以改革創新引領美麗北京生態環境保護

陳 添

改革開放以來，黨中央日益重視生態環境保護，從思想、法律、體制、組織、作風上全面發力，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，我國生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化。北京市生態環境保護工作乘著改革開放東風奮勇前行，從20世紀70年代單純“三廢”治理逐步走向新時代全面生態環境保護。黨的十八大以來，北京市深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記對北京一系列重要講話精神，認真落實黨中央關于生態文明體制改革的決策部署，堅持問題導向，聚焦重點領域，注重頂層設計，尊重基層首創，推出一批務實管用的改革措施，推動全市生態環境保護工作取得里程碑式突破，以生態環境高水平保護支撐了經濟社會高質量發展，成為首都發生歷史性變化的重要標志之一。習近平生態文明思想在京華大地落地生根、開花結果，形成生動實踐。

完善體制機制，提供制度保障

習近平總書記指出：“我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關?！雹倭暯剑骸墩搱猿秩伺c自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第13頁。北京市始終堅持黨對生態環境保護工作的全面領導，注重完善體制機制，著力推進制度改革，構建起符合超大城市實際的生態環境保護工作體系。

健全完善體制機制。完善的組織體系是做好生態環境保護的根本保證。北京市委、市政府適應不同發展階段工作需要，成立高規格議事協調機構，早在1984 年即成立市環境保護委員會。黨的十八大以來，分別成立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組、京津冀及周邊地區水污染防治協作小組、市大氣污染綜合治理領導小組、市空氣重污染應急指揮部、市委全面深化改革委員會（領導小組）生態文明體制改革專項小組等。2018年，在全國率先組建市委書記任主任的市委生態文明建設委員會，強化對生態文明建設的頂層設計和統籌協調，其做法被中央深改辦推廣。同時，生態環境部門持續升格，市環境保護局于2000 年成為市政府直屬機構，2009 年被列為市政府組成部門，2018 年落實機構改革要求組建市生態環境局，實現了由統一監管向綜合管理的深刻轉型。

制定實施法規標準。嚴格的生態環境法規標準是引領和推動生態環境保護的重要措施。1984年，制定實施《北京市廢氣排放標準（試行）》，拉開了改革開放時期法規標準建設的序幕。新時代10 年，北京市堅持首善標準，制定實施了《北京市水污染防治條例》《北京市大氣污染防治條例》《北京市土壤污染防治條例》等6 部生態環境保護類法規，累計出臺116 項地方生態環境標準，通過嚴格的法規標準倒逼管理創新、技術突破，呈現出標準體系全國最全、標準限值整體最嚴的特點。

壓緊壓實責任鏈條。完備的明責、壓責、問責等責任體系是推進生態環境保護的重要抓手。20世紀90 年代以來，北京市陸續實施環境保護目標責任制、城市環境綜合整治目標考核等，推動環境保護工作開展。黨的十八大以來，北京市不斷完善以壓實生態環境保護政治責任為核心的制度體系，先后以黨內法規形式出臺《北京市生態環境保護工作職責分工規定》《北京市貫徹〈中央生態環境保護督察工作規定〉實施辦法》，建立“縱向到底、橫向到邊”的責任體系，北京市注重打好督察考核問責“組合拳”，2014 年建立市級環境保護督查機制，2017 年成立市環境保護督察領導小組，接受兩輪中央督察，開展兩輪市級督察，發揮考核指揮棒作用，將PM2.5濃度、斷面水質等生態環境保護指標納入績效管理體系，2020 年起對各區開展上年度污染防治攻堅戰成效考核，推動解決了一批典型生態環境問題。

協調保護發展，厚植綠色底色

習近平總書記強調：“新時代抓發展，必須更加突出發展理念，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動高質量發展?！雹佟吨醒虢洕ぷ鲿h在北京舉行》，《人民日報》2019年12月13日，第1版。北京市始終完整、準確、全面貫徹新發展理念，注重發揮生態文明體制改革的導向作用，助推經濟社會綠色高質量發展。

不斷優化國土空間規劃布局。國土空間是統籌發展與保護的重要空間載體。北京城市規劃嚴格落實保護生態環境的空間管控要求。早在1983 年，國家對《北京城市建設總體規劃方案》進行批復，提出“治山治水，綠化造林，防治污染，興利除弊，提高環境質量”方針，要求建立自然保護區和防護林等。②中共北京市委組織部組織編寫：《中國共產黨北京歷史》，北京出版社2019年版，第214頁?！侗本┏鞘锌傮w規劃（2016 年—2035 年）》進一步明確，要求建立實施國土空間用途管制制度。近年來，北京市以資源環境承載能力為硬約束，實施《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，評估調整三條控制線，落實150 萬畝永久基本農田、市域面積27.5%的生態保護紅線和14.1%的城鎮開發邊界，完整構建“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架，實施生態環境分區管控，嚴把源頭環境準入關。

全力推動綠色低碳轉型。推動經濟社會綠色低碳轉型是實現高質量發展的關鍵環節。北京市聚焦產業、能源、交通等重點領域，持續推進綠色低碳轉型，近10年來，北京市以年均不到1%的較低能耗增速，支撐了年均超過6%的經濟增長。產業方面，從1995 年出臺《北京市實施污染擾民企業搬遷辦法》，到近年來連續實施疏解整治促提升專項行動、動態實施新增產業禁限目錄等，北京第三產業比重穩定達80%以上，居全國前列。能源方面，大力實施能源清潔化戰略，劃定高污染燃料禁燃區，煤炭消費量壓減至年130 萬噸左右，優質能源占比達98.5%，成為全國清潔能源轉型的典范城市。交通方面，突出機動車新能源化、出行綠色化，累計淘汰老舊機動車230 余萬輛，推廣新能源車超70 萬輛，中心城區綠色出行比例達73.4%，軌道交通線網總規模居全國首位。

持續完善監管服務體系。統籌抓好監管和服務是推動綠色低碳發展的重要工作方法。北京市既嚴格監管、壓實生態環境保護主體責任，又優化服務、激發生態環境保護的內生動力。監管方面，從20世紀80年代開始實施環境影響評價，注重發揮源頭管控作用，避免“兩高”項目盲目上馬；近年來不斷深化排污許可“一證式”管理，監督企業持證排污、按證排污；實施生態環境監測監察執法垂直管理改革、生態環境保護綜合執法改革，加強部門聯動執法，嚴厲查處環境違法行為。服務方面，深化環評審批制度改革，實施下放一批、豁免一批、告知承諾一批、區域統一評價、取消一項“五個一”舉措；實施環評和執法正面清單，在兩批7個園區開展產業園區規劃環評與項目環評聯動試點。

聚焦污染防治，提升群眾獲得感

習近平總書記強調：“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福?！雹倭暯剑骸墩搱猿秩伺c自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第87頁。北京市把深化改革作為破解污染防治難題的關鍵一招，構建了以改善環境質量為導向的現代環境治理體系，制定實施了兩輪打好污染防治攻堅戰的意見，推動生態環境質量持續改善，極大提升了人民群眾的生態環境獲得感、幸福感。

堅決打好藍天保衛戰。開展污染深度治理，1998 年以來先后實施16 個階段大氣污染控制措施，2013 年以來聚焦PM2.5污染問題，創新完善治理方式，由末端治理升級為多領域綜合治理、多污染物協同控制，空氣質量大幅改善。2022 年全市PM2.5濃度降至30 微克/立方米，較2013 年下降66.5%，僅用10 年時間就完成了發達國家30 年的治污歷程，被聯合國環境署譽為“北京奇跡”。實施工程治理，累計完成4 萬蒸噸燃煤鍋爐、130 余萬戶居民清潔能源改造，基本實現平原地區無煤化；累計退出一般制造業和污染企業3000 余家、分類整治“散亂污”企業1.2萬余家，對保留的企業實施環保技改、清潔生產審核、“一廠一策”治理。狠抓移動源管理，率先執行國Ⅰ到國Ⅵ等6 個階段新車排放標準，現行車用油品標準與歐盟水平相當；實施淘汰更新補貼、區域限行等政策，國Ⅴ及以上車型占比超過70%，車型結構全國最優。強化揚塵管控，狠抓施工、道路、裸地“三塵”共治，構建統一的施工揚塵視頻監管平臺，提高道路清掃保潔標準，因地制宜治理裸地揚塵，開展“揭網見綠”專項行動，顯著提升城市精細化治理水平，2022 年全市降塵量較2018 年降低近一半。突出精準施策，先后開展3 輪PM2.5源解析，建立“天空地”一體化空氣質量監測網絡，建成覆蓋街道（鄉鎮）的高密度監測體系，精準監測空氣質量；聚焦空氣質量較差點位，開展“點穴”執法；創新“三監聯動”機制，構建閉環監管模式，提升治污效能。

持續打好碧水保衛戰。堅持污染減排和生態擴容兩手發力，健全完善水生態環境治理體系，推進污染防治向流域綜合治理轉變。實施地表水“月監測預警、季排名通報、年評估考核”管理制度，壓實屬地責任。建立四級河（湖）長制，連續實施3 個三年治污行動，全市污水處理率達97.3%。印發實施《北京市入河排污口分級分類管控技術指南》，創新構建“污染源—排污通道—入河排污口—水環境”的全過程監管體系。構建水生態環境監測網絡，全市約55%的河流水生態環境質量狀況為優良。2022 年北京市Ⅰ—Ⅲ類水質河長占比達到78%，較2013 年增加28 個百分點，動態消除劣V類水體。密云水庫水質持續達標，獲評全國首批美麗河湖優秀案例。

深入打好凈土保衛戰。堅持預防為主、防治結合原則，通過完善制度、摸清家底、全面預防、科學管控，構建起科學高效的土壤污染防治體系，保障群眾“吃得放心、住得安心”。在全國率先建立土壤污染地塊“遙感監測+網格巡查+環境執法”監管體系，實施土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控修復等全過程管理。在全國率先完成耕地土壤環境質量類別劃定，創新利用衛星遙感監測巡查未利用土地。

全面提升生態系統質量。建立以屬地管理為主、行業主管、生態環境部門監督的生態空間監管機制，加強自然保護地優化整合，持續開展“綠盾”專項行動，強化監督執紀。持續開展全域生物多樣性本底調查，累計記錄物種6408 種，北京成為世界上生物多樣性最豐富的大都市之一。在國內率先建立具有超大城市特色的生態環境質量（EI）評價標準，EI 連續8 年穩步提升。創新制定生態產品總值調節服務價值（GEP-R）核算方案，5 個生態涵養區實現國家生態文明示范創建全覆蓋，并輻射海淀區、朝陽區、豐臺區和昌平區，將生態優勢轉化為發展優勢。

推動多元參與，凝聚全社會共識

習近平總書記指出：“每個人都是生態環境的保護者、建設者、受益者?！雹倭暯剑骸墩搱猿秩伺c自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第12頁。北京市通過創新經濟政策、推動區域協同等，推動生態環境保護向社會共治轉變，凝聚起全社會共建共享美麗北京的共識。

創新經濟激勵機制。堅持有為政府和有效市場相結合，由點及面構建起覆蓋全面、形式多樣的經濟激勵政策，形成支持綠色低碳發展的利益導向機制。發揮政府作用方面，北京市于1999 年設立專項資金，支持大規模開展燃煤鍋爐清潔化改造、機動車污染治理、污染企業升級改造等工作；出臺生態涵養區綜合性生態保護補償政策，完善水生態區域、生態涵養區、危險廢物處置等專項補償政策；健全生態環境損害賠償“1+8”政策制度體系，完善行政執法與公益訴訟檢察銜接機制，累計辦理案件251件。健全市場體系方面，率先建立覆蓋石化、水泥等八大行業的地方碳排放權交易市場，對全市約50%的碳排放實行有效管理，累計成交額超40 億元；積極承建全國溫室氣體自愿減排交易機構，推動建立國家級綠色交易所；指導密云區、通州區建設國家氣候投融資試點，實施企業和項目綠色績效評價指南；完善綠色稅收制度，施行環境保護稅、水資源稅改革，助力企業綠色發展。

構建區域協同體系。持續推進京津冀生態環境保護合作從率先突破走向制度化規范化建設。協同大氣污染防治方面，連續7 年開展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，協同開展夏季揮發性有機物治理專項行動，2022 年京津冀三地PM2.5平均濃度為37微克/立方米，10年間下降幅度超6成。先后簽訂兩輪合作協議，協同立法、共同實施機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，聯合發布建筑類涂料與膠黏劑揮發性有機化合物含量限值標準。協同水源保護方面，制定實施《潮河流域生態環境保護綜合規劃》《京冀密云水庫水源保護共同行動方案》，建成“三區兩市”保水共同體；共同推進大清河流域水環境治理，支持雄安新區生態環境建設。同時，簽訂《華北地區危險廢物聯防聯控聯治合作協議》，落實跨省轉移“白名單”；推行京津冀重點建設項目環境影響評價會商辦法，進一步完善區域環評會商機制。