！?27)沈宗靈:《現代西方法理學》,北京:北京大學出版社,1992年,第16頁。只有具備某種“明確性”的規則才有可能為社會民眾提供切實的、可供實際操作的行動指南，使得民眾行為有所依據；相反，那些不具有明確性的“命令”不可能具有任何“法律實效”。事實上亦是如此，世界各國通行的立法實踐活動無一不是將“法律規范應當具有明確性”奉為圭臬。例如，德國基本法第103條第2款直接規定為明確性原則(Bestimmtheitsg rundsatz),我國現行《刑法》第3條規定的罪刑法定原則，亦采用了“明文規定”的立法措詞。1914年美國聯邦最高法院在判決文書中更為直接地指出：“因不明確而無效的理論”是一個憲法問題，此后又有多個判決宣布不明確的法規無效。而且法學界亦是努力堅持從理論層面充分論證法律規范的明確性，這一發展趨勢漸具規模。在法理學界，一種觀點認為不明確性、不完全性和不協調性，一并構成“法律中的不可操作性”，某些法律因為不明確而難以操作或不可操作，執法部門和執法人員對不明確的法律難以理解、難以把握，必然導致法律適用的任意性。(28)王洪:《論法律中的不可操作性》,《比較法研究》1994年第1期。自貝卡利亞時代之后，罪刑法定原則奠定了近現代刑法的理論基石，旨在保障法的安定性和增進生活秩序的可預期性，刑事法律規范的明確性當然地成為罪刑法定原則的應有之義，日益成為刑法學者極力推崇和努力追求的規范目標和價值準則。明確性原則不僅是立法原則，而且也是司法原則，這就意味著司法解釋與指導案例、起訴書與判決書都必須具有明確性。(29)張明楷:《明確性原則在刑事司法中的貫徹》,《吉林大學社會科學學報》2015年第4期。

對于刑法在內容上應當具有明確性、排斥模糊性的觀點，亦不乏反對意見。2001年，一篇博士學位論文以刑法規范的模糊性為突破口，探討和厘清刑事立法中模糊性與明確性的邏輯關系問題。(30)楊書文:《刑法規范的模糊性與明確性及其整合機制》,《中國法學》2001年第3期。爾后，其他學者亦持有類似觀點，勞東燕教授著眼刑事立法中大量運用了概括性條款和模糊性概念，由此導致的罪刑法定原則陷入某種困境，因此認為明確性要求本身不可能是絕對的。(31)勞東燕:《罪刑法定的明確性困境及其出路》,《法學研究》2004年第6期。針對刑法中廣泛存在的空白罪狀、罪量要素和兜底條款，陳興良教授通過法教義學的研究方法分析得知，罪刑法定原則所要求的刑法明確性問題在我國尚未得到圓滿解決。(32)陳興良:《刑法的明確性問題：以〈刑法〉第225條第4項為例的分析》,《中國法學》2011年第4期。姜濤教授更是進一步指出，刑法的明確性是一種相對的明確性，現代刑事立法應容許相對的不明確性規定而避免絕對的不明確性規定，涵蓋過度、缺乏范疇、邏輯和程序等絕對的不明確規定應當得到控制。(33)姜濤:《當代刑事立法應當遵循明確性原則》，《國家檢察官學院學報》2018年第2期。概言之，模糊性和明確性是所有法律規范的兩個基本屬性，相互依存、缺一不可，明確性是相對的、有限的，模糊性、不明確性卻是絕對的、無限的。(34)楊書文:《刑法規范的模糊性與明確性及其整合機制》,《中國法學》2001年第3期。筆者基本贊同這一觀點，并選擇將其置于本文的論證思路之中，從而推導出一個核心命題——行政授權的明確性不是絕對的，而是相對的。不論處于任何時候，一項行政授權總會留有進一步明確的發展余地，嘗試將所有行政授權的內容達至徹底明確的想法必定是不現實的，因此，需要重點考量的問題是行政授權應當明確的內容和程度。意欲澄清這一困惑，需要區分行政授權的不同內容要素之于明確性原則的不同意義。

(二)區分不同內容要素的明確性

前文已述，行政授權明確性應當包括依據、事實、理由和法律效果的明確性。但是，這些不同要素的明確性程度不是也不可能是整齊劃一的，需要結合行政授權本質屬性與制度實踐進行綜合研判。

依據現代通行的憲制理論，行政權作為一種國家權力，不是行政機關從產生之初便可擁有的權力，而是作為主權者的人民或者主權者代表通過憲法、法律、法規或者主權者意愿的任何方式授予的。行政權是基于制憲權產生的一種受委托的權力。(35)張正釗、韓大元:《比較行政法》,北京:中國人民大學出版社,1998年,第323頁。既然，行政機關擁有的權力是主權者授予的，那么在未經主權者或者主權者代表的同意或許可，行政權不得“轉授”。(36)[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,北京:群眾出版社,1986年,第31頁。以上觀點較為明確地體現在我國1989年《行政訴訟法》和現行《行政處罰法》《行政許可法》等相關法律規范關于被授權組織的概念界定中：行政授權只能是通過法律、法規和規章的立法形式進行授權，其他規范性文件或者政策決定皆不能授出行政職權，并且被授權對象只能是非行政機關的其他組織。一旦行政職權被授出，授權對象可取得獨立的行政主體資格，以此區別于行政委托等相近概念的法律效果。(37)孔繁華:《授權抑或委托:行政處罰“委托”條款之重新解讀》,《政治與法律》2018年第4期。

結合前文列舉的兩項改革措施，不難得知傳統行政授權理論已然無法圓滿地詮釋現有的制度實踐，而行政授權實踐運行過程中出現的混亂情形，皆是由不準確的概念使用引起的，亟待重新確定行政授權的概念內涵，有助于更加精確地描述行政授權現象，正確進行法律效果的邏輯推理。因此，密切結合當前的現實改革情境，本文所意指的行政授權是依照授權規范(主要是但不限于法律、法規、規章等正式立法，也包括決議、決定等形式)的相關內容，以及根據行政管理需要，行政機關將部分(或全部)行政職權直接授予行政機關或者非行政機關的其他組織。(38)在此需要特別說明的是，本文所意指的行政授權之概念描述是相對比較狹義的。主要目的是區別于代議機關通過法律和地方性法規等形式授出行政權，嘗試更為凸顯行政授權的本質屬性——行政職權的內部配置過程。鑒于此，行政授權包含的授權依據、授權理由、授權事實(包括主體、對象、范圍)和法律效果等內容要素之明確性程度差異，主要體現為：

1. 授權依據明確性的程度要求應當低于其余內容要素。理由在于，傳統理論觀點對于只有“法律、法規和規章”能夠作為授權依據的限定條件過于嚴苛，確實不利于行政管理體制改革的發展需要。行政機關在很多情況下通過決議、決定等行政規范性文件，對行政權進行再配置，在本質上被視為對既有法律法規的補充和修訂(39)耿寶建:《行政授權新論——走出理論與現實困境的一種認知嘗試》,《法學》2006年第4期。,因此需要適度擴展行政授權的依據種類。行政授權依據的不明確可能存在兩種情形：法律依據的遺漏或者是法律依據的錯誤，對于前者，授權主體可以事后補正；對于后者，亦可由授權主體事后補正或者由人民法院予以指正。

2. 授權理由明確性的程度要求應當高于授權依據，但低于其他兩項內容要素。行政機關說明授權理由的主要功能在于保障授權對象和行政相對人了解并知曉安排各自的職權職責和權利義務。如果行政授權的理由說明不夠明確，授權對象或者行政相對人基于錯誤的理解，行使行政授權賦予的職權權利或者履行行政授權設定的職責義務，那么都有可能偏離授權主體的真實意思表示。對于行政授權理由說明的明確性瑕疵，可以通過行政相對人依法申請信息公開、授權主體與授權對象之間的內部文件溝通等程序性機制予以修正。

3. 授權事實明確性的程度要求應當僅次于授權法律效果。針對授權主體和授權對象的明確性，應當注意區別于代議機關通過法律和地方性法規授出行政權的性質差異，后者在本質上屬于行使立法權的范疇。而行政授權則是行政機關將本應由自己履行的職權職責轉讓至其他行政機關或者符合相應資質條件的社會組織，其存在兩種情形：一是享有立法權的行政機關通過行政法規和規章的形式授出行政權；二是行政機關以決定、決議等形式授出行政權。(40)楊登峰:《行政改革試驗授權制度的法理分析》，《中國社會科學》2018年第9期。無論屬于哪種情形，授權主體與授權對象的明確性程度要求都是相對較高的，尤其是非行政機關的組織作為授權對象，應當嚴格審查相應的資質條件。除此之外，行政機關決定將哪些行政職權授出，應當細致考量該職權是否違反核心權力保留和基本權利保留等原則(41)周遠洋:《行政授權事項范圍的界定》，《南海法學》2020年第2期。，以及該職權有無必要授予其他行政機關或者社會組織。毋庸置疑，這些判斷標準是抽象、籠統的，行政機關應當進行必要的具體細化，尤其是授權規范中慣常采用的不確定法律概念，給授權范圍的明確性增添了更高的程度要求。

4. 授權法律效果明確性的程度要求應當高于其他所有的內容要素。由于行政授權是行政機關將自身法定職權進行轉讓的一種處分手段，能夠直接改變授權對象既有的主體資格，同時也會直接影響行政相對人的權利義務。一方面，行政授權應當明確的是賦予授權對象從事何種行政活動的主體資格、授權對象在取得某種主體資格之后如何確定與授權主體之間的法律關系，以及針對授權對象行使職權的具體情況，授權主體是否建立定期評價和主動收回機制。另一方面，行政授權應當明確的是授權對象在行使所授職權的過程中，對行政相對人的權利義務會造成什么樣的影響以及影響的程度有多大，如若授權對象與行政相對人之間產生糾紛，授權主體是否應當作出必要的解釋說明，以及授權對象能否獨立承擔相應的法律責任?？偠灾?，一項行政授權的法律效果越明確，其所包含的具體內容也就越多。反之，該行政授權的法律效果就是不明確的。

綜上所述，行政授權的明確性需要根據不同的內容要素進行區別看待，依據、理由、事實和法律效果基本呈現逐級遞增的明確性程度要求。而且，這些內容要素的明確性要求，大多數還需要經由操作性更強的判定標準和制度實現等具體規則進行闡述論證。

四、行政授權明確性的判定與實現

(一)行政授權明確性的判定標準

對于行政授權的明確性而言，最為關鍵的問題是何為明確性的判定標準，即分析在何種情形之下行政授權內容是明確的，并且能夠以此判定不同構成要素欠明確的法律后果。有學者在研究授權的明確性原則時，提出可以從公法上明確性原則的一般要求出發，必須具備可了解性、可預見性與可審查性。(42)錢建華:《簡論授權明確性原則——兼議我國〈立法法〉中授權立法規定之完善》，《甘肅政法學院學報》2005年第1期。首先，一項行政授權具備可了解性，是指行政授權的諸項內容要素必須使授權對象和行政相對人知悉其內涵意義，并且能夠清楚地了解哪些事項得為與不得為。(43)關于行政授權的可了解性標準，可以借鑒參考我國臺灣地區“司法院”大法官釋字第524號解釋的內容表述:“法律(醫療法、藥事法等)均有規范，主管機關已知之甚稔，不難純就全民健康保險特殊診療項目及藥材給付范圍，以法律或者法律具體明確授權條款預為規定，并加以事前公告?！逼浯?，可預見性是指在一項行政授權中，授權對象可以明晰地預見自己可以從事哪些行政活動，行政相對人亦可預見授權對象將對自己采取哪些行政措施。當然，只有授權對象和行政相對人充分了解行政授權的內容要素，才能主動預見到授權主體在轉移行政職權的過程中為他們作出的具體安排，而自己應當采取何種行為予以應對。(44)關于行政授權的可預見性標準，可以參考借鑒我國臺灣地區“司法院”大法官釋字第767號解釋的表述:“個案事實是否屬于法律所欲規范之對象，為一般受規范者所得預見，并得經由司法審查予以確認，即無違反法律明確性原則?！庇纱丝梢?，可了解性是實現可預見性的基礎前提。最后，可審查性是指對于行政授權的內容要素存在司法審查之可能性。(45)關于行政授權的可審查性標準，可以借鑒參考我國臺灣地區“司法院”大法官釋字第545號解釋的內容表述:“惟其涵義于個案中并不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，最后可由司法審查予以確認?！狈ü僦阅軌驅彶樾姓跈?，是基于行政授權的內容能夠被一般公眾了解，而不是基于法官本身具備的專業素養。(46)在實務中，筆者發現一些法院對于行政授權與行政委托的效力判定容易產生誤差。例如在“祝延興訴樂平市洪巖鎮人民政府確認征地補償協議無效案”中，二審法院明確指出，洪巖鎮政府受樂平市人民政府委托對洪巖鎮政府轄區的土地實施征收的具體工作，洪巖鎮政府具有代為簽訂征地補償協議的行政主體資格。具體內容可參見江西省景德鎮市中級人民法院〔2021〕贛02行終3號行政判決書。筆者認為，這一判決意見有待商榷，既然洪巖鎮政府與樂平市人民政府之間是行政委托關系，那么對于受托人而言，無法取得某種行政主體資格。否則，可審查性的判斷標準猶如“空中樓閣”難以觸碰。因而，行政授權具備可審查性的前提基礎亦是具備可了解性。綜上所述，可了解性儼然構成行政授權明確性判斷體系中的基礎性標準。(47)王留一:《論行政行為明確性原則的司法適用與制度實現》,《行政法學研究》2019年第5期?？墒?，行政授權的可了解性標準本身是主觀的，也是比較模糊的。對于行政授權明確性的判定，還需要結合其內容要素，總結析出更為具體的效力認定規則。前文已經區分行政授權中不同內容要素的明確性程度要求，那么這些不同內容要素的效力認定規則同樣也是存在差異的。

1. 行政授權依據的不明確，可以允許授權主體事后補正遺漏，或者由法院予以指正。因為行政授權的依據不明確，應當屬于明顯的瑕疵，可以憑借行政慣例或者生活經驗進行理性判斷?？梢?，對于授權對象的職權職責、行政相對人的權利義務并不存在實質影響。

2. 行政授權理由的不明確，可能會造成授權主體的真實意思表示被錯誤理解，或者導致該項授權因違反法定程序而被撤銷。行政授權理由說明的程序設置，只是為了更好地規范行政機關事先表明的授權目的，一般不會對授權對象職權職責和行政相對人權利義務產生實質影響。

3. 行政授權事實的不明確，代議機關根據憲法、相關組織法或者地方性法規授予其他組織行政權，本質上并不是行政職權的轉讓，而是屬于立法權創設行政權的配置過程。因此，行政授權的主體必須是行政機關，對象可以是行政機關或者其他組織，反之，可能落入立法授權的研究范疇之中。行政機關決定授出行政職權，其事項范圍僅限于自身享有的法定權力，且不能隨意地將某些具有專屬性的行政職權授出，否則構成違法或者違憲的行政授權，應當予以撤銷。

4. 對于行政授權的法律效果不明確之效力認定，可以參照行政行為法律效果的效力認定規則，可以分為無效和可撤銷兩種結果。兩者的主要分歧在于：行政授權法律效果的不明確是否需要達到重大且明顯的瑕疵程度，才能將其歸于無效。否則，對于一般的法律效果不明確，應當僅認定為可撤銷。(48)胡建淼、錢建華:《行政明確性原則初探》,《江海學刊》2004年第5期。換言之，行政授權法律效果存在的明確性瑕疵，需要考量這一瑕疵的重大性或者明顯性。所謂瑕疵的重大性，是指行政授權存在瑕疵的要件從授權規范的目的、意義和作用等方面來看，是對該行政授權至關重要的要件。(49)王貴松:《行政行為無效的認定》,《法學研究》2018年第6期。法律效果不明確屬于行政授權內容上的瑕疵，而且這一內容要素直接關乎行政任務目的的最終實現，是行政授權內容中明確性程度要求最高的一項要素，行政授權法律效果的不明確可以構成瑕疵的重大性。此外，關于瑕疵明顯性的判斷，雖然理論上存在爭議(50)[日]南博方:《行政法》,楊建順譯,北京:中國人民大學出版社,2009年,第55頁。,但是也有學者提出一個基本判斷標準：瑕疵的明顯性必須達到毫無爭議的程度(51)葉必豐:《最高人民法院關于無效行政行為的探索》,《法學研究》2013年第6期。。改用德國行政法學者沃爾夫教授等人的觀點，只有在行政授權如此嚴重地違反行政法治的各項要求，以至于不能期望任何人接受其具有約束力時，才構成明顯的瑕疵,如果有關合法或違法存在疑義，行政授權的瑕疵就不“明顯”。(52)[德]漢斯·沃爾夫等：《行政法》第2卷,高家偉譯,北京:商務印書館,2002年,第89頁。根據這一認定標準，行政授權法律效果的不明確，不能構成瑕疵的明顯性。因為法律效果的不明確與依據的不明確之間存在顯著差異，后者可能存在遺漏授權依據，普通民眾可以輕易知曉行政授權不明確的情形。前者卻不可能存在此類情形。法律效果的明確性不易分辨，亦非涇渭分明。對于同一行政授權的法律效果，不同主體的認識能力差異可能會各抒己見。(53)王留一：《論行政行為的明確性》，《法商研究》2019年第4期。本文認為，不宜將行政授權法律效果的不明確簡單地認定為無效，而應認定為可撤銷。

(二)行政授權明確性的制度實現

慮及當前我國行政訴訟制度的運行模式是以合法性審查為主的現狀，以行政授權存在明確性瑕疵為由，訴諸人民法院的爭議案件是極為少見的，并且法院對于此類案件多是采取避重就輕的審查態度。(54)在“張開文訴鄭州市二七區教育局確認行政行為違法案”中，原審原告在二審上訴書中提出，幸福路小學以自己名義發布招生公告的行為是屬于重大且明顯的瑕疵，因為學校并無行政主體資格，從而質疑了行政授權與行政委托之間的關系。而一審法院認定為學校發布的招生公告屬于規范性文件，顯然是錯誤的。但是，二審法院卻并未直接針對前述問題進行判定說明，僅僅是從招生公告的行為性質入手。具體內容可參見河南省鄭州市中級人民法院〔2021〕豫01行終255號行政裁定書。這就意味著經由司法實現行政授權明確性的路徑選擇是有局限性的。故而，對于增進行政授權明確性這一現實目標而言，不能完全仰賴于司法審查，應當著眼于完善行政系統內部的相關制度設置，以期能夠在更為鮮活廣泛的行政立法和行政執法活動中貫徹落實行政授權明確性的原則要求。

1. 推進行政領域對于授權內容要素的制度化

前文根據行政授權的不同內容要素，區分各自的明確性程度與效力判定規則。在行政領域中，行政機關將自身職權授出時，其所包含的內容要素并不盡然相同，可能會有很大的差別。(55)李海平：《行政授權的若干爭議問題探析》，《深圳大學學報》(人文社會科學版)2007年第2期。例如，針對特許經營權的授予規定，《市政公用事業特許經營管理辦法》第4條第3款與《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第14條均作出規定，授權主體是縣級以上人民政府，授權對象是有關的行業主管部門。但是，一些地方人民政府對于前述內容的具體細化存在明顯差異?！稘鲜刑卦S經營管理辦法》第4條第2款規定：“區人民政府在市人民政府的授權范圍內實施本轄區內市政基礎設施和公用事業特許經營管理工作?！薄逗幽鲜〕擎側細夤芾磙k法》第12條規定：“省轄市、縣(市)人民政府或者其授權的燃氣主管部門應當按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制，以招標投標方式選擇管道燃氣投資企業或者經營企業，并簽訂特許經營協議?！?56)在“南陽華潤燃氣有限公司訴南陽市臥龍區人民政府城鄉建設行政管理糾紛”一案中，河南省高級人民法院：“《河南省城鎮燃氣管理辦法》第12條規定：省轄市、縣(市)人民政府或者其授權的燃氣主管部門應當按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制，以招標投標方式選擇管道燃氣投資企業或者經營企業，并簽訂特許經營協議。通過上述規定可以看出，市轄區的區級政府沒有將本行政區域內的市政公用事業的特許經營權授予他人實施的法定職權，因此，臥龍區政府、臥龍區住建局與中燃燃氣簽訂的村村通協議，屬于超越法定職權而違法。由臥龍區政府、臥龍區住建局對于中燃燃氣重復許可的行為造成的相關法律后果，臥龍區政府、臥龍區住建局仍應承擔?！眳⒁姟?019〕豫行終3520號行政判決書。由此可見，行政授權依據的不明確，可能會造成行政機關缺乏行為預測，可能做出超越法定職權的違法行政行為。通過前述兩項規定可以看出，區政府是否可以作為授權主體，各地區存在不同規定。

無獨有偶，針對政府與社會資本合作模式(又稱PPP)的項目發起問題，不同部門制定的管理辦法存在差別?！秶野l改委關于開展政府與社會資本合作的指導意見》第4條規定：“相應的行業管理部門、事業組織、行業運營公司或其他相關機構可以作為政府授權的項目實施機構?！薄敦斦筷P于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》第2條規定：“縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業單位，是政府方的簽約主體?！盤PP項目的政府方實施機構既可能是作為授權主體的行政機關，也可能是平臺公司或者開發區管理機構等授權對象。(57)在司法實踐中，一些法院傾向于認為，盡管特許經營協議在形式上不符合行政協議一方應為行政主體的特征，但城投公司自身并沒有行政規劃、許可、特許經營等行政職權，其與社會資本方之間簽訂特許經營協議及在實施該項目中的權力或權利均來源于政府的委托，政府與城投公司之間構成行政委托關系。城投公司與社會資本方訂立、履行、變更、終止特許經營協議的行為，相應的法律責任應由政府承擔，特許經營協議符合行政協議的主體要素。因此適格被告為委托的行政機關，城投公司為第三人。具體可參見廣東省高級人民法院〔2019〕粵行終602號行政判決書、湖南省高級人民法院〔2019〕湘行終1562號行政裁定書。從當前的制度運行現狀來看，行政授權內容要素應當具有的明確性程度相對較低，法院在審理類似案件的過程中也缺乏明確的參照指引。

可喜的是，中央人民銀行對此作了具有代表性的行動表率。其于2021年12月31日正式發布的《地方金融監督管理條例(草案征求意見稿)》中，不僅確立了“按照中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責”的原則。而且對于地方金融監管領域，實現了業務審批、監管、執法、防止和處罰非法金融活動的職權職責一致性，從而對地方金融組織在設立、展業的規范性、跨省經營等方面產生一定的有益影響。綜上所述，為了減少行政執法領域和司法審查階段各方主體對于行政授權明確性程度產生的爭議，增強行政授權明確性判定標準的“可了解性”，行政立法和其他規范性文件應當盡可能地將行政授權包含的內容要素予以詳細具化，有效地推進行政授權明確性原則的實現。

2. 鼓勵授權主體采用條目化的授權表達方式

減少規范表達的語言不準確性和內容不完整性的一個有效方法是仿效自然科學，借助一些特定的人為概念、標志與符號來表達成文法或法律邏輯。(58)[德]伯恩·魏德士:《法理學》,丁曉春、吳越譯,北京:法律出版社,2013年,第87頁。其中“數字”無疑是最經得起明確性考驗的概念類型。采用數字的表達方式，能夠實質性地促進行政活動的明確性。(59)應松年:《數字與行政法》，《政府法制》2003年第2期。對于行政授權而言，過于強調精確的數字化表達，可能存在一些主客觀的條件限制。有鑒于此，可以鼓勵授權主體盡量采用條目化的表達方式，可將其授出的職權職責、期限范圍，以及可能針對行政相對人作出的權利義務安排，適時地轉化為可了解程度較高的內容要素，無疑要比目前通用的規范性語言明確得多。

前文提及的行政機關授予特許經營權、政府推廣PPP經營管理模式，涉及區政府是否可以作為授權主體、平臺公司是否可以成為授權對象等實踐困惑，能否通過條目列舉的方式予以明確?其實，條目化的表達方式更宜適用于明確行政授權的事項范圍。例如，《計量法實施細則》第30條將行政機關可授出的職權范圍明確界定為4項，第31條則明確規定了授權主體與授權對象之間的職權職責關系。條目化的內容表達方式是增進行政授權明確性的一個行之有效的手段。當然，在實踐中只能盡可能地鼓勵授權主體采用條目化的表達方式，而不應當將其視為一種強制性的法定義務。畢竟，對于某些特定事項，行政授權的規范依據可能并不適合或者無法準確地適用條目化的表達方式，因而應當視具體情況而定。申言之，對于行政授權的諸項內容要素是否明確，不能簡單地以其是否做到條目式表達為判斷標準，而是以內容能否被普通民眾清楚地了解和知曉為標準，即便沒有采用條目化表達，也不應認定為欠明確的行政授權。

3. 確立授權主體對授權內容的法定解釋義務

最后也是最為重要的一個問題：在實踐中，行政相對人認為某項行政授權的內容不夠明確，是否有權向行政機關提出釋明的請求？對于這種請求，行政機關應當如何作出答復？如若此時行政機關拒絕行政相對人提出的釋明請求，行政相對人能否依法提起行政復議或者行政訴訟？當前我國實定法并未規定行政機關對其作出的授權內容進行闡釋說明的答復義務，行政相對人的權利主張沒有相應的法律依據。但是，國家立法總是需要不斷地建構完善從而獲得自身的發展，前述問題非常值得行政訴訟基礎理論作進一步的探討。其實，我國的行政法學者早已注意到類似問題，提出基于明確性原則，行政相對人有權要求行政機關對于不明確的行政行為進行解釋，如果不解釋，可以訴訟。(60)何海波:《具體行政行為的解釋》，《行政法學研究》2007年第4期。

同理可證，基于明確性原則,行政相對人亦可有權要求行政機關對于不明確的行政授權進行釋明，如若拒絕釋明，可以訴訟。對于內容不明確的行政授權，行政相對人提出解釋請求，行政機關須得先行判定其是否欠明確。如果確實不夠明確，行政機關要么依法予以撤銷，要么對其內容要素進行釋明，從而使其達到行政授權明確性的原則要求。反之，如果行政機關認為所涉的行政授權足夠明確，其可否直接拒絕行政相對人的解釋請求？筆者認為，答案是否定的。根據“行政授權的明確性是相對的”這一命題，任一行政授權都不可能達到絕對性的明確程度，即使是經過司法審查程序，被法院認定為符合行政授權的明確性原則，其內容要素仍會留有進一步明確的解釋空間，這恰恰合乎依法行政與最佳行政的互動目標要求。(61)朱新力、唐明良:《法治政府建設的二維結構——合法性、最佳性及其互動》，《浙江學刊》2009年第6期。故而，對于內容要素明確的行政授權，行政機關仍需繼續作出相應的釋明溝通，增強行政相對人和其他民眾對行政授權內容的可接受程度。同時，有助于實質性地預防和化解行政爭議，避免出現“案結事未了、口服心不服”的矛盾困局，很大程度上能夠節省行政資源和司法資源。(62)彭海青:《“判后答疑”的優勢及其規范化探索》，《學術交流》2011年第1期。

此外，在行政訴訟的司法實務中還存在一種情形：行政相對人對行政行為內容的解釋請求被認為是一種普通的法律咨詢活動，針對此類咨詢請求，行政機關沒有法定的答復義務。(63)《孫長榮訴吉林省人民政府行政復議不予受理決定案》,《最高人民法院公報》2016年第12期。舉重以明輕，行政相對人對行政授權內容的解釋請求或許亦是如此。筆者認為，對此需要區別不同的具體情況予以考慮。如果某項行政授權依附于行政立法或者行政規范性文件，尚且處于向社會公眾征求意見的階段，行政相對人向行政機關請求解釋說明，屬于行政授權作出之前的法律咨詢，主張不予答復的實務觀點或許能夠得到一定的說理支持。反之，一旦行政機關已經將某項行政職權予以授出，并且授權對象根據該項職權作出了影響行政相對人權利義務的行政行為,那么，行政相對人對于授權內容不能理解，請求作為授權主體的行政機關予以解釋，行政機關應當作出答復意見。如此，方能充分體現程序正當原則和人權保障原則的題中之義。(64)[日]佐伯仁志:《制裁論》,丁勝明譯,北京:北京大學出版社,2018年,第43頁。

行文至此，確立行政機關對行政授權內容的法定解釋義務，是行政授權明確性原則得以實現的制度保障，同時也是督促行政權保持理性克制、尊重行政相對人主體地位的集中體現。明確性原則之于行政法學，似是熟悉卻又陌生，旨在既有研究成果的基礎上拋磚引玉。如若能夠在理論層面引入明確性原則推動行政授權制度的規范化運行，那么本文作出的這些努力便是有所收獲的。