菏澤市推動返鄉入鄉創業高質量發展對策研究*

萬福玲

(中共菏澤市委黨校經濟管理教研室，山東 菏澤 274032)

近年來，菏澤市深入貫徹落實黨中央、國務院關于做好返鄉入鄉創業工作的相關文件和會議精神，全面開展返鄉入鄉創業工作。針對在外創業成功人士、大學生、退伍軍人、農民工等重點群體，菏澤市政府制定了適合不同群體的回引政策和措施，全力實施“歸雁興菏”行動，逐步實現了從“勞務輸出大市”向“返鄉創業大市”的轉變?！皻w雁興菏”行動推動了菏澤市經濟的發展，截至2022年5月，菏澤市累計返鄉創業就業40.16萬人，領辦創辦各類經濟實體16.39萬家，帶動就業50余萬人，引進過億元返鄉創業項目325個，形成了“人才回歸、技術回鄉、資金回流、項目回遷”的良好局面[1]。

一、菏澤市政府積極為返鄉入鄉人員營造良好的創業環境

(一)出臺一系列促進返鄉入鄉創業的優惠政策

為鼓勵吸引在外人員返鄉創業，自2015年起，菏澤市實施“歸雁興菏”行動，出臺了一系列文件，為返鄉入鄉人員提供各項優惠政策。綜合相關政策的數量、類型、內容、影響力等因素，可將菏澤市為返鄉入鄉人員提供的各項優惠政策分為萌芽期(2015—2017年)、拓展期(2017—2019 年)和完善期(2019 年—至今)三個階段。

1.菏澤市返鄉入鄉創業優惠政策的萌芽期。2015年4月，中共菏澤市委、菏澤市人民政府在山東省率先出臺了《關于促進全民創業的意見》(菏發〔2015〕10號)，提出要發揮菏澤市外出務工人員多的優勢，以“返鄉創業，建設菏澤”為主題，鼓勵并支持高校畢業生、農民工、留學歸國人員等返鄉創業，并出臺了一些扶持政策。該文件的出臺，表明從此時起，菏澤市政府將以“鼓勵返鄉創業”作為新一輪的就業創業政策。從2015—2017年，雖然菏澤市政府制定的促進返鄉入鄉人員創業的政策數量較少，但是，已經明確肯定了“鼓勵返鄉創業”。這一時期可以稱之為返鄉入鄉創業優惠政策的萌芽期，為后續相關政策的出臺和推動返鄉創業工作奠定了基礎。

2.菏澤市返鄉入鄉創業優惠政策的拓展期。在積累了兩年經驗之后，2017年，菏澤市政府制定出臺了《關于促進外出人員返鄉創業的實施意見》(菏政發〔2017〕3號)，推出“返鄉創業政策20條”，從降低創業門檻、減輕資金壓力、支持重點領域、解除后顧之憂等方面，建立了集創業支持、創業服務、創業保障“三位一體”的制度保障體系，為在外的大學生、農民工等人員返鄉創業創造了良好的環境。為了吸引人才、留住人才，2018年6月，菏澤市政府又出臺了《菏澤市人才新政30條》，從資金扶持、服務保障等方面為高層次人才在菏澤創業提供優惠措施。一系列新舉措，吸引了大批高校畢業生、農民工、留學歸國人員等返鄉創業，為菏澤實施新舊動能轉換重大工程提供了強有力的人才支撐。

3.菏澤市返鄉創業優惠政策的完善期。在四年充分實踐的基礎上，2019年，菏澤市政府在對“返鄉創業政策20條”進行完善的基礎上，整合各項優惠政策，出臺了《關于進一步促進外出人員返鄉創業的實施意見》，引導、鼓勵和支持更多的勞動者成為創業者，構建了具有菏澤特色的返鄉創業扶持體系。例如，在金融支持方面，菏澤市政府勇于創新，設立了“菏澤市返鄉創業承辦銀行”，為返鄉創業者提供金融服務綠色通道；在擔保貸款方面，菏澤市政府對返鄉創業符合條件的個體經營者，提供的創業擔保貸款額由最高10萬元提高到15萬元；在購房補貼方面，對在創業所在縣(區)購置首套自住用房的返鄉創業人員，一次性購房補助由每套房補貼1萬元增加到3萬～5萬元，等等。2020年，菏澤市政府將2018年出臺的《菏澤市人才新政30條》進行了修改完善，印發了《菏澤市人才新政30條》(菏發〔2020〕15號)。這次修改加大了對人才的支持力度，完善了菏澤市人才政策體系，能夠為各類人才來菏澤創業提供惠及面更廣、含金量更高、吸引力更強的政策支持。

(二)積極搭建促進返鄉入鄉創業的各項平臺

1.在全國率先成立返鄉創業服務中心及返鄉創業服務站。在“大眾創業、萬眾創新”的時代背景下，為幫助在外菏澤籍老鄉返鄉創業、圓夢故里，菏澤市政府積極為他們搭建聯系家鄉的橋梁。2017年，菏澤市在全國率先成立正縣級公益一類事業單位——菏澤市返鄉創業服務中心，為返鄉創業人員提供專業化高效服務，各縣(區)也成立了相應工作服務機構，形成了上下聯動的工作格局。菏澤市人社部門在全國菏澤人聚集的大中城市，建立了“返鄉創業服務站”，聘請當地菏澤籍成功人士作為站長，積極宣傳推介菏澤經濟社會發展情況和各項就業創業優惠政策，吸引在外老鄉返鄉就業創業。目前，菏澤市在全國各省會城市及發達地區設立了260個返鄉創業服務站，其中市級站38家、縣級站222家，建成了覆蓋全國的返鄉創業服務網絡[2]。

2.創建返鄉創業數據管理平臺。為了在政府與返鄉創業人員之間建立良好的雙向溝通渠道，2021年，菏澤市返鄉創業服務中心遵循“整合資源、協同共享，突出重點、注重實效”的工作原則，創建了涵蓋信息管理、數據分析、系統管理三大功能模塊的返鄉創業數據管理平臺。該平臺通過廣泛采集數據信息，不僅進一步完善了在外人員信息庫，實現了在外人員信息及時更新，而且充實了返鄉創業項目庫，實現了項目信息實時發布。這就能夠為菏澤市返鄉創業工作提供及時、可靠的數據支撐，既有利于菏澤市政府跟蹤調查和統計分析返鄉創業項目的進展，系統掌握全市返鄉創業工作的情況和發展趨勢；也有利于返鄉創業人員了解菏澤市的產業優勢、創業領域的發展情況，從而在政府與返鄉創業人員之間搭建了雙向溝通的橋梁。

3.打造各類返鄉創業平臺。菏澤市通過打造創業園區為返鄉入鄉人員提供各類創業平臺。2020年5月，“菏澤市返鄉創業孵化基地”啟用，這是專門為返鄉創業人員打造的返鄉創業服務平臺。該平臺實現了“三免四提供”服務，即創業場所免費、物業管理免費、水電網絡免費和提供創業咨詢、創業指導、創業培訓及創業期間相關配套服務。截至2022年3月底，慧眼科技、菏澤精石化學科技等63家科技含量高、發展前景好的返鄉創業初創項目已入駐該基地，提供了508個就業崗位，間接帶動2 000多人就業，實現營業收入1.42億元，上繳稅費355.77萬元[3]。

菏澤市各縣(區)也積極探索以園區創建打造創業平臺的有效路徑。牡丹區安興鎮探索出“老鄉帶老鄉、老鄉帶老板”的返鄉創業新模式，動員在外創業的安興籍成功人士回鄉創業，通過建立返鄉創業園，實現了部分產業整體回遷、外出人員集中回流。曹縣探索出“引回一批老板、培育一個產業、形成一個園區”的工作機制，曹縣政府根據產業需求，引導從事同行業、同產業的人員集體返鄉創業，打造具有曹縣特色的返鄉創業園，促進產業集聚、品牌成長、價值提升。目前，曹縣光電產業園、曹縣毛紡服裝產業園等返鄉創業園，已釋放出不同維度的集聚效應，帶動了就地就近就業，促進了曹縣經濟社會的發展。

二、菏澤市推動返鄉入鄉創業高質量發展面臨的困難

(一)創業者融資困難，返鄉入鄉創業缺乏資金保障

資金不足往往成為返鄉入鄉人員創業的最大障礙，他們在創業初期需要一定的啟動資金來租賃廠房或土地，當項目進入正常運作后，同樣需要大量的資金來維持生產。針對創業人員啟動資金不足的問題，政府對符合條件的創業人員發放一定數額的創業補貼、崗前培訓補貼以及給企業提供減免稅收的優惠政策，但這些不足以填補創業資金的缺口。為緩解資金壓力，大多數返鄉入鄉人員會申請銀行貸款，雖然菏澤市對返鄉創業人員提供創業貸款擔保，但是，最高15萬元的貸款金額對于企業的啟動和正常運轉是杯水車薪。如果他們向商業銀行申請貸款，則需要抵押擔保。初創企業通常不僅抵押物少，而且創業風險高，商業銀行基本上不愿向這些企業放款。小微企業申請創業貸款更是困難重重，因為根據國家政策，屬于返鄉創業的小微企業貸款相應的配套貼息資金支出應通過縣(區)一般財政預算予以支持，而菏澤市大部分縣(區)受財政狀況的制約，籌集配套貼息資金有一定困難，因此，菏澤市政府對持續擴大創業擔保貸款發放規模的積極性不高。許多返鄉入鄉人員盡管有著強烈的創業意愿，但由于融資困難，其企業的啟動和發展常常因資金問題嚴重受阻。

(二)用地保障困難，返鄉入鄉創業空間受到限制

“用地難”是影響返鄉入鄉人員創業的一個重要因素。一是返鄉入鄉創業用地獲批困難。根據《國務院關于進一步做好穩就業工作的意見》(國發〔2019〕28號)的規定，鼓勵支持返鄉創業，年度新增建設用地計劃指標優先保障縣以下返鄉創業用地，支持建設一批農民工返鄉創業園、農村創新創業和返鄉創業孵化實訓基地。但是，有些種植項目需要建設輔助設施，這就涉及到農用地和建設用地的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第44條的規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續?！边@也就意味著這些種植項目如果想進一步發展，必須先辦理農用地轉用審批手續。由于國家實行“嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農業建設占用農用地”的制度，所以農用地轉用審批手續相當嚴格，這在一定程度上造成返鄉創業用地獲批困難。二是農村土地規模流轉難度較大。目前，菏澤市有些地方農民流轉土地的積極性不高，一方面，國家加大了對種植糧食的補貼和扶持力度，農民種糧的收益大為提高， 因而一些農民不愿意將土地流轉出去。另一方面，一些農民雖然外出打工，所承包的土地基本處于拋荒狀態，但是仍然不愿意流轉土地，是因為他們認為自己終究要葉落歸根，土地才是他們最后的生活保障。此外，農村土地流轉缺乏市場化機制也是造成農村土地規模流轉難的一個重要原因。

(三)人才供需矛盾突出，返鄉入鄉創業企業缺乏技能人才支撐

鄉村振興，關鍵在人。返鄉入鄉創業同樣需要人才支撐，但是，大多數農民工學歷不高。根據《2021年農民工監測調查報告》，全國的農民工中，具備高中文化程度的占17.0%，具備大專及以上文化程度的占12.6%[4]。大多數農民工學歷不高，必然造成創業能力相對較弱，創業項目科技含量較低，創業企業規模相對較小，而菏澤市政府為促進經濟發展，更傾向于扶助技術含量高、帶動就業能力強的項目。因此，盡管大多數返鄉創業農民工是帶著在城市學到的工作經驗和技能返鄉創業，但是與政府對返鄉入鄉創業項目的需求相比，仍然存在較大差距。同時，有些大學畢業生，他們雖然愿意回到家鄉工作，愿意在基層就業創業，但是，他們掌握的理論知識與實際工作有一定差距，不能滿足企業對高技能人才的需求。此外，受公共基礎設施落后、服務條件不完備、收入偏低等條件的制約，菏澤農村的許多地方無法吸引高層次人才返鄉創業。缺乏優秀人才的支撐這一問題，在很大程度上制約了創業項目的發展壯大。

(四)基礎設施不完善，返鄉入鄉企業成本投入上升

一是農田水利基礎設施不完善。近幾年，菏澤市政府加強了農田水利基礎設施建設，基本解決了農民“靠天吃飯”的問題。但是，有些地方的水利設施年久失修，無法使用；有些地方的溝渠跑水、漏水嚴重，基本上無法使用；有些地方缺少農田防澇設施，一旦出現極端天氣，會使家庭農場、種糧大戶等新型農業經營主體受到較大損失，這使得有意愿從事種植業生產的返鄉創業人員產生了顧慮。二是農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設不完善。菏澤是一個農業大市，其產品供應有很明顯的季節性，在采摘、捕撈后，如果沒有足夠的倉儲保鮮設施，農產品容易發生腐爛變質。菏澤市冷鏈物流能力不足，農產品的產后品質得不到保障，產銷對接不順暢，同樣制約了返鄉創業企業的發展。三是農村數字基礎設施比較薄弱?！吨泄仓醒?國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出要實施數字鄉村戰略，大力發展數字農業。目前，菏澤市農村數字基礎設施比較薄弱，在很大程度上影響了返鄉人員創業的進程。

(五)創業風險高，返鄉創業人員規避風險能力差

任何創業活動在帶來收益的同時也會引起風險。有些返鄉創業人員開辦企業，缺乏現代企業管理的相關知識，無法形成專業的企業管理制度和良好的企業文化，限制了企業的成長空間，影響了創業企業的長期發展[5]。有些返鄉創業人員缺乏市場辨別能力，在選擇創業項目時盲目跟風，不能根據當地的經濟社會發展水平和自身的實際情況選擇合適的創業項目，以致于無法實現創新和突破。有些返鄉創業人員資金風險較高，他們的創業資金主要來源于務工收入、家庭存款或者向親戚朋友的借款，一旦創業過程中出現波折，將會使他們傾家蕩產甚至債臺高筑。另外，農民工返鄉創業大多以種養殖業為主，生產周期長，受環境影響大，市場價格波動、自然災害、病蟲害等，都會增加農民工返鄉創業的風險。

三、菏澤市加快推動返鄉創業高質量發展的對策

(一)加大財政資金和金融扶持力度，解決返鄉創業企業資金難題

財政資金和金融扶持政策對返鄉創業企業發展有正向拉動作用，菏澤市應從財政資金扶持和金融扶持兩個方面，解決返鄉入鄉創業企業的資金難題。一是政府要加大財政資金支持力度。十三屆全國人大三次會議閉幕后，國務院總理李克強在回答中外記者提問時，提出“特殊時期要有特殊的政策，我們叫做放水養魚”。菏澤市政府應積極落實“放水養魚”的財政政策，加大對返鄉創業人員創辦企業稅費減免的力度，對于正處在擴張期、急需資金支持的企業，能夠起到幫一把、渡難關、扶一程的作用，助力企業在生產經營中輕裝上陣[6]。菏澤市政府還可以通過統籌利用現有資金渠道，鼓勵有條件的縣(區)因地制宜設立返鄉入鄉創業資金，以發行地方政府專項債券的形式支持符合條件的返鄉入鄉創業產業園、示范區建設項目。二是銀行要創新金融服務方式。一方面，農村金融機構要創新返鄉入鄉人員創業貸款擔保的方式。目前，個人貸款要么以個人財產擔保，要么由擔保人擔保，這不利于返鄉創業人員從銀行貸款。農村金融機構可以通過探索企業聯保、集體擔保等形式的貸款擔保方式，緩解返鄉入鄉人員創業貸款擔保難的問題。另一方面，銀行要盡量擴大返鄉入鄉人員貸款抵押物的范圍。為支持返鄉入鄉人員創業，銀行可以探索將農村宅基地或集體所有土地的使用權、農村承包土地經營權或農民合作社的股權作為貸款抵押物，以盤活農村現有的資源，解決返鄉創業人員資金難題。

(二)健全用地支持政策，保障返鄉創業企業生產經營空間

保障創業用地，對返鄉入鄉人員創辦企業至關重要，這需要菏澤市政府完善用地支持政策，為返鄉入鄉創業者提供必要的生產經營空間。一是合理規劃土地。菏澤市政府應將返鄉入鄉人員創業用地納入土地開發利用總體規劃中，在安排年度新增建設用地計劃指標時，要為農業企業留出輔助設施建設專項用地計劃指標。對于宅基地騰退和村莊建設用地整理復墾騰退的建設用地指標，要優先保障返鄉入鄉創業企業的生產經營用地。二是深挖閑置土地的潛能。發揮政府主導作用，盤活農村閑置的土地，包括閑置的廠房、學校、農村宅基地和村頭荒地，提高土地利用效率。例如，對閑置院落，政府可采用“貨幣補償、以地入股、資產置換”的方式，引導群眾出讓空閑宅基地使用權，可以把交通便利、成方連片的空閑院落，建成創業車間，鼓勵返鄉入鄉人員以入股、合作、租賃等方式發展農村新產業新業態。三是進一步完善農村土地流轉機制。政府應鼓勵農民以土地承包經營權入股新型農業經營主體，引導企業探索“保底收益+按股分紅”“土地租金+務工工資+返利分紅”等收益分配形式，從而提高農民進行土地流轉的積極性。同時，政府還應加強對土地流轉的監管，幫助農民和企業規避土地流轉的風險，推動土地流轉規范、健康、有序發展。

(三)優化人才政策，加強返鄉創業企業人才支撐

為吸引更多人才返鄉創業，菏澤市應優化人才政策。一是企業引進人才方式要多元化。除了網絡招聘、線下招聘和朋友介紹這些傳統的人才引進方式外，企業還可以與高?；蚩蒲袡C構合作，推動科技與產業深度對接、全面融合，讓科研成果走出實驗室、走向大市場，在轉化應用中創造更大價值。二是保障人才共享企業發展的紅利。面對“留才難”的問題，菏澤市政府可以通過提高技術人才安家費標準、組織金融部門對技術人才的創新項目進行投資或出臺允許以技術入股的政策等方式，保證高技術人才的收入水平，使他們能夠和企業共享發展的紅利。三是政府要支持返鄉青年到鄉村創業。菏澤市在打贏脫貧攻堅戰后，鄉村將迎來全面振興，返鄉入鄉創業就業潛力巨大，政府要支持返鄉青年到鄉村創業。一方面，落實好國家對返鄉青年創業的各項補貼，使國家的優惠政策真正惠及到每位創業者；另一方面，應出臺政策，鼓勵支持返鄉青年擔任村(社區)“兩委”干部，為他們營造最優環境，最大限度激發他們的內在活力，促使他們以技術、以產業帶領村民走共同富裕的道路。

(四)加強基礎設施建設，降低返鄉創業企業創業成本

一是加強農村基礎設施建設。政府應通過加大財政投入、引導社會資本投入等多種方式，進一步完善農村道路、農田水利等基礎設施建設，并實行科學管護，確保交通暢通；加強農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設，健全以縣、鄉、村三級物流節點為支撐的物流網絡體系，從而提高冷鏈物流能力；加強農村數字基礎設施建設，推動農村基礎設施數字化、智能化轉型，提高農業綜合生產能力。二是整合優化各方資源，共建共享創業平臺。政府應發揮主導作用，統籌協調各方力量，整合建設一批特色突出、設施齊全的返鄉入鄉創業園區、創業孵化基地等創業平臺，將電商、快遞、倉儲、用工對接、人員培訓、創業咨詢等集于一體，為返鄉創業企業提供“一站式”服務?！耙徽臼健蹦Ｊ?，使電商與物流無縫銜接，不僅方便了電商企業，而且降低了中間運輸成本。

(五)加強創業培訓，提高創業人員應對風險的能力

蓬勃興起的“四新”經濟(新技術、新產業、新業態、新模式)，對返鄉創業人員的個人素質和能力提出了更高要求，因此，政府應建立完善的創業培訓體系。一是調動返鄉創業人員參加創業培訓的積極性。針對部分返鄉創業人員參加創業培訓積極性不高的狀況，政府應采用多種手段調動其積極性和主動性。如對返鄉大學生、退役軍人、農民工等重點群體，可以以申請創業擔保貸款和創業補貼等優惠政策調動其積極性。二是提高培訓內容的針對性和實用性。在培訓內容的設置上，既要考慮返鄉創業人員的接受程度，又要考慮其返鄉創業的實際需求；既要講授理論知識(包括實用技術、企業運營管理、市場營銷及法律法規等)，又要實地觀摩學習，在實踐中提升培訓效果。創業項目的選擇關系到創業成功率，因此，應將如何選擇創業項目納入培訓內容。通過政府組織專家對創業項目進行線上和線下指導，幫助返鄉創業人員解決在創業過程中出現的問題，提高他們應對風險的能力。