守牢農村農業改革“四個不能”底線

彭利鋒

習近平總書記強調：“解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，根本要靠深化改革?！雹倭暯剑骸墩摗叭r”工作》，中央文獻出版社2022年版，第199頁。黨的十八大以來，北京市堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，聚焦農村土地制度、農村集體產權制度、農業經營體系、鄉村振興投入保障機制等重點領域和關鍵環節，全面部署、系統推進、持續深化農村改革，不斷激活主體、激活要素、激活市場，真正讓廣大京郊農民成為農村改革的支持者、參與者和受益者，為推動首都鄉村全面振興、率先基本實現農業農村現代化奠定堅實的制度基礎。

牢牢抓住主線，持續推進農村土地制度改革

習近平總書記深刻指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系?！雹谕?。土地關系是農村最基本的生產關系，以土地制度為核心的農村基本經營制度是鄉村振興的制度基礎。隨著北京工業化、城鎮化的深入推進，農業轉移人口市民化、土地承包權主體和經營權主體發生事實分離、農村宅基地閑置與緊張并存等現象越來越普遍，原有農村土地制度難以適應農業農村的發展需要。黨的十八大以來，北京始終堅持把處理好農民與土地的關系作為農村改革的主線，進行了一系列新的探索和制度創新，不斷提高土地使用效率，促進農村經濟可持續發展，切實保護農民利益。

建立健全農村集體土地管理機制。在全國率先建立四級田長制，全面壓實各級領導干部耕地保護責任。以優化農田布局、抓好農田保護、加強農田建設、強化農田利用、嚴格農田管理為關鍵環節，實行黨政同責、清單管理、分級保護、逐級負責、嚴格問責，牢牢守住150 萬畝永久基本農田和166 萬畝耕地保有量，嚴守耕地數量、質量“雙紅線”，堅決遏制耕地非農化，良田好土優先保糧食、種蔬菜。建立健全“村地區管”機制，強化區級管規劃、管用途、管合同、管程序、管監督、管查處的權責，嚴格執行涉地合同聯預審機制，嚴防基層涉地亂象和涉地腐敗問題，切實加強農村集體土地管理。

實行農村承包土地“三權分置”。落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權?；就瓿扇修r村承包土地確權登記頒證工作，累計確權面積280.7 萬畝，權證發放率達到98.5%，實現承包面積、承包合同、登記簿、權證四相符，有效解決長期以來農村承包土地四至不清、位置不明、登記不全等問題。按照黨中央關于保持農村土地承包關系穩定并長久不變的要求，穩步開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作，堅持大穩定小調整，確保政策平穩過渡、大多數農戶承包權保持穩定。鼓勵村集體和農戶采取出讓、入股、租賃等方式向新型農業經營主體流轉農用地，支持農戶在自愿前提下互換并地。加強經營權流轉規范管理和服務，依法維護經營主體改良土壤、建設農業生產附屬配套設施等權利，保障經營主體有穩定的經營預期。截至2022 年底，全市共有51.6 萬、59.8%承包農戶將戶內部分或全部承包地流轉出去，土地流轉總面積達到264萬多畝，流轉率達到65%。

穩健慎重推進農村宅基地制度改革。聚焦“保障居住、管住亂建、盤活閑置”，推動建立“依法取得、節約利用、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范”的農村宅基地制度。建立健全“市級指導、區級主導、鄉鎮主責、村級主體”的宅基地及建房四級管理體制機制，在鄉鎮一級全面建立宅基地及建房聯審聯辦機制，暢通審批渠道。探索通過納入本區居民住房保障體系、集中建設村民公寓、在原有宅基地上適當增加建筑面積等方式，分區分類保障村民戶有所居。持續推進房地一體宅基地確權登記頒證工作，妥善化解歷史遺留問題。以村集體經濟組織引領為主導，探索通過“村集體+農戶+社會企業”“合作社+農戶”等模式，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在兩個區開展國家宅基地制度改革試點工作，建立了宅基地基礎數據庫及信息平臺，探索完善宅基地有償使用、有償退出以及房屋建設信息公示、流轉交易等機制。

探索推進農村集體建設用地改革。先后開展了13 個鄉鎮統籌集約利用集體產業用地、利用集體建設用地建設租賃住房以及集體經營性建設用地入市等試點工作，積極探索集體經營性建設用地集約節約利用的有效形式，穩妥有序推進集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。試點形成的“鎮級統籌、區級調控”的集體建設用地入市模式，被自然資源部確定為“特大城市和發達地區的典型案例”。

搞好確權賦權，深化農村集體產權制度改革

農村集體產權制度是社會主義公有制在農村的重要表現形式，是實現農村共同富裕的制度基礎，農村集體產權制度改革是新形勢下對農村生產關系作出的調整和完善。習近平總書記指出，要“著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，發展多種形式股份合作，賦予農民對集體資產更多權能，賦予農民更多財產權利”。在城市化和市場經濟發展新形勢下，京郊農村集體資產規模迅速增長、農村人口結構日趨復雜，傳統合作制的產權不清晰問題日益凸顯，生產力的發展提出了調整生產關系的必然要求。黨的十八大以來，北京不斷建立健全歸屬清晰、權能完整、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，積極構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的集體經濟運行機制，促進新型集體經濟健康發展。

持續深化農村集體產權制度改革。在全國率先開展農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。目前，全市已有99.2%的村集體完成產權制度改革，確定集體經濟組織成員372 萬人。通過產權制度改革，明確了集體產權的權屬和邊界，實現了“產權明晰到社、股份明晰到人”，賦予集體經濟組織成員對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等六項權能，解決了集體資產誰所有、誰經營、誰收益的問題。在全國率先開展農村集體經濟組織登記賦碼，完成產權改革的集體經濟組織獲得了印有統一社會信用代碼的“身份證”，市場主體地位得以明確。2022 年，全市共有1360 個村的130.4 萬農民股東，獲得人均4681元的集體分紅。

全面加強農村集體資產管理。建立年度清查制度，全面摸清農村集體資產和債權債務家底，實現“底清賬明”。2022 年，全市農村集體經濟賬面資產總額首次超過萬億元，約占全國的10%，居全國首位。建立農村集體資產資源數據管理可視化平臺，把保護好資源性資產、盤活好經營性資產、管護好非經營性資產作為集體資產管理的核心內容，健全各項管理制度，防止集體資產流失。建設完善農村產權交易市場，開展規范化建設試點，保障農村房屋使用權等農村產權項目自愿公開公正有序交易，讓農民更加信賴市場、市場更好服務農民，讓農村產權真正活起來。截至2023年7月，全市累計成交項目2536宗、總成交金額320億元。

大力發展新型農村集體經濟。充分利用農村集體自身資源條件、經營能力，積極探索集體所有制有效實現形式。堅持“抓兩頭、促中間”，通過自營、入股、合作、租賃、發包等途徑，發展多元化、多層次、多形式經營，促進集體資產保值增值，增加集體收益。按照“一手抓消除薄弱，一手抓鞏固提升”的思路，開展集體經濟薄弱村消除行動。確保每個薄弱村至少對接一個幫扶單位，通過產業帶動、項目聯建、資金支持、技術支撐、消費增收等多種形式，增強村集體造血功能，提升可持續發展能力。2022 年，全市村級集體經濟組織年經營性收入186.9 億元，村均467.3 萬元；其中，64.9%的村集體超過50 萬元，全部村集體均超過10 萬元，提前完成“十四五”末實現598 個薄弱村全部摘帽的目標任務。

瞄準靶向發力，加快構建現代農業經營體系

過去一段時期以來，分散的、粗放的農業經營方式導致北京農業經營效益持續走低，農民收入中來自農業的比重逐漸下降，“誰來種地”問題成為北京建設現代農業面臨的關鍵問題。習近平總書記強調，要“解決好‘誰來種地’問題，對我國農業農村發展的影響是十分深遠的，對整個經濟社會發展的影響也是非常大的”，要“以解決好地怎么種為導向，加快構建新型農業經營體系”。黨的十八大以來，北京堅持家庭經營基礎性地位，以促進小農戶和現代農業有機銜接為著眼點，以發展適度規模經營為方向，以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心，大力培育新型農業經營主體，構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的現代農業經營體系。

積極培育新型農業經營主體。突出抓好農民合作社和家庭農場兩類主體，支持有條件的小農戶成長為家庭農場，引導以家庭農場為基礎組建農民合作社。推動新型農業經營主體與小農戶建立利益聯結機制，通過訂單收購、保底分紅、吸納就業等多種方式，帶動小農戶合作經營、共同發展。目前，全市納入統計調查的農民合作社共計7271家，其中示范社600家，2022年實有成員19.8萬個，輻射帶動農戶11.3萬戶，年經營總收入31.9億元。納入名錄系統管理的家庭農場3581 個，其中示范家庭農場198家，2022年經營總收入7.6億元，場均21.2萬元。

推動農業集中連片經營。規劃引導耕地空間集中連片布局，在農業生產大區形成一批千畝級以上的大田，縫合零碎圖斑，促進耕地和永久基本農田向集中連片區內集聚。結合高標準農田建設、土地整治、復耕復墾等項目組織實施，推動小田并大田，探索解決土地細碎化問題，不斷提升耕地利用效率和宜機化水平。選取具備條件的鄉鎮和村，在充分尊重農民意愿的前提下，統一組織流轉承包土地的經營權，開展鄉鎮統一組織經營管理試點，向經營規模要效益。

大力發展農業社會化服務。把社會化服務作為銜接小農戶和現代農業發展的基本途徑，將先進適用的品種、投入品、技術、裝備等導入小農戶。組織搭建社會化服務平臺，發展壯大農民合作社、龍頭企業、科研教學機構、農業產業化聯合體等多元協同服務主體，基本建成農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量安全、農業信息化、農資、農機、農業用水、農產品流通、農村金融九大服務體系，推動各類資源要素高效整合，促進服務供需有效對接，帶動農戶加快發展現代農業。

聚焦興農惠農，健全鄉村振興投入保障機制

習近平總書記強調：“鄉村振興是黨和國家的大戰略，要加大真金白銀的投入，要健全投入保障制度”“公共財政要向‘三農’傾斜”。黨的十八大以來，北京堅持增加總量、優化存量、提高效能的工作思路，在強化財政優先支持農業農村的基礎上，理順涉農資金管理體系，挖掘金融支持農業農村發展潛力，拓寬資金籌集渠道，持續加大農業農村支持保護力度，推動形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入保障格局。

建立農業農村財政投入穩定增長機制。堅持把農業農村作為財政支出優先保障領域，一般公共預算對“三農”保障水平穩步提升，確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應。落實土地增值收益取之于農、主要用之于農的要求，逐步提高土地出讓收入用于農業農村比例。發揮財政投入引領作用，探索以市場化方式依法合規設立鄉村振興基金，撬動金融資本、社會資本參與鄉村振興。強化高質量發展導向，完善農業補貼政策體系，增加高標準農田建設、設施農業等重點領域投入，調整部分存量資金和新增農業生產補貼資金向各類規模經營主體傾斜，提升補貼政策精準性、穩定性和時效性。

創新涉農資金使用管理機制。針對涉農資金多頭管理、交叉重復、使用分散以及支農項目碎片化等問題，全面實行“大專項+任務清單”機制，建立健全涉農資金統籌整合長效機制，實現農業發展領域行業間涉農專項支付和涉農基建投資的分類統籌整合，不斷提高支農資金使用效益、增強支農政策實施效果。深入推進涉農領域“放管服”改革，推動市級涉農項目審批權限下放，強化區級政府統籌使用涉農資金責任，建立涉農項目儲備制度，不斷增強項目決策的前瞻性、自主性、靈活性。

健全農村金融服務體系。開展新型農業經營主體建檔評級和融資對接服務，推動信用體系建設，加快發展面向新型農業經營主體的金融服務。拓寬“三農”直接融資渠道，創新開發農宅保等特色擔保產品，出臺農機設備抵押、土地承包經營權質押等新措施，農業信貸擔保體系業務實現涉農區全覆蓋。利用“主體直報需求、農擔公司提供擔保、銀行信貸支持”直通車服務模式，對農業經營主體貸款需求做到“快速響應、快速審核、快速辦結”，累計放款20.5 億元。完善農業政策性保險制度，支持農業保險“擴面、增品、提標”，鼓勵特色險種創新，產品品類數量和保障水平在全國領先。針對2023 年北京遭遇的歷史罕見特大暴雨災害，開設理賠綠色通道，從快從高處理案件，累計接報災損面積8.2 萬畝（占受災作物險種總投保面積的6.8%），估損5730 萬元，全部完成賠付。