跨省流域生態補償法律制度的困境及對策分析

任曉亮

（東北林業大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040）

跨省流域生態補償是區域發展戰略的重要組成部分，是一次區域間協同發展的偉大創新，通過政府、市場與公眾間協同合作，利用經濟手段與法律手段打破地域的限制，實現流域整體內的經濟效益、社會效益與生態效益之間的協調[1]?？缡×饔蛏鷳B補償制度對于彌補我國流域生態補償制度完善，豐富跨省流域生態補償的立法及實踐具有重要的意義，保證市場、公眾參與到流域保護和治理的全過程，有利于實現區域內的環境正義，有利于實現流域上下游、左右岸、干支流間發展的協調，實現流域內生態環境保護與經濟高質量發展之間的平衡，實現共同富裕的偉大目標，有利于實現“綠水青山就是金山銀山”，有利于流域綠色協調可持續發展，實現流域生態文明與美麗中國的建設。

一、我國流域生態補償存在的問題

我國目前已經開展新安江流域、赤水流域、九江流域等十幾個跨省流域的試點，取得了顯著的成果。以赤水流域為例，2018年云貴川三省簽署赤水流域生態補償協議，赤水流域生態補償主體包含政府及市場主體，政府通過府際間補償協議來橫向生態補償，市場企業通過捐款2400萬反哺上游居民并投資4億多幫助上游地區污染防治基礎設施建設，政府與企業的雙向合理實現了赤水流域連續多年達到了Ⅱ類水質以上，每年向長江流域輸送優質水資源超100億立方米，實現了流域上下游間環境效益、經濟效益與生態效益的雙向共贏。2021年云貴川三省人大建立了赤水河流域保護立法秘書長聯席會議制度，以“共同決定+條例”的方式[2]，破解共立和共治難題，協同立法共同保護赤水河流域，開創了流域共同立法的先河。但在流域生態補償實踐中也暴露出補償主體及受償法律主體缺失、客體不明確以及方式單一等問題。

（一）流域補償法律主體缺失

流域生態補償主體的缺位。長期以來，在流域生態補償的實踐過程中，政府主導了流域生態補償的事務，市場主體與社會公眾在流域生態補償過程中的缺位，導致流域生態補償主體過于單一。盡管政府主導的單一流域生態補償模式能在短期內集中力量解決流域生態環境的保護問題，能有效防止市場失靈而導致的資源的浪費，將生態資源使用過程中的外部性“內部化”，但隨著流域生態環境保護要求的提高，政府主導的單一補償模式也漸漸顯露出弊端：一方面，政府作為流域資源的所有者、流域生態環境的管理者與流域生態環境的監督者，三重身份的混同致使流域生態補償實踐中權力重疊，引發政府內部權力沖突，造成政府失靈；另一方面，單一的政府補償主體，打擊了市場及公眾參與的積極性，壓縮了參與的空間，造成參與的被動性及治理的短期性。

流域生態受償主體的失位。根據我國生態補償“保護者受償”原則的相關規定，流域生態補償最終的受償主體應該是企業、公民以及社會組織，但在我國流域生態實踐中地方政府成為直接受償主體，導致受償主體的失位。主要由以下三個原因引起：首先，因流域涉及上下游、左右岸、干支流眾多的環境保護及修復主體，立法尚未明確各個主體的權利及義務，造成主體權責的不明確；其次，我國自然資源產權巨大的確權成本與低廉的交易成本間的矛盾導致自然資源產權制度尚未確立，流域資源的所有權歸國家所有限制了水權交易與排污權交易制度的發展，我國尚未建立起點對點式的市場補償方式，造成為生態環境保護做出貢獻及犧牲的企業與公眾成為間接受償主體，而生態服務提供地政府則成為直接受償主體；最后，因流域生態保護與治理的長期性，流域生態效益的無形性與流動性，引發流域生態補償過程中“搭便車”的現象，導致受償主體的錯位，難確定受償主體身份及地位。

（二）流域生態補償客體界定不明確

流域生態補償的客體主要包括流域補償的資金及信息。流域生態補償資金來源及用途上的不明確，流域補償資金主要來源于財政轉移，流域生態保護資金長期采用“輸血型”，未向“造血型”市場化及社會化的生態保護補償資金制度的轉變，導致生態補償資金的短缺[3]。生態補償資金用途上由于受部門職能分工差異，各部門甚至同部門的不同職能處室間在專項資金的使用、管理上的差異，中央、省、各行業部門所下達的資金，到鄉鎮財政后邊界就較為模糊，致使下級地方政府使用和管理專項資金難以形成系統合力，甚至出現資金滯留無法撥付使用的問題，不利于發揮專項資金的使用效益。流域環境污染信息是補償主體間博弈的重點，由于受流域監測點區域性的限制，以及政府信息公開方式及內容的限制，導致流域污染信息的閉塞，進而引發流域生態污染信息的不明確，導致流域監督問題，嚴重降低了流域生態補償制度的運行，使民眾對政府治理環境問題的能力失去信心，導致政府的公信力下降，出現信任危機。

（三）流域生態補償方式單一

由于政府在流域生態補償的主體角色定位以及權力配置等方面認識存在偏差，政府對于流域生態補償事務干預過多，我國流域生態補償形成了以縱向的中央財政轉移為主，以橫向的政府間轉移支付為輔的政府補償方式[5]。而流域生態環境保護的全面性與流域補償方式的單一性間的矛盾，僅以政府財政轉移作為流域生態補償的方式過于片面，難以打破主體利益沖突所形成的壁壘。單一的生態補償方式不能真正確保生態服務提供地區為保護環境所做出的貢獻，單一政府補償方式導致流域生態保護資金長期依賴于中央政府的扶持。然而近年來中央逐步推出流域生態補償的事權，逐年降低補償的金額，逐漸退出直接補償方式，轉而以獎勵的方式進行補助，導致生態補償資金的短缺，引起流域生態補償過程中追求短期生態效益，忽視治理與保護的長期化，流域生態補償方式急需向多元化的市場補償模式發展。

二、跨省流域生態補償制度建設的困境分析

（一）流域整體性與管轄區域性的矛盾

跨省流域生態補償的過程中，由于流域整體性與傳統行政區域性管理之間的矛盾，造成跨省流域生態補償過程中“搭便車”與“政府博弈”現象的發生?？缡×饔蛏鷳B補償的實質是流域的整體性保護與協同性發展，實現流域上下游間經濟高質量發展與環境保護的平衡。因流域水資源具有公共性及流動性，導致生態服務價值的外溢，環境受益地區范圍突破了行政區劃的范圍，造成流域中下游地區間搭乘流域上游生態服務價值外溢的“便車”。而我國傳統的流域政府管理體制，按照《環境保護法》與《水法》規定，實行行政區域的地域管轄與分級分部門相結合的管理體制。行政區域內的政府對本行政區內環境質量負責，政府作為區域利益的代言人，政府的利益邊界與區域行政邊界相一致，政府成為本區域內環境第一負責人，成為公共利益的代言人。由于流域生態環境水資源及生態效益的整體性，突破行政區域的劃分，造成流域范圍內引發政府間的“博弈”，導致跨省流域保護的“公地悲劇”及“囚徒困境”。

（二）跨省流域補償立法的碎片化及分散化

跨省流域分散的立法模式呈現分散化及碎片化的特點。我國流域生態補償的規定散見于諸多法律文件中，而我國《立法法》并沒有區域立法權，跨省流域立法存在立法的空白。首先，跨省流域生態補償的規定分散于環境保護法、涉水四法及地方性法規等規范性法律條文中，還散見于府際間政策及協議的非規范性條文中。且相關條文僅僅是對流域補償原則及制度建設做出了大體規定，未對跨省流域生態補償形成統一的流域補償主體、補償內容、補償客體、補償方式以及補償標準的規定，導致條文過于模糊與分散，難以形成合力。其次，跨省流域生態補償的運行主要依托自上而下的規范性文件的驅動，產生不同區域政府間委托關系的差異化，及跨省流域生態補償的內部動力，而各省基于行政管轄區域的劃分“各自為政”，專注于自己省內生態環境的保護，導致跨省生態補償管轄范圍的真空及重疊，造成跨省流域生態補償政策制定的碎片化。立法的分散化及碎片化缺少相互聯動，跨省流域生態補償的法條規定缺乏統一的立法標準，使跨省流域生態補償的內容在法律規定層面存在偏差，分散的立法模式缺乏整合的能力，導致跨省流域立法難以形成合力。

（三）跨省流域政府間協商機制尚未建立

“十四五”期間跨省流域保護的關鍵在于協商機制的建立，流域生態環境的保護由傳統流域單一水質保護，向橫向水環境、水資源、水生態、水文化等多方面，縱向山水林田湖多層次保護方向發展。但由于流域受區域管轄的限制，以及政府“命令—控制”單一的管理模式，導致不同地域政府間基于生態環境而產生的博弈，引發流域保護過程中“條塊分割”現象的發生。部門間協同保護理念的缺失、信息交流與溝通的閉塞、職能的交叉與重疊，引發流域管理機構與地方水行政主管部門和流域生態保護補償工作中存在著交叉、重疊的區域，引發保護效果上的“根治與淺治”間的矛盾，“暫治與長治”的沖突，導致“九龍治水”[4]。府際間博弈與部門間重疊造成兩個方面的不良后果：一是執法重疊交叉，造成多頭處罰或重復處罰，一定程度上對公民、法人和其他組織的合法權益有所影響；二是執法效率低下，責任主體不明，易出現執法密集地帶和執法空白地帶[5]。如何破除管理和執法中的博弈與重疊，做到政府間、部門間的協同進而實現有效的結合，急需建立政府間協商機制以解決生態保護的難題。

（四）跨省流域生態補償多元參與機制的缺失

由于跨省流域生態補償作為河流保護及管理的一項長效化機制，在實施過程中應當積極調動市場及社會的力量，鼓勵多方參與，實現流域可持續發展。而現實中卻存在諸多問題：首先，市場參與機制的缺失。市場參與機制的建立主要受產權制度、環境評估及交易平臺的限制尚未建立。我國環境生態資源所有權與其用益物權尚未完全分離，自然資源產權確權制度尚未建立，我國自然資源所有權歸屬國家和村集體，相關生態資源產權及用益物權未作詳細分配規定；我國尚未建立生態產品及服務評估制度，生態服務作為無形的物需要進行評估價值之后才能參與市場交易；市場化交易平臺尚未建立，水權、排污權及碳的交易模式還處于探索階段，尚未形成區域間的交易場所與交易制度作為保障，導致了跨省生態補償市場化的缺失。

其次，社會公眾參與的缺失。公眾參與意識不高以及公眾參與制度的不完善，使得公眾往往不能及時有效地參與流域生態補償的各項決策，導致跨省流域生態補償社會參與的缺失。公眾尚未形成統一的環境保護意識、參與環境管理“主人翁”意識不強、參與的積極性不高；公眾參與在環境保護立法層面缺失，生態保護補償程序中社會公眾權利及參與程序只有籠統的規定，未詳細做出權利及程序規定；公眾參與監督問責機制不完善，在流域生態補償運行過程中公眾即使向有關機構反映了相關情況，公眾仍然無法對相關責任人進行有效問責，公眾的監督權得不到有效地保障。這導致跨省流域生態補償的市場化、多元化參與被局限。

三、構建跨省流域生態補償法律制度的對策分析

由于我國傳統流域生態補償本身存在著補償主體缺失、補償客體不明確以及補償方式單一等問題，而構建跨省流域生態補償制度面臨行政區劃、區域立法、政府間合作以及多元主體參與的限制，因此要想破除跨省流域生態補償制度的困境，解決生態補償的問題，需要通過建立健全立法長效機制、政府協商機制、市場化、多元化的參與機制以及保障機制來實現。

（一）建立流域生態補償的立法長效機制

立足于流域生態補償的實踐，建立流域專門立法與協同立法的跨省流域生態補償的長效機制。專門立法，明確跨省流域生態補償在《憲法》及《環境保護法》中的地位，綜合流域相關法律中關于流域生態補償一般性法律的規定，梳理流域生態補償規定的“最大公約數”[6]，組織流域生態補償的立法工作，確立流域生態補償立法目的、法律原則，明確界定利益相關各方的權名責、客體、標準以及方式等，協調政府補償、市場補償與社會補償相耦合下隱藏的沖突，盡快頒布《生態保護條例》，研究制定《生態補償法》專門法律；協同立法，修改《立法法》，建立跨省跨區域協同立法制度，建立流域立法聯席會議制度，明確牽頭協作機制，成立共同立法工作專班，各省協同探索各自流域生態補償的法規草案，尋找流域保護的共識，形成立法草案分別交各省人大常委會研究決定，協商一致后交各省人大以聯席會議方式協商通過，充分發揮地方性法規的規范性作用，協同制定跨流域生態補償的地方性法規。流域生態補償以專門法律為主以協同立法為輔，兩者結合構建一個多元、互補和勾連的流域生態補償法律規范體系，保障跨省流域生態補償協商機制、參與機制、運行機制與保障機制的開展。

（二）加強跨省流域橫向政府協商機制

各省政府間應樹立共同生態保護合作意識，加強溝通，擱置爭議，協商合作，盡快建立全流域全生態環境聯防聯控工作制度[7]。各省政府統籌兼顧各方利益，協商制定生態保護措施和解決方案，統籌開展實施水資源保護、水污染防治，水生態修復、水岸線管理及環境執法工作，統籌協調流域上下游、左右岸、干支流之間的水生態、水環境、水資源的協商保護和修復，形成流域生態保護和修復的合力。首先，中央政府綜合考慮各方利益，做好前期流域協商機制的頂層設計，發揮好統籌協調，解決爭議等宏觀作用，對跨省協商補償制度做出清晰的界定，明確啟動的條件、協商的程序、協議的履行力以及追責問題，讓跨省流域生態補償協商制度化與規范化。其次，改革現行的流域管理機構，流域管理機構由原隸屬于水利部，變為中央垂直領導，擴大流域管理機構的職能范圍，賦予其協調各省間的利益沖突的職能，以流域管理機構為平臺依托來促進各省協商機制的建立。最后，打破河長制地域限制，發揮河長制的積極作用，以流域管理機構為基礎建立起跨省級河長制協商平臺，協商結果通過橫向跨省流域生態補償協議加以確定，橫向跨省流域生態補償協議實施過程中發揮河長制的監督作用，由各省河長制黨政負責人監督落實跨省流域生態補償協議，對于橫向生態補償協議違約情況給予各省政府及河長制負責人雙罰制。

（三）健全跨省流域市場化、多元化主體參與機制

健全跨省流域市場化、多元化主體參與機制。首先，要明確跨省流域生態補償主體和受償主體?？缡×饔蜓a償主體包含生態環境受益地區的政府、生態環境破壞及自然資源開發利用的公民和企業[8]；跨省流域受償主體主要包括保護流域生態環境及資源的政府、企業及公民。明確各個參與主體的權利與義務，為市場化、多元化的參與機制的建立奠定權利基礎。其次，構建“政府主導+市場交易+社會參與”的參與機制。建立市場化、多元化參與機制應當從以下三點入手：第一，改革政府補償模式。改革縱向流域生態補償方式，逐步減少中央財政資金的投入力度，同時加強各省政府間橫向補償協議為主的補償合作方式，政府由縱向財政補貼向跨省流域橫向的補償轉移。政府加強頂層設計，積極開展自然產權歸屬登記，建立水權、排污權、碳交易平臺，健全自然資源收益分配制度，擴大流域環境信息獲取的途徑，便于市場與社會公眾參與到流域生態補償的全過程中。第二，擴大市場化參與途徑。在合理的總量控制前提下，實行初始的產權分配制度，落實產權登記制度，通過第三方環境產權的評估，依托市場產權交易平臺，進行環境產權的交易，引導生態受益者對生態保護者的補償，通過市場手段實現點對點的交易，變“輸血型”流域生態補償模式為“造血型”流域生態補償模式，實現流域生態環境長久保護[9]。第三，完善公眾參與制度。公眾是流域生態補償過程中的“神經末梢”，是流域生態補償的出發點及落腳點。針對跨省流域生態補償中“末端參與”失位的問題，應當通過內外雙向合力共同推動公眾參與的完善。內部明確公眾環境信息的知情權、參與權、決策權及監督權及相關權利實現程序作為保證，外部完善通過提高公眾參與的意識，公開跨省流域信息以及信息獲取方式，實現公眾參與意識的覺醒，保障社會公眾參與到跨省流域生態補償的全過程。

（四）健全跨省流域生態補償保障機制

健全跨省流域保障機制主要分為以下四個方面：第一，政府設立流域生態補償專項資金池，充分吸納各級政府轉移支付資金、生態補償專項資金、匯繳資金。建立健全生態補償資金使用決算審計制度、使用管理制度和效果后評估制度，讓資金管理、去向、運行等透明化，確保生態資金補償用到相關個人、組織和生態項目上[10]。第二，拓寬市場化融資渠道，探索生態補償基金市場化運作。擴大綠色金融改革試點，建立生態保護補償融資機制，引入市場化第三方參與流域生態環境保護工作，鼓勵銀行機構提供綠色信貸，借鑒美國濕地補償銀行制度，以市場價格購買相應的“信用點”來補償損失，承擔生態補償責任，將生態補償的具體工作移轉給補償銀行，補償銀行再持續進行新建及恢復的工作[11]，以維護生態環境的可持續發展，最終形成長效的市場生態補償機制。第三，以跨省流域信息為橋梁?？缡×饔蛐畔⑹橇饔蛏鷳B補償物質的基礎，提高流域環境信息監測與收集，建立統一的水質與水環境監測體系，在流域上下游、左右岸、干支流的重要節點設置監測站點，由流域管理委員會統一匯總和發布監測信息，打破信息區域的壁壘，減少各省在數據采集方面的分歧。第四，完善流域生態補償資金的監督。為了保證流域生態環境監督的中立性、公正性、客觀性，應當成立全方位的監督體系和問責機制，對于流域生態補償的實施過程、補償的建設成就應當及時向政府、人大、社會進行公開，接受來自內外的雙向監督。