甘肅省際邊界城鎮構建多民族互嵌型社區的實證研究
——以甘南藏族自治州L社區為例

蒲曉貞，才讓珠瑪

（1. 2,甘肅社會主義學院，甘肅 蘭州 730070）

中國行政區劃是國家“充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等客觀因素”[1]，將國土劃分為若干層次，并建立相應的政府公共管理網絡，現代意義的省際邊界也因此得以產生。省際邊界地區作為特殊的地理單元，多為多元民族、宗教、社會體系等碰撞、交流、雜糅的典型區域，且大部分處于“核心—邊緣”行政空間格局的外圍，屬欠發達地區，因此成為實現區域統籌發展、構建和諧民族關系、培育中華民族共同體意識的難點和突破點。

甘肅作為多民族省份，“歷來是溝通東西的大通道和座中聯邊的輻射區，是多民族交往交流交融區、多元宗教的交匯區、錯綜復雜民族問題的緩沖區，是歷代中央王朝和大一統國家穩定西北、經略周邊、穩固邊疆的橋頭堡和戰略要地?！?019 年習近平總書記視察甘肅時指出：“甘肅是一個多民族地區，還是涉伊涉藏地區和進疆入藏的通道，做好民族工作意義重大?！笔菍Ω拭C戰略定位的新提升與精辟總結。細看甘肅現今的行政版圖，地域從中國版圖中心向西北延伸，呈狹長狀，東接陜西、東北與寧夏相接，南臨四川、西與青海新疆毗鄰，北靠內蒙古并與蒙古國接壤，形成人們說的“遠看一個省，近看一群省”的多省份交界的省域形態。由此，省際交界地區自然成為甘肅重要的地域構成部分，同民族地區有著空間上的高度耦合性，是甘肅推動鑄牢中華民族共同體意識實踐進程的關鍵區域。2014 年中央政治局召開的進一步推進新疆社會穩定和長治久安工作會議上，明確指出：“推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境，促進各民族交往交流交融，鞏固平等團結互助和諧的社會主義民族關系”，為多民族聚居地區構建和諧民族關系提供新的路徑，也為廣泛分布于甘肅省際交界地帶的邊界城鎮構建多民族互嵌型社區以推動當地民族團結、社會穩定和發展帶來了重要契機。

一、甘南地區省際邊界城鎮的調查概況

甘南藏族自治州“地方不小，但偏居于偏僻省份的偏僻地區”，“在甘肅的西南角上，西接青海，南通四川，占甘肅總面積的1/10，約4.5 萬平方公里?！盵2]是典型的省際交界地區，下轄夏河、瑪曲、碌曲、卓尼、迭部、臨潭、舟曲縣和合作市這七縣一市，99 個鄉鎮（街道辦)、664 個行政村。由于“地處藏、漢接觸的前哨”，自古便是“進藏入漢”的重要門戶，也因此形成了以藏族為主體的多民族聚居格局，現總人口74.23 萬人，有藏、漢、回、土、蒙等24 個民族，少數民族占63.13%，其中，藏族人口占56.8%。

（一）甘南地區省際邊界城鎮的空間分布

省際邊界是甘南地區的主要邊界形式，因南與四川省阿壩藏族羌族自治州，西與青海省果洛藏族自治州、黃南州藏族自治州、海東市交接，從而形成了甘青川、甘川和甘青三種交界類型。就縣域而言，七縣一市中瑪曲、碌曲、夏河、迭部、舟曲縣5 個縣是省際交界，面積達29880.9 平方公里，占總面積的66.2%。其中，瑪曲縣、碌曲縣為甘青川三省交界，夏河縣為甘青交界，迭部縣和舟曲縣為甘川交界。而這些交界地帶具體由鄉鎮這一最基層的行政機構所管轄，往往處于行政權力的外圍，是跨界矛盾的頻繁區、不平衡不充分問題的突出區、統籌地方經濟社會發展的攻堅區和提升基層治理能力的突破區。甘南州本身就是省際交界地區，省際邊界性鄉鎮可謂名副其實的“邊界中的邊界”，數量分布較多。鄉、鎮政府所在地通常是規模相對小的城鎮，有著構建多民族互嵌社區的基礎優勢。

同縣域交界類型一致，甘南省際交界型鄉鎮也有甘青川、甘青、甘川三種交界形式，數量總計22個，占全州總鄉鎮（街道辦）數的22.2%。其中，甘川交界型居多，有12 個。具體如表1-1 所示：

表1-1 甘南州省際邊界鄉鎮統計

根據調查顯示，甘南省際邊界鄉鎮總面積達18992.14 平方公里，占省際邊界縣域總面積的63.56%，占全州總面積的42.2%?？梢?，無論是從省際邊界縣域、鄉鎮的數量占比，還是更為突出的省際邊界鄉鎮的面積占比來說，甘南“省際交界區”的地域空間定位實至名歸，其總體發展戰略要立足于“甘青川三省交界區”的宏觀地理定位。如何立足“因地制宜”、“本土化”發展理念，科學把握與有機轉換地域特點，在現階段鄉村振興、區域統籌發展、民族團結進步創建工作等中顯得頗為重要。

（二）甘南地區省際邊界城鎮的民族格局

如表1-2 所示，甘南地區省際邊界縣域的民族構成大體相似，均以藏、漢、回為主，并有零散的蒙、回、撒拉等民族。具體的差異性，則主要呈現在基于人口數量的主體民族的異同。

表1-2 甘南州省際邊界縣域的民族分布情況統計

此外，省際邊界因素也在一定程度上影響著鄰近地域間的民族分布。例如，夏河、瑪曲縣與青海省河南蒙古族自治縣接壤，地域的鄰近性使得各民族跨界交往交流交融，從而在此二縣中蒙古族有一定的占比。與此同時，作為多民族、多宗教共生區，宗教因素對甘南地區的社會發展有著不可忽視的作用。以拉卜楞寺、郎木寺為代表的宗教中心，民族交往交流交融頻繁，往往以經濟互補性為基礎形成多民族互嵌的生存格局。

總之，省際邊界地區是甘南的重要構成部分。作為微觀實體的邊界城鎮、村落、社區，更置于隔離與互動”頻繁交織的博弈場域，凸顯著自然、人文、行政權力間的交匯，成為共建共治共享基層社會治理格局的突破點。

二、多民族互嵌社區——L 社區的形成

甘南地區省際邊界城鎮（鄉鎮）的社區，分為縣城駐地鄉鎮型社區與其他鄉鎮社區兩種類型。其中，前者有瑪曲縣尼瑪鎮城西和城東社區、碌曲縣瑪艾鎮卓格和尼瑪社區、迭部縣電尕鎮城西和城東社區，共計6 個。此類社區的特征：一是隨著2003年甘南州縣城駐地的撤鄉設鎮而產生，經歷了從城鎮居民委員會到社區的逐漸轉變。二是人口主要為城鎮居民，有藏、漢、回為主的多種民族，包括常住人口和流動人口。三是設兩個社區將縣城劃分為兩部分管轄，轄區包括機關單位、服務行業等。四是黨建引領是社區主要的工作方式。而其他鄉鎮社區，僅有碌曲縣L 鎮設有社區，即L 社區。它的特征：一是鄉鎮駐地社區，所轄人口為鄉鎮駐地的城鎮居民及流動人口，管轄范圍有轄區的常住人口、機關事業單位和服務行業等。二是藏、回、漢為主的多民族聚居區。

兩種類型的社區只有規模大小、數量上的差異。而L 社區因地理區位、歷史傳統等方面的獨特性，又顯著區別于縣城駐地型社區。L 鎮地處甘川交界，因該地有兩座有名的藏傳佛教寺院而得名?！八闹苋荷江h立，座座丹崖露頭于蒼松翠柏之間?！盵3]白龍江潺潺向東穿過谷中，分屬甘肅、四川的兩座寺院隔江相望，分屬兩省的村落依寺而成。由于古為甘南重要的貿易集散地和交通要沖，以及因獨特地貌而稱之為“東方小瑞士”并成為名揚海內外的旅游重鎮，使得這里自古是多民族交往交流交融的典型區域。而甘肅的L 鎮、L 行政村和L 社區 就在甘川交界點上。

（一）L 社區的形成

L 社區的產生得益于甘南州2003 年前后開展的,以縣域駐地鄉為主的撤鄉設鎮。它的形成大體上經歷了從L 鎮成立后的城鎮居民委員會的設置到社區的轉變?？剂康缴鐓^建立的首要條件是人口數量，因此，關注社區人口的構成來源無疑是研究民族互嵌型社區的關鍵因素。在筆者的調研中得知，達到建立社區的人口數量是地方政府與民眾意愿雙向維度的“協議”共識。

1.地方政府維度。撤鄉設鎮是地方推進城鎮化進程的重要舉措，社區作為新的基層行政單元，它的設置由地方政府掌舵與落實。其中，城鎮人口數量是否達到建立社區的標準，成為當地政府首先要解決的問題。

被訪者：L 鎮社區工作人員A 某

撤鄉設鎮、建立社區，當時有人口上的要求，城鎮人口（城鎮戶口）要達標。因為那時城鎮人口有政策上的優惠，能享受到城鎮的低保，比農村戶口好。所以，當時政府動員和民眾自愿下，一些沒有牛羊、草山、經濟收入或經濟收入差的L 行政村村民就轉成了城鎮人口。剛開始轉城鎮的人較多，社區人口達三百多人。后來，由于精準扶貧政策等的實施，城鎮人口享受不了相關優惠，就有一部分人又轉回農村戶口（牧民）了。

2.民眾自愿維度。L 社區初建時，人口轉入是自愿原則。即L 行政村人基于對自身家庭經濟條件、能享受到的優惠政策等綜合考量后所作的選擇。值得強調的是，既得利益對于村落民眾來說是至關重要的，民眾的利益實現在推進城鎮化、鄉村振興是不容忽視的重要力量，也是推進邊界地區社會和諧穩定、可持續發展必須透視到的因素。

三、構建多民族互嵌社區——L 社區的實踐困境

古人云：“生于斯，長于斯，死于斯，銘于斯?！盠社區的特殊性主要在于它的省際邊界性、多元民族宗教性，其民族互嵌型社區建設的實踐困境也主要在于這些特殊性。

（一）基于邊界性的困境

由于一地分兩省的實際，使得邊界矛盾一直是L 社區所處區域的主要矛盾。早期，甘川地界是以白龍江為界線，但隨著城鎮的發展和鎮區建設，并沒有形成精準的劃分界線，這成為發生矛盾的主要引擎。而這主要矛盾是草山糾紛，因為是牧區，牧業曾是當地民眾尤其是藏族的主要生計方式。當發生省際矛盾時，甘肅、四川村落的親戚間很少有往來。隨著牧民定蓄、以旅游為主要推動力的生計多元化，使得牧業生計逐漸從“最主要”向“相對主要”或“沒有關系”轉變。尤其對于社區人口而言，他們大多數沒有草場，打工和經商成為主要生計方式（如圖3-1 所示）。

圖3-1 關于“您家的主要生計方式是什么？”的結果統計

沒有草場，地皮緊張已成為構建和諧社區環境的阻礙因素之一。存在兄弟姐妹沒有分家，共用一個院子的現象。這種不分家的情形在回族家庭中表現突出，藏族家庭則主要是在經濟困難的家庭。

個案 社區居民C 家（藏族家庭）

C 家位于L 行政村J 村，一家9 口人，即戶主、妻子、大兒子兒媳及三個娃、女兒和二兒子。有草場270 畝（因為家里的部分人是牧民，非城鎮人口），沒有牲畜，草場租給別人。家里的主要收入來源是大兒子、女兒和二兒子的打工收入。兩個老人身體不好，和大兒媳一起在家帶孩子。由于家里經濟困難，至今，還沒有分家，因為地皮（好的地皮）緊張、價格高而蓋不起房。二兒子和女兒至今沒有結婚，最主要原因就是沒有房子、地皮很貴。

個案 社區居民D 家（回族家庭）

D 家位于B 村（鎮區街面），一家4 口人，戶主、妻子和兩個孩子。借住在弟弟家，和他一起經營賓館和鴻星爾克專賣店，收入主要來自幫弟弟打點生意。妻子腿腳不太方便，兩個孩子還小。最大的困難就是沒有自己的房子，因為地皮緊張、價格也高。

（二）基于民族關系的困境

多民族多宗教聚居社區，民族關系始終是民眾重要的生活紐帶，尤其在諸如居住空間互嵌的L 社區。除了前述的地界問題外，以宗教信仰為主要內容的民族文化的不同，是民族關系尤其是藏、回、漢民族關系最敏感的癥結所在，一旦被觸及將影響彼此間的關系，這在早期更為突出?，F如今，由于生活水平、觀念素質等的提升，加之，為生活而奔波的經濟行為，使得“各自相安”的生存形態成為常態。但是，對于構建更為和諧的多民族互嵌社區而言，這種看似和諧的“各自相安”的狀態其實可視為欠缺實質性的交往交流交融。

通過調研發現，民族關系所涵蓋的與各民族傳統文化相關的深層次內容，在L 社區這樣有互嵌傳統的區域，通常不會被觸及。因為有限的草場和牲畜使得牧業成為當地民眾的生計方式之一，而不是“主要的”，這對社區居民家庭更是如此。因此，為生計奔波成為普遍家庭最主要的任務。除非在尋求生計或鄰里日常生活中發生矛盾（這種情況較少），否則由于各自忙碌、各自有獨立的生活居住空間，民族關系因較少的交集而趨于平和。但是，這種平和一旦涉及通婚、地界等問題時就直接升級為民族乃至信仰的矛盾，這種情形也較少發生?？傊?，L 社區民族構成的傳統基礎，使得民族關系的穩定始終成為社區工作、構建相互認同且和諧的民族互嵌型社區的著力點。

（三）基于“插花式”的困境

L 社區、L 行政村、商業街區，無論人口還是區域范圍都呈互嵌狀態，沒有明顯的界限，故筆者稱之為“插花式”。社區居民零星散布于各個村落各個家庭，“居民”只是城鎮戶口的表征，不能因戶口不同而隔離家庭。普遍的情形是，居民家庭中有“居民”也有“牧民”。同時，“居民”的住房在“牧民”所屬的村落也呈零散?！安寤ㄊ健钡姆植夹螒B使得社區管理是雙重管理，即社區和村組管理?？梢?，郎木社區有別于同一區域、集中管理的通常意義的社區，這成為民族互嵌型社區建設的又一實踐困境。

被訪者：L 社區工作人員D 某

成立社區，社區居民人口的形成當時是政策性的引導，允諾給沒有草山、牛羊的城鎮低保。本身不大的地方，要分出L 行政村，再從行政村分出社區難度很大?？词侨丝诓欢?，但全都入戶走訪也費力，上上下下太分散了，甚至有一個家庭兩個戶口的。所以，正規社區的片區管理在這里是不可能的事情，劃片區或全L 行政村社區化管理也行不通，因為既有城鎮居民也有牧戶。除非社區居民易地搬遷，不然社區統一規劃、管理太難了。開展社區活動也不容易，人聚不起來。

四、甘南藏區省際邊界城鎮構建多民族互嵌型社區的實踐策略

構建民族互嵌型社區的實踐是提高基層治理體系和治理能力現代化的重要舉措，有利于消解基層社會矛盾，對社會的良性運轉發揮著重要的作用?；デ妒强臻g、經濟、文化、宗教等領域的多元互嵌，而共生性不斷增長的過程，便是各民族深化團結的過程。要推動民族互嵌型社區的構建，理應基于本土實際，尤其是諸如L 社區這樣特性較為突出的區域，要兼顧地域空間、人文環境、行政力量介入等多方因素。必須走國家力量與地方肌體有機結合的本土路徑，即現實基礎上的政府治理、社會調節、居民自治與“插花式”形態相結合。具體策略主要有以下幾個方面：

（一）地域界定為首要條件

對于省際邊界性社區而言，其本身就具備地域空間的界定即“邊界性”?？梢哉f，無論是整個甘南還是境內的某個縣域、城鎮、社區、村落，精準的地域界定始終是其發展的基礎條件和突破點。要解決地域空間概念混淆或替代的現象，也就是甘南作為典型的省際交界區的精準定位。

對作為典型省際邊界區域—L 鎮的地域空間描述也存在概念混淆的現象，通常稱之為“甘青川三省交界處”，實際上是“甘川交界區”。這種概念混淆與替代，對本身是省際邊界的區域無疑是癥結所在，因為地界矛盾始終是邊界地區繞不開的問題，沒有精準的地域空間界定就無法理清矛盾源于何處，就無法開展協作解決問題。因此，要對L 社區的地域空間作界定，就是“位于甘川交界區，是省際邊界性社區，即‘邊界中的邊界’”。

（二）社區參與為基本條件

社區是構建民族互嵌型社區的主要推動力和實踐者。L 社區的主要工作就是為社區民眾服務。

被訪者：L 社區工作人員E 某

火車跑的快，全靠車頭帶。L 社區利用“四抓兩整治”及“兩委”換屆，選好配強社區班子。根據“一升一降”的原則，社區通過選舉產生了新一屆“兩委”成員，平均年齡28 歲，最低學歷大專。其中，女性成員3 名。日常主要工作就是服務民眾，組織開展政策宣傳、環境整治、治安防范、便民服務、扶貧濟困等形式多樣的活動。開展最多就是入戶宣傳?，F在社區居民基本上知道自己是社區人口，對政策宣傳接受度也有所提升。每年會組織去外地考察，差距很大，人家的社區轄區有很多企業、居民素質高，是整片區的，跟我們的社區無法比較。但是，工作方法可以借鑒。要持續做好宣傳引導工作，所有的資源要有效利用起來。

L 社區在工作實踐中已培育“有事找社區”的基本信任度。這對進一步構建多民族互嵌型和諧環境，無疑是中堅力量，需要持續地培育成熟。

（三）認同構建為動力源泉

認同構建以培育社區民眾的認同為主，社區民眾的參與意識、參與行為以及參與有效性皆離不開對本社區的認同、對本民族和其他民族的認同，認同也在一定程度上影響著社區治理。通過筆者的調研發現，L 社區民眾對其他民族的認同度和民族團結的感知度較高，如圖4-1、4-2 所示。

圖4-1 關于“您是否愿意其他民族居民生活在同一社區”的結果統計

過去民族關系的緊張狀態，隨著當地旅游業為主要載體的市場發展，民眾生計的多元化及生活水平、知識素養和法治理念的提升而逐漸淡化。在此過程中，當地的現代社會網絡體系在也構建，其中也包括更為具象化的互嵌民族社區的構建。

（四）建構秩序為重要保障

民族互嵌型社區構建是以社區治理結構為支撐，即自治、法治、德治相結合，善治是最終目標。要達成這些“治”，建構社區秩序是重要保障。就L社區而言，居民受社區與村小組的雙重管理，加之，“插花式”的格局，使得管理難度大而復雜。因此，村規民約作為村落正常運轉的重要制度保障，歸于其內容的本土性和出臺時的民主集中制原則，具有較強的可操作性和實效性，

基于此，借鑒外地先進社區的建設經驗，適度培育社區內的其他組織，通過各組織的協商、合作繼而推動相應秩序的建立，不斷完善民族互嵌型社區的內部制度環境，更為合理有序地進行社區管理。

五、結語

圖4-2 關于“您對民族團結的理解？”的結果統計

甘南地區作為典型的省際交界區，自古以來是“進藏入漢”的重要門戶。獨特的地理區位與多元民族、宗教和社會體系碰撞、交流與雜糅，使得該地區成為甘肅推進民族團結進步創建工作的重要區域。其省際交界城鎮的社區皆為多民族互嵌社區，其中，L 社區囿于所處的“省際邊界性”地理區位、“因寺而成”的形成歷史、多元民族宗教共生的社會人文特征等，顯其獨特性。這個獨特性在筆者的調研中逐漸深化，并呈現出新的特性，即“插花式”的居民分布格局、旅游業為主要載體的現代化進程對民族關系的正向影響等?；诖?，筆者認為當地構建民族互嵌型社區具有先天的歷史積淀，需要在原有的優勢上進一步推進政府治理、社會調節、居民自治和“插花式”分布現狀的結合度，從而走出因地制宜的本土路徑。