地方政府主導創業種子基金運行問題淺析

董星希

（北京大學經濟學院）

一、創業種子基金基本情況

（一）創業種子基金的概念

創業種子基金，顧名思義，是為支持種子期企業，即準備及研發階段科技創新項目及其運營企業開展的投資，具備風險投資性質。主要是由種子基金建立方，如地方政府、風險投資者、孵化器等主體建立起的以支持初創期科技創新型企業渡過種子期、提高生存率而建立的資金池，其初衷在于促進科技成果迅速實現產業化，促進地方科技創新、產業升級。

新興產業總是從無到有，市場競爭秉承人無我有、人有我優的競爭原則，改變人們生活方式、產業結構乃至經濟結構的科技創新領域，機遇與風險并存，吸引著資本與企業尋找撬動地球的杠桿。

種子基金為鼓勵科技創新以及成果轉化提供了解題思路。

創業企業的成長過程通常需要經歷四個周期，即種子期、成長期、成熟期和衰退期，每個時期所需資金量以及承擔的風險均有所不同。種子期，企業及科技工作者面臨多方面的探索，需要足夠的資金支持才能承擔試錯成本。種子期是企業醞釀、發萌期，新興科技及產品亟待在市場中得到測試，以便判斷能否培育成為產業發展有生力量。成長期企業急劇擴大規模，資金需求量同時急劇擴張。成熟期，技術相對成熟，產品大規模生產，產品銷售收入及間接融資成為了資金的主要來源。

但從資金性質的概念上講，種子基金的概念尚缺乏一致性定義。國內普遍采納初創企業所處生命周期這一界定方式，即創業種子基金是指專門投資與創業企業起步發展階段的投資基金。

作為支持新興科技企業存在的種子基金，其發展過程存在這樣或那樣的問題，許多國家都建立了自己的種子基金發展模式，直至真正發揮作用，對科技成果轉化、科技產業發展起到了重要的作用。

美國于20世紀60年代由中小企業管理部門牽頭制定了SBIC計劃，致力于推動中小型科技企業快速成長，引導資金流向中小型企業，為中小型科技企業解決資金問題。

德國則通過制定風險投資資金擔保計劃來支持中小型企業，由政府出面為風投公司向銀行進行擔保，再由銀行提供不超過一百萬馬克的無利息貸款，風投公司解決剩余資金。

澳大利亞則制定創新技術投資基金，由政府提供資金，同時再吸收兩倍以上的資金，設定了不同市場實際所需求的子基金，交由專門的基金管理公司進行管理，向科技型中小企業提供支持，企業的發展為澳大利亞提供了大量稅收。

在我國，種子基金尚在逐步發展過程中，并逐漸發揮出自己的功能。

（二）創業種子基金的類型

目前國內外常見的種子資本主要有以下幾種類型：一是政府種子基金，一般是中央政府和地方政府為科技創新、技術成果轉化而設立的投資基金。二是風險投資機構種子基金，是風險投資機構為探索投資方向、挖掘新項目而設立的種子基金。三是天使基金，通常人們談到的天使基金也是一種種子基金，同時也是一種前風險投資，主要是由擁有資本的“天使”，即個人或多人進行投資。四是孵化基金，這種投資方式包括對孵化器進行投資，如硬件設施、輔導服務等，通常帶有明顯的傾向性，如向歸國留學生提供的創業資金支持。

二、地方政府主導創業種子基金運行情況

目前我國地方政府主導創業種子基金呈現出推進緩慢、支持項目少、支持方式單一、項目聚集區域不平衡等問題。

（一）項目推進緩慢

地方政府往往由地方科技局牽頭開展相關工作，但作為創業種子基金，投資風險顯而易見，而作為行政部門，首要職能依然是保障資金安全及項目投資安全，因此項目推進動力不足，對項目風險存在較大顧慮。

由于種子基金主要來源于國有資產，這種審慎態度是合乎國有資產保值增值原則的。

但同時對于種子基金來說，發揮作用的效果受到減弱。

（二）支持項目范圍小、數量少

從宣傳及報名渠道上，創業種子基金往往通過三創平臺及線下進行項目征集，宣傳由各地方政府牽頭進行，因專項資金、宣傳渠道有限，參選過程中，輔導不足導致輻射規模有限。甚至很多企業初步了解報名材料的要求，認為過于復雜，便很快放棄參選意愿。且自種子基金運營管理規則下發到項目甄選周期較長，部分企業原本符合支持條件也可能因為年限不符、資質過期等原因在網絡報名后進行的項目研判中遭到淘汰。

這當中存在這樣的悖論，如果企業自身融資能力強，則并不屬于急需種子基金支持的企業，然而如果自身融資能力太差，則更容易在篩選中被淘汰，馬太效應在不知不覺中將資金聚集到擁有更多資金的企業身上。

科技創新涉及的行業眾多，要實現有力的支持，需要足夠的資金及相關領域的專家，具有充分的時間進行充分的數據研判。是結合當地產業發展戰略，針對相應的科技創新技術企業進行支持，還是更重視普惠性，對多樣化的科技創新企業進行支持，是需要深入思考的問題。

（三）支持方式單一

目前地方政府主導創業種子基金最主要的企業支持方式有公益參股、直接補貼、免息貸款等方式，重點聚焦資金上的支持。

而事實上，初創期的企業除了在資金上的支持，在管理者的輔導、項目后續成熟路徑、轉化市場等方面可以給予的支持還很多。單一地采取資金支持的形式，對于項目的成長全面放手，也會帶來風險，導致可控性降低。

（四）項目聚集區域不平衡

毫無疑問，高新技術產業發展對國家或地區經濟增長的重要性毋庸置疑，甚至可以起到決定性作用。

早在2000年重慶就已制定高新技術產業目標，在未來15年內，把重慶建設成為長江上游最大的高新技術產業基地，并對三大先導產業發展的主要任務和重點提出了具體要求，成立了重慶市高新技術產業、信息產業、光電產業、環保產業發展領導小組及辦公室，統籌協調高新技術產業和先導產業的發展。

截至2019年12月底，重慶市科技型企業入庫16918家，其中民營科技型企業占比超過99%，已成為重慶經濟發展的重要力量。按重慶市科技局規劃，到2022年，科技型企業超過25000家，全市規模以上企業研發投入占主營業務收入的比重將力爭達到1.6%，高新技術企業與高成長性科技企業達到4000家以上。2019年12月，重慶生產力促進中心、重報大數據研究院聯合發布的《重慶科技創新指數報告（2019）》顯示，重慶市綜合科技創新指數達到69.7%。

在政府的大力支持下，科技企業在數量上、規模上有了顯著提升。但與東部地區及周邊成都、西安等地相比仍存在較大差異，區域經濟發展水平的不均衡也導致項目聚集區域的不均衡。

說到底，支持的目的是科技創新及產業升級，不是為支持而支持，或者為完成數據任務目標而支持。

針對具體區域，進行有效的診斷，因地制宜地進行引導及支持，才能補足短板，發揮優勢。

2020年5月發布的《廣州市科技成果產業化引導基金管理辦法（修訂稿）》中，廣州市政府結合本地實際情況對原有辦法進行了多項完善。一是參照多地實踐經驗適當降低返投比例，要求并明確了返投認定標準。二是放寬引導基金中國有資本的出資規模上限。三是允許符合條件的已設基金申報創業投資類和跨境投資類子基金。四是建立返投讓利機制和增設容錯條款，大大改善了社會募資難和投資積極性降低的現狀，吸引更多社會資本參與基金投資，提高財政資金利用率。

深圳市政府引導基金市場化程度更高，擁有較為完善的風險控制和激勵約束機制，在基金的投向轉變與基金的退出方面具有較強的先進性。

這種政策上的靈活性以及更多以科技產業扶持為導向性的調整，在眾多地方引導基金的運營上具有正向示范意義。

山東煙臺的政府引導基金從市級層面出臺各類文件及辦法20多個，構建起完備的政策服務規范體系，最大的不同在于轉變財政資金扶持方式，變無償投為有常用，變直接補為間接補。由此建立起一批有影響力的基金群，積極與華宸投資等國內知名社會資本和基金管理機構溝通對接，洽談合作，成功舉辦煙臺市新舊動能轉換基金推介會暨簽約儀式，出資2000萬元參股山東省財金創投新舊動能轉換的新興產業。值得一提的是，煙臺引導基金重視投資運作，也重視退出整合。煙臺福頤養老、煙臺源創科技、山東建海創科、煙臺安芙蘭、山東海濱旅游發展基金和煙臺市青銀城鎮建設發展基金等6支基金開展投資業務，煙臺源創科技基金投資的索通股份成功登陸上交所，成為煙臺市政府引導基金參股子基金投資的首個主板IPO上市的項目，此后，該支基金順利退出，實現投資收益91.2%。

三、地方政府主導創業種子基金運行存在的問題

（一）種子基金風險問題

由于種子基金是最早進入的資本，風險較大。熊彼特是技術創新理論的挖掘者，他認為，創新本質上就是采用一種新的生產資料，通過投入生產要素，各種生產要素相互組合、相互影響，形成一種新的生產組合。他的基本觀點是技術創新是風險性較大的一種活動，大型或者壟斷性企業由于規模較大，市場份額較大，面臨的市場競爭小，因此有更大的能力進行創新。

事實上，在此階段大量項目因為多種因素的影響而遭到淘汰，如市場需求與科技成果間存在時滯，如初創團隊不穩定、運營經驗不足，如信息不對稱造成投資意義不大等，在地方政府作為創業種子基金主導方的過程中，以上風險均難以規避。

政府設置基金的目的不是為了獲取利潤，也不具備獲取利潤的能力。在無利潤吸引情況下，同時承擔風險，導致地方政府推動種子基金項目支持的積極性不高。

（二）地方政府與種子基金管理方權責劃分問題

以重慶市部分區縣為例，地方政府下屬平臺公司作為種子基金管理方及市級種子基金區級合作方。在執行層面，由于種子基金投資決策委員會成員在其構成上存在一定選擇空間，導致權責承擔不明，前期組織架構構建時間較長。

種子基金合作方與地方政府科技部門往往存在一定的上下級關系，導致可能存在權責難以明晰的情況。

引導基金也具有非直接性，政府往往并不是種子基金的直接管理方，而要通過國有企業、地方平臺公司進行合作及管理，這就導致一是流程上難以暢通，二是權責劃分更為困難，地方政府因為不能直接管理，對很多流程環節把握不足，認為風險會增加。同時，對于種子基金管理方來說，管理費用依賴政府財政資金撥付，導致無法通過基金運營收益實現收支平衡，運營費用缺口也導致運營效率受到影響。

（三）資金來源問題

通常來說，地方政府主導種子基金來源較為單一，主要資金來源是由引導基金及合作方資金組成，且多數種子基金主要性質仍然只能定義為對科技型企業進行支持的普惠性財政支持資金池，不具備投資性質，投資及風險控制機制均有待完善。

風險投資最早出現在美國，且運行機制較為成熟，支持初創科技型企業的資金渠道豐富，種子基金構成呈現多樣化，相對來說政府資金在其中占比較小，投資者以參股方式對初創企業投資，上市后再退出創業企業，此類助推思路均值得學習。

（四）對投資備選項目篩選方式完善

由于地方政府主導種子基金強調其普惠性、公益性，因此在項目篩選過程中，除明確登記名錄的國家級、省市級獲獎科技成果外，對其他科技企業及項目的篩選方式未建立統一標準，執行時的篩選方式由種子基金主導方政府進行制定把控，為地方政府推動執行增加了壓力，同時也導致其決策過程時間成本、資金成本、風險成本較高。

例如，在篩選決策過程中，采用哪些數據作為參考？是否以其他項目投資標準要求提供財務評估、法律盡調？如果不是，又如何來做風險控制或是免責保護？可以說在項目篩選上，種子基金需要解決的問題還很多。

（五）種子基金本身性質問題

許多地方性引導基金建立的種子基金甚至并不具備正式的“基金身份”，更多的是一個資金池的性質。因此也難以發揮基金的金融功能。

（六）種子基金的重復投資問題

市級引導基金所建立的區級種子基金針對本區內登記獲批的科技型企業給予支持，這就導致同一市內區域間對于同個企業產生爭奪的現象，實際上并沒有做大整個產業，而是導致企業哪里有優惠去哪里，哪里有支持去哪里，產生經濟上的擠出效應。

四、地方政府主導型種子基金運營項目相關問題解決思路

正是由于這些問題，導致地方政府主導種子基金活力不足、支持項目數量有限、投資決策周期較長。

具體提出以下解決思路：

引入多種科技創新支持模式。一是除地方政府主導的種子基金外，引入其他種子基金資本。二是除公益性股權投資外，建議采取多種形式的公益支持，如借鑒地方政府招商思路，以運營資金支持等形式進行補貼。三是可考慮采取稅收減免的方式，提升科技創新板塊整體活性，降低創業成本，使得創業種子基金更加具有普惠性，解決現有種子基金扶持項目數量有限的問題，更加普惠性地將資金用于補貼相應階段稅收缺口。

建立健全政府主導型種子基金運營機制。通過機制的建立健全，減少地方政府在投資中所面臨的風險及行政責任，以投資過程控制作為風控手段，在宣傳手段、篩選、決策機制均合規合法的條件下，對地方政府進行行政風險免責，同時對于投資成功的項目，對地方政府進行獎勵，以此激發其種子基金項目投資積極性。

提升地方政府主導型種子基金運營項目層級?？捎蓞^級科技部門進行初步篩選報送，同時將資金及項目交由市級科技金融部門進行統一審核并統籌投決過程，使得全過程更為公開透明，同時縮短投資決策周期。

需要注意的是，種子基金實際上是具有引導性的，其發揮作用的方式不僅僅是從宏觀上將資金從產業的其他環節引導到科技創新，同時也體現地方政府對相應產業的傾向。很大程度上，其市場性依然具有較為突出的獲利企圖。市場為科技成果轉化提供了肥沃的土壤，但科技創新不僅僅依賴于市場而存在，具有更多前瞻性的科技創新，應通過更多手段進行鼓勵，僅僅依靠種子基金發揮作用，這就要求種子基金體系必須迅速成長，緊跟科技創新的步伐。同時，制度創新勢在必行，以多元化手段助力科技企業成長。