預算管理一體化對高校附屬中學的影響探究

李洪濤

中國人民大學附屬中學

2022 年4 月，教育部財務司組織部屬高校和直屬單位參加了關于中央預算管理一體化系統的培訓，要求所有部屬高校和直屬單位從6 月份開始通過一體化系統進行2023 年預算的編制工作。從2023 年1 月1 日開始，集中支付業務已經實現了全流程的電子化支付。本文以某高校附屬中學為例，從預算管理一體化對高校附屬中學的影響方面，以及高校附屬中學為了適應新的變化如何應對方面進行了探究。

一、預算管理一體化的主要目標和發展歷程

預算管理一體化是財政部為了深化中央部門預算管理改革，整合預算編制、預算執行、決算和報告、政府采購、資產管理等預算管理環節，實現全國政府預算管理一體化、部門預算管理一體化、預算全過程管理一體化、預算項目全生命周期管理一體化、全國預算數據管理一體化等“五個一體化”的建設目標而進行的改革。

2014 年8 月全國人大常委會審議通過新預算法，同年10 月，國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》，預算領域一系列重大改革舉措相繼落地。

2019 年—2020 年財政部先后出臺了《預算管理一體化系統實施方案》《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》，并開始部署地方試點。截至2021 年3 月底，已在全國35 個省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團試點實施預算管理一體化系統，取得了階段性成效。

2021 年4 月，國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），明確了深化預算管理制度改革的一系列措施，提出要實現中央和地方財政系統信息貫通、要推進部門間預算信息互聯共享。同年7 月，中央預算管理一體化系統試點運行。

2022 年3 月財政部印發《關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》（財辦〔2022〕19 號），要求在中央本級推廣實施。因此，教育部直屬高校和直屬單位也就開始了預算一體化工作的實施工作。

二、預算管理一體化實施對某高校附屬中學的影響

（一）對獨立性的影響

1.從合并編報預算向獨立編報預算轉變。實施預算管理一體化之前，某高校附屬中學作為所屬高校的二級單位，沒有獨立的預算代碼和預算編制系統。編制預算時需要將數據提供給所屬高?；蛘叩卿浀剿鶎俑咝ｎA算系統進行數據的錄入，再由所屬高校匯總后統一上報到教育部，預算批復數也是合并在高校中一并下達。

實施一體化以后，某高校附屬中學被賦予獨立的預算代碼，可以在系統中獨立編報預算，財政部對預算基礎信息和數據在線審核，預算批復數據也將由教育部通過所屬高校直接下達到附屬中學。

2.獨立申請用款計劃。實施預算管理一體化以前，某高校附屬中學將用款計劃以表格形式發送給所屬高校進行匯總上報。實施預算管理一體化以后，某高校附屬中學通過一體化系統直接編制用款計劃，能夠更加直觀的了解每筆用款計劃的審批進度和已完成的計劃。

3.獨立上繳應繳財政款。實施預算管理一體化以前，某高校附屬中學通過高校上繳學費、住宿費等應繳財政款，返還的事業收入也是通過所屬高校進行劃轉。實施預算管理一體化以后，某高校附屬中學可以直接將應繳財政款、國有資產出租處置收入上繳到中央財政專戶。在完成非稅收入返還賬戶的備案工作以后，通過用款計劃的申請，非稅收入可以直接返還到某高校附屬中學賬戶中。

4.獨立進行績效指標填報和績效評價。預算管理一體化實施以后，預算績效考核模塊直接嵌入到系統中，某高校附屬中學可以在預算編報的同時在線填報項目績效指標，在項目執行完畢后可以實現對已經填報的績效指標進行線上自評以及接受財政部門的考評。

（二）預算編制方法和體系發生變化

實施預算管理一體化之后，預算支出不再按基本支出和項目支出進行分類，而是按照支出的性質和用途，分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目等三種項目類別。某高校附屬中學全部預算支出都要以項目形式納入項目庫，實行全生命周期管理，從基礎信息采集、項目入庫、項目審核、資金支付，到項目的結束以及績效評價，一氣呵成。

（三）預算編制時間提前

預算管理一體化實施以后，某高校附屬中學要在規定時間內維護教職工人數、學生人數、資產等基礎信息，由系統自動生成人員編制、資產等基本情況表，報教育部審核。所有的人員類、運轉類、特定目標類項目儲備和預算編制準備工作要在8 月以前完成，“二上”只能在已有的項目庫基礎上進行細化，不能隨意增加和調整。在實際工作中，校內各部門預算編制的時間從以前年度的10 月份提前到了7-8 月份。

（四）預算編制和執行的準確性要求大大提高

以項目為依托的預算數據入庫后，從立項、調整、執行到績效評價全過程都在系統中體現。由于預算調整、調劑的靈活度受限，實際工作中對用款計劃編制、資金來源認定、政府采購計劃執行、資金支付申請等關鍵環節的準確性要求非常高。

首先，某高校附屬中學要依據預算指標、項目實施進度以及月度用款需求等，預測國庫現金流量，每月20日前在系統中編報下個月用款計劃，并逐級審核上報。

財政資金的支付方式不再區分為直接支付和授權支付，統一為集中支付。某高校附屬中學需要在系統中準確無誤的選取預算指標，填寫支付申請信息，生成《國庫集中支付申請書》和《國庫集中支付憑證》，指標控制口徑為“預算單位+指標類型+資金性質+支出功能分類底級科目+政府預算支出經濟分類款級科目+預算項目”。如果涉及政府采購，還需要先關聯政府采購計劃和政府采購合同。

預算一體化系統根據預設的校驗規則，嚴格按照預算指標和用款計劃額度控制支付申請、進行自動校驗，校驗通過的由代理銀行直接進行支付，校驗不通過的將會轉入教育部、財政部國庫司進行人工審核。

（五）對會計核算的影響

預算管理一體化實施以后，財政部根據預算指標、庫款情況等批復分月用款計劃，不再向國庫集中支付業務代理銀行下達用款額度。代理銀行也不再對學校的資金支付進行額度控制，而是直接根據《國庫集中支付憑證》支付資金。這種資金控制方式的轉變使得有關會計科目的設置和賬務處理發生了一些變化，這種變化將財政結轉資金的核算方式從權責發生制變成收付實現制，從而使預算會計完全實現了收付實現制。

《政府會計準則制度解釋第5 號》規定，實行預算管理一體化的中央預算單位在會計核算時不再使用“零余額賬戶用款額度”科目，“財政應返還額度”和“資金結存-財政應返還額度”科目下不再設置“財政直接支付”“財政授權支付”明細科目。

財政資金支付的賬務處理則轉變成：根據國庫集中支付的入賬金額，在財務會計下借記“庫存物品”“固定資產”“業務活動費用”“單位管理費用”“應付職工薪酬”等科目，貸記“財政撥款收入”科目（使用本年度預算指標）或“財政應返還額度”科目（使用以前年度預算指標）；同時，在預算會計下借記“事業支出”等科目，貸記“財政撥款預算收入”科目（使用本年度預算指標）或“資金結存-財政應返還額度”科目（使用以前年度預算指標）。

（六）新增資產配置嵌入預算管理的全流程

預算管理一體化最大的變化之一，就是新增資產的預算與部門預算一同編制、一同審核、一同下達，一同執行。從而打破了以往資產管理和預算管理“兩張皮”的狀況，推進了資產管理與預算管理的緊密結合。

學校在儲備運轉類項目和特定目標類項目時，需要配置資產的，要同時填報資產配置信息。新增資產配置的預算不區分資金來源和金額大小，無論使用財政性資金還是非財政性資金新增資產，都需要填報新增資產配置預算，同時還要提供資產存量和計劃處置資產情況。真正實現了“以存量控制增量、以增量調整存量”，節約了財力，減少了浪費，有利于提高資產的使用效率。

在“二上”預算編制時，學校還需要對新增資產配置對應的政府采購進行完善，細化到經濟分類科目、資產分類、資產名稱、資產用途、數量、單價等信息。

預算單位選取帶有政府采購標識的預算指標發起支付申請時，必須關聯在系統已經備案的政府采購合同，系統自動校驗合同金額、收款人等信息。

（七）財務人員工作量大大增加

首先，體現在用款計劃的編制環節上，由于代理銀行不再對學校的資金支付進行額度控制，預算單位需要依據預算指標、項目實施進度等需求信息，于每月20 日前在系統中編報本單位下個月用款計劃及調整當月用款計劃，并逐級審核上報。為了避免出現無錢可用的情況，財務人員需要隨時關注國庫現金流量和剩余額度，在規定時間內編制和提請用款計劃，關注用款計劃的審核情況，及時進行修改和登記。尤其是在預算沒有正式批復的第一季度，在編制用款計劃時，養老保險繳費用款計劃、住房改革支出用款計劃還要考慮同所屬高校合并之后的比例限制。

其次，由于集中支付全流程電子化支付，財務人員在填寫每一筆支付申請信息時，都要從系統中選取一直細化到支出功能分類底級科目、政府預算支出經濟分類款級科目、預算項目的預算指標，不考慮信息錄入不準確被退庫或者轉到人工審核之外，相當于提前又做了一遍預算會計分錄。

另外，由于預算管理一體化系統體量龐大，在登陸預算一體化系統維護基礎信息、編制預算以及進行資金支付申請等操作過程中，尤其遇到工作任務時間比較集中、上萬人同時在線、網絡擁堵的時候，會出現頻繁的斷網、卡頓、程序報錯的情況。財務人員不得不加班加點、錯峰或者不斷重復刷新，這些都大大增加了財務人員的工作量、降低了資金支付效率和工作效率、加大了財務人員的心理負擔。

三、如何更好地應對預算管理一體化帶來的變化

1.預算管理一體化是一個需要領導重視、全員參與的系統工程。預算管理一體化從基礎信息的維護到項目庫的儲備、執行，絕對不是財務一個部門的事情，很多工作都涉及人事部門、資產管理部門、信息技術部門、采購部門、合同管理等部門的配合，需要學校領導高度重視。

首先,按照有關規定，政務外網的接入、校內現有系統與一體化的端口銜接等都有專門的技術指標要求，需要學校信息技術部門的配合，從而保證學校端專機、專線的安全性和穩定性。

人事部門負責錄入和維護所有人員的基礎信息，人員信息的管理是否準確、完整和規范，關系著整個學校人員類項目經費的預算編制是否準確，銀行賬戶和公務卡的信息維護也關系到教職工工資發放和財務報銷是否順利。由于每年7 月31 日系統會自動生成“一上”人員基礎信息表，遇到人員增減變動的情況，人事部門要主動、及時地去維護學校所有編制內人員、編制外長聘人員和離退休人員的基礎信息，同時要做好社會保險繳費和住房改革支出的測算。

對于資產管理人員來說，以往相對獨立的內部管理變成了一條比較長的固定資產管理的鏈條，嵌入到了預算一體化系統中。資產管理人員根據固定資產的存量信息去判定是否新購資產和處置資產，同步參與到新增資產配置的預算編制過程中。和人員信息一樣，固定資產基礎信息需要隨時進行維護，系統會自動生成“一上”資產基礎信息表。這就要求固定資產管理人員要隨時維護存量資產的信息、關注資產的使用狀況，針對全校資產的流動、處置和共享，實施嚴格的過程管控，從而實現固定資產的科學化管理，充分提高固定資產的使用效率。

2.科學規劃，提前做好項目庫的儲備工作。預算管理一體化要求學校全部預算支出都要以項目形式納入項目庫，實行全生命周期管理。在項目入庫之前，學校要進行充分的可行性論證，避免亟待解決的項目沒有入庫，而入了庫的項目卻不能執行的問題。

由于預算編制時間前移，學校要站在一定的高度，對學校的發展規劃做深層次的展望和梳理，提前規劃，使得入庫的項目要有充分的前瞻性。全員預算管理的意識也要進一步增強，牢固樹立“先謀事后安排錢”的理念，堅持“先有項目再安排預算”的原則，盡早開展項目儲備，提前啟動項目論證、立項、評審和申報入庫等工作，為部門預算的準確編制打好基礎。

3.學校采購相關部門有待進一步整合。某高校附屬中學一直沒有單獨設置采購部門，而是由總務、電教、信息等部門按需進行分類采購，結構相對松散。預算管理一體化實施以后，在預算執行過程中，如果沒有資產采購預算或者預算不準確，將不得進行采購或者會面臨復雜的調整調劑手續。這就需要學校對采購涉及的部門或者人員重新進行整合，成立采購工作小組，編制出科學、嚴謹、完整、可行的采購計劃和預算，在整個采購過程中嚴格遵守不相容職務相分離的原則，并按照有關規定進行政府采購意向的公開、發布采購公告等工作。

4.學校內部信息化管理系統要與一體化系統做好銜接和整合。實施預算管理一體化之后，某高校附屬中學現有的人事工資系統、財務報賬系統、校內預算系統、財務核算系統、固定資產管理系統、合同管理等系統都需要重新進行梳理，爭取最大程度上與預算管理一體化系統進行銜接和整合，從而實現數據同源、所有信息數據更加透明，防止出現信息孤島。

5.財務人員需要具備更加多元化的綜合素質。預算管理一體化的實施對每一位財務人員都提出了更高的要求，也對財務人員知識結構的多元化提出了挑戰。財務人員除了對政府會計制度、政府功能分類科目爛熟于心以外，還要提高自己的信息化技術水平，更要做到不被會計核算工作束縛住，從而實現由會計核算職能向管理會計職能的轉變。

財務人員需要對如何使用預算一體化系統進行培訓，要做到不但自己能夠熟練使用一體化系統進行預決算編報和完成購買性支出、工資發放、公務卡還款等類型的資金支付以外，在關鍵環節還要能夠指導和幫助人事部門、資產管理部門、采購部門的經辦人完成相應角色的操作。

鑒于資金支付實現了全流程電子化，在提交資金支付申請時，為了能夠準確的選擇細化到資金性質、支出功能分類底級科目、經濟分類款級科目的預算指標類型，出納也必須對學校整體的預算、會計核算等知識深入了解。在保證不相容職務相分離的內部控制基本要求的基礎上，會計和出納的知識界限也不再那么明確，這也為合理設置會計機構工作權限和財務人員的輪崗提供了可能。