脆性升級與韌性強化：后疫情時期公共風險治理的困境與優化途徑

康東亮，吳 豐，翟曉藝，徐江天

（1.河南財經政法大學電子商務與物流管理學院，河南鄭州 450046；2.華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074；3.華中師范大學國家文化產業研究中心，430079；4.新加坡管理大學經濟學院，新加坡 408970）

危機狀態的不確定性、公眾需求的多元性、復合衍生性危機的日益增多等對公共危機管理提出了巨大挑戰［1］。公共風險治理作為公共危機管理的前端，能夠通過降低危機事件發生率來降低災害損失、節約社會資本［2］。提升公共風險治理能力、完善公共風險治理體系既是提升國家公共安全管理能力、完善國家公共安全體系的關鍵途徑，也是應急管理現代化的重要衡量標準。當前全球化、網絡化、信息化、智能化對時間和空間的壓縮以及社會發展運行的加速化增加了社會的動態性、復雜性和不確定性［3］，突發公共事件的發生概率與危害樣態呈多元散射特性。新冠疫情對全球公共衛生安全、經濟發展、國際格局乃至人類社會進程產生了深遠影響，疫情沖擊和常態化疫情防控使社會形態、治理體系和治理范式得以重構，公共風險的社會性、增長性、全域性、復雜性更為突出。為此，本文擬對后疫情時期公共風險治理的本質特征、核心挑戰與應對策略進行剖析，以期對治理實踐優化有所裨益。

一、問題回溯與邏輯起點

國內外有關后疫情時期風險治理的研究議題已成體系（見圖1、圖2）。其中，國內學者對國際格局的變遷及其治理關注較多，疫情改變了人們對國際關系的認知，對既有國際框架構成綜合性挑戰［4］，同時也影響了2008年國際金融危機后的世界總體歷史進程，后疫情時期的全球化將演變為“有限的全球化”。國際治理能力不足呼喚全球治理的深度全球化，實現全球化轉型的必要條件是構建命運共同體。因此，后疫情時期全球治理理念將由“華盛頓共識”轉向“人類命運共同體”［5］，治理秩序將呈現大國回歸、多邊博弈的基本態勢，G20成員在全球治理中的責任和作用進一步凸顯。同時，疫情使中美關系性質改變，并可能促成中美全面競爭［6］，后疫情時期中國將面臨中美博弈加劇、全球性挑戰形成聯動的基本態勢［7］。

圖1 CNKI文獻關鍵詞視圖

圖2 WOS 核心數據庫文獻主題視圖

疫情后的國家治理也是國內學術界討論的熱點。起初，新冠疫情被視為典型“黑天鵝”事件，但王紹光教授認為，中國作為最早發現疫情并采取措施的國家，早期決策處境遠比“黑天鵝”要復雜和困難，應歸之為深度不確定性條件下的決策（Decision-Making Under Deep Uncertainty）［8］。針對抗擊疫情過程中暴露出的問題，須進一步完善社會治理體系以更好發揮多元治理主體的協同作用。國內疫情反彈的應對經驗表明“差異化+精細化”治理模式對常態化疫情防控具有較強可行性。干部作為政策執行者，具備統籌治理、精準治理和依法治理的能力是治理體系和模式充分發揮作用的基礎。實現宏觀層面國家治理與微觀層面社會治理的有效銜接是提升不確定條件下突發危機認知和應對能力的關鍵［9］。如何在常態化疫情防控下實現經濟高質量發展，是后疫情時期國家治理必須直面的議題，主動分流、科技創新和共擔風險為實現二者均衡提供了思路［10］。除了探索后疫情時期國家治理的宏觀體制設計和體系優化，也有學者對疫情過后的基層治理展開討論，如城市醫療改革方向和治理策略［11］、網格化治理“韌性”建設的理論依據與現實途徑［12］、社區治理中個人數據應用［13］等。

國外研究有兩大類。一類對后疫情時期可能出現的困境和應對策略展開討論。例如有限全球化背景下國際教育面臨的挑戰［14］，因疫情中斷的醫學研究研究計劃重啟和調整面臨的困難，勞動教育加持的數字經濟賦能后疫情時代深度不確定性風險的應對［15］，戰略性知識管理對疫后旅游業運營績效和競爭力的影響，現金轉移計劃對疫情導致的人道主義與經濟、社會危機的彌合，疫情對全球糧食安全構成的挑戰等。另一類立足宏觀社會觀察，嘗試預見未來治理環境、提煉治理經驗、探索治理路徑。如疫情過后國家架構的變化及政府與公共服務機構面臨的挑戰，政府間關系重構對提升后疫情時期治理質量的經驗，疫情過后的外交策略及倡導國際新秩序的思路，疫情導致的全球社會技術秩序裂縫及經濟政治結構的合法性重塑等。

整體而言，國內有關研究為后疫情時期公共風險治理的環境分析、問題解構、路徑規劃提供了知識積累以及思路和范式參考，國外研究的結果和結論對國際治理結構演變、中國治理角色定位、未來戰略制定等問題分析提供了參照。但有關后疫情時期公共風險治理的本質特征、核心挑戰和關鍵策略的探討暫付闕如。從時間維度來看，后疫情時期公共風險治理既要基于公共風險的動態性和過程性，也要立足其發生演化的歷史背景和制度條件。較之于前疫情時期，后疫情時期公共風險治理的行為性質由有計劃的政府管理行為轉變為政府主導下多元主體共同參與的治理行為，治理內容由自然災害、安全生產、公共衛生、公共安全等突發公共事件的致災因子和承災體，拓展到經濟安全、科技安全、文化安全、社會安全、意識形態安全等更加泛化的社會風險領域，治理目標由保護人民生命財產安全、減少突發事件帶來的經濟損失，拓展到滿足社會主義現代化建設需要、保障經濟高質量發展、維護國家總體安全等更加宏觀的層面。從空間維度來看，后疫情時期的中國與世界將會形成差速發展格局。2020年4月8日武漢解封標志著中國進入后疫情時代，社會經濟開始平穩復蘇，但當前世界大多數國家仍在遭受新冠疫情的持續侵擾，由此形成中國公共風險治理內外部環境的差速演化。中國是大國關系網絡的重要結構洞，疫情沖擊加速了大國關系的重構，在此背景下實現中國“凝共識、促合作、共繁榮”的國際治理目標不可避免會引發守成大國的不安并加劇彼此競爭。經濟角力作為現代大國博弈的主要形式，使得第四次科技革命背景下新興科技發展動能的培育和潛力的挖掘成為大國競爭的焦點，科技競爭成為大國競爭的本質與核心。鑒于此，本文從后疫情概念的時空維度出發，結合當前的國際環境、時代屬性，中國的發展目標，國際競爭的技術背景以及后疫情時期的深度不確定性，著重剖析后疫情時期公共風險治理體系的脆性特征，并嘗試從治理主體韌性強化的思路提出應對策略（見圖3）。

圖3 本文的邏輯框架

二、深度不確定性：治理場域變遷、需求升級與體系重塑

場域理論認為，主體行為受到行為發生場域的深刻影響。重大疫情與百年未有之大變局加速演變下世界格局的重構，第四次科技革命引發的生產力與生產關系的變遷和國際供應鏈、產業鏈、價值鏈的再造，社會發展加速化導致風險因素的加速累積和演化，全球化與逆全球化的拉鋸，以及中國發展新階段治理目標和內部矛盾的轉移，使得后疫情時期公共風險治理的不確定性加深。

（一） 國際治理環境異化產生負外部性，干擾國內環境穩定性

冷戰結束后以經濟發展為主旋律的國際關系核心是經貿關系，大國經貿關系構成國際格局基本框架，新冠疫情的暴發使得世界經濟呈現斷崖式下跌，國際格局變化向度加大［16］。一方面，各國采取不同程度的人員限制措施使得部分國際貿易和產業鏈受阻，迫使一些國家將經濟發展重心轉向國內，國家之間交流減少，在制約經濟發展的同時形成了極端思想發育的溫床。另一方面，國際投資意愿下降限制了經濟要素在全球范圍內流動，國際經濟陷入“低迷—封閉—更低迷”的惡性循環，經濟蕭條引發社會動蕩、宗教對立、意識形態沖突。與此同時，國家中心主義、民粹主義、單邊主義、保守主義抬頭，則動搖了國際治理的根基［17］。疫情之下全球化受阻與社會發展加速化產生張力，造成物質文明與社會風險的差速發展。而物質基礎是應對公共風險的必要條件，全球經濟蕭條在帶來諸多風險的同時也加劇了國際風險治理能力的供需失衡。

相比之下，得益于嚴格的人員流動限制措施和強有力的中央政府權威，中國及時控制了疫情在國內的蔓延，但國際治理生態惡化的負外部性可經由經濟、政治、科技、文化等渠道傳導至國內，影響國內治理生態。一是國際消費能力下降，導致國內實體經濟尤其是制造業疫后復蘇困難加大。中國作為世界制造大國，需求端的疲軟經由供應鏈傳導至國內將導致上游產業的低迷，在“內循環”需求潛力有限的情況下，經濟風險升高并衍生社會風險，企業、公民、社會組織等作為公共風險治理主體，參與能力受到制約。二是國際整體投資需求減少，資本流動性減弱，導致資本利率和邊際收益率降低，制約中國對外交流和經濟變革，而進入社會主義現代化建設新階段之后，中國的改革與發展任務更加繁重。三是疫情使大國競爭焦點泛化，大國競爭從政治和經濟領域延伸到了科技、文化、公共衛生諸多領域，“外循環”面臨更大綜合性阻力。

（二） 公共風險串聯性與系統性突出，治理效能提升的緊迫性提升

疫情將經濟、政治、科技等領域的不確定形成串聯并促成風險循環，增加了風險的復雜性與系統性。如前所述，經濟是受到疫情影響最顯著、最直接的領域。疫情防控消耗了大量人力、財力和物力，加劇世界經濟大蕭條，后疫情時代GDP增長與可持續發展的平衡、社會福利的增加更為困難，世界發展不平衡問題更加突出，全球經濟前景晦暗。受經濟層面的影響，中國的地緣政治風險也明顯增加。國際層面表現為地區不穩定因素激增，疫情沖擊之下中東地區、克什米爾地區、黑海地區、波斯灣地區的沖突均有所升級，國際治理環境惡化。國家層面表現為政體內部的分裂分化加劇，如白俄羅斯政治危機、吉爾吉斯斯坦政變、埃塞俄比亞軍事叛亂、印度納薩爾武裝壯大、緬甸政治動蕩等，這些國家或與中國相鄰，或是中國的重要戰略伙伴。同時，疫情造成的經濟衰退和社會分裂促使一些國家將國內壓力轉移到國外。中國的有效疫情防控和強勁疫后復蘇與一些國家“至暗時刻”反差鮮明，一些政治團體煽動狹隘民族主義、“中國威脅論”，為中國發展制造障礙。新一輪科技革命和大國競爭背景下，經濟與政治層面的風險會進一步聚焦到科技領域。而科技創新是驅動中國高質量發展的第一引擎，科技安全也是經濟安全、政治安全、文化安全、信息安全、生物安全的根基，疫情沖擊之下科技交流受限，“卡脖子”短板科技領域對于國家安全的重要性進一步凸顯。同時，科技創新難度和復雜性的提升及科技創新范式的加速迭代，使得科技創新制度供給的質量和效率面臨挑戰。

（三） 公共風險治理體系重塑，治理效能提升的結構性矛盾顯現

常態化疫情防控需要使公共風險治理結構進一步扁平化、治理功能與目標多元化、治理方法技術化以及運行方式社會化，實現這些目標既能提升治理精細度和智能化水平，也能緩解公共風險治理效能提升的結構性矛盾。治理結構扁平化、治理方法技術化和運行方式社會化導致權力分散化，使政府在權力體系中的地位弱化。而中國的抗疫實踐證明，在應對重大公共危機的實踐，強有力的行政權力是治理要素快速轉化為治理效能的關鍵。為滿足后疫情時期多元化、平衡性的公共風險治理需求和常態化疫情防控需要，政府作為公共風險管理的核心主體必然面臨規模擴張，尤其是精準化、精細化、智能化的風險防控需要數量龐大、水平專業的行政人員，但政府規模的擴張將引發治理效能與政府規模的結構性矛盾。一方面，從投入產出視角來看，政府的公共風險治理投入與產出之間呈倒“U”形的經濟學關系，當政府超過一定規模時資源投入對于治理效能提升的邊際效用逐漸遞減，出現“規模不經濟”，并對其他社會治理目標形成“擠出效應”。另一方面，扁平化、網絡化的治理結構較之于嵌入強行政權力的直線—職能制在防范應對重特大風險時存在效率劣勢。風險治理無法做到完全杜絕危機的發生，公共風險的防控不能只“防”不“控”，一旦公共風險因素轉化為公共事件，則需要以政府為核心的行政力量的介入。而面對后疫情時期多樣態、系統性的公共風險治理需要，政府規模擴張不可避免。

三、脆性升級：致災因素累積與抗災能力退化

公共風險治理內外部環境的異化、公共風險自身多樣性與系統性的升級以及疫情沖擊之下治理體系的重塑，通過加速世界分化、增加“治理風險”、提升治理目標協調難度、塑造治理方法新形態等方式，加速了致災因素的累積并削弱了公共風險治理體系的抗逆力。

（一） 世界進一步分化，國際社會資本衰落

社會資本理論認為，國際社會資本是由國家之間的關系網絡、互惠規范及由此產生的相互信任構成的，它是國家之間達成妥協的基礎。近代以來，世界性危機多能促成主要國家擱置矛盾和分歧，但新冠疫情的暴發不但沒有促成聯合反而加大了分歧，導致世界進一步走向分化。國際層面的這種分化表現為大國間離心離德，大國脫鉤甚至進入“新冷戰”可能性在疫情沖擊之下進一步增加，現有國際框架與合作基礎發生動搖甚至破裂，南北差距進一步擴大。國家層面的這種分化表現為政治極化和階層間差距加大，特別是在一些傳統資本主義國家。疫情沖擊過后全球化與逆全球化并存，在競爭中合作、以競爭促合作成為新的合作形式，全領域、全要素競爭成為大國競爭的常態。但在“你中有我，我中有你”的共同體之下，沒有國家能在世界性危機中獨善其身。國際社會資本的衰落增加了世界性危機的風險源，加速了風險的演化，世界整體抗風險能力降低。

（二） 資源稀缺性加劇，治理赤字壓力增加

從供給端來看，疫情期間治理目標的高度集中客觀上造成公共資源分配不均，大量資源直接或間接用于抗擊疫情，后疫情時期外防輸入、內防反彈任務艱巨，使得其他領域公共風險的治理資源更加稀缺。公共風險治理主體的政策理解能力和落實能力有待提高，政策曲解、附加執行依然存在，“一刀切”式治理思維難以革除。如何在常態化疫情防控中將制度優勢轉化為治理效能，從實踐經驗中形成制度化治理模式，依然需要持續探索。從需求端來看，后疫情時期公共風險更具增長性和復雜性，對治理需求回應性要求更高。疫情導致的經濟發展受阻、居民儲蓄下降、焦慮情緒上升、就業不充分等，均有可能引發社會風險并轉化為公共風險。中國處于社會轉型期，需要對一些制度進行動態調整，干部腐敗、社會失范、文化取向低俗化等問題也比較突出，后疫情時期不僅需要應對疫情催生的新興風險，還要防范和化解傳統風險。

（三） 多元目標相互掣肘，治理協同困難

一是安全與發展的矛盾。我國抗疫模式具有明顯動員式治理特征，所謂“沉疴用猛藥”，其對于重大公共風險治理效果立竿見影且與治理目標的緊迫性正相關。但面對常態化疫情防控，這種資源高度集中的治理模式會壓制社會活性，恰如“猛藥”的副作用。疫后經濟復蘇對于社會主義現代化建設意義重大，后疫情時期的公共風險治理既要防止疫情反撲，又要保持社會活性與經濟發展間的良性互動，二者存在難以調和的內在矛盾。二是治理效率與治理可持續性的矛盾。制度優勢、舉國體制和群眾路線是中國取得抗擊疫情階段性勝利的重要法寶，但這種特殊時期的治理模式對于常態化的疫情防控可持續性不足。后疫情時期面臨更加復雜多樣的風險來源、更加多元化的價值訴求和治理目標，以及更具稀缺性的治理資源和不斷增加的治理需求，須以盡可能低的治理成本獲得盡可能高的治理效能。

（四） 新興科技深度嵌入，再治理任務繁重

創新范式與新興科技的加速迭代驅動技術治理發生深刻變革，人工智能、大數據、生物科學等技術在疫情防控中效果顯著，技術治理的應用情境和方法體系得以拓展和完善。新興科技嵌入公共風險治理的兩面性增加了后疫情時期駕馭技術治理的難度。受中國傳統統治思維和模式（道德和武力為主要約束手段，中央集權下“強行政—弱治理”和粗放管理）的影響，科學思維嵌入國家治理缺少歷史積淀和傳承，公共風險治理實踐中科技途徑易受行政手段擠壓；科學技術在公共風險治理中應用的范圍有待拓展、專業性有待提高，后疫情時期的風險感知、致災因素識別、應急決策、防災減災等，亟需更加廣泛和專業的技術治理，而出于對新興科技的認知局限及對新興科技潛在社會后果的不可預知性的恐懼，技術治理嵌入公共風險治理易陷入“科林格里奇困境”；技術治理自身存在諸多不足，如“機器化”“算法化”對私人權利的侵犯［18］，過于偏重程序正義［19］，化約論與單線論的內在邏輯難以回應治理對象的復雜性和多樣性需求，缺少人文關懷等，技術反治理問題層出不窮，由此衍生出更多治理問題使公共風險治理內卷化，“再治理”任務繁重。實現疫情跟蹤與隱私保護、效率最優與價值最佳、短期補漏與長效治理間的平衡依然面臨困境［20］。

四、韌性強化：提升公共風險應對與恢復能力

韌性指行為受體對外部沖擊的應對和適應能力，在社會工作領域和心理學范疇也稱之為“復原力”“抗逆力”。應對后疫情時期公共風險治理不確定性的多向度深化和治理環境、治理內容、治理體系脆性的系統性升級，需要從風險溯源、治理體系優化、治理技術改進和常態化治理機制構建等多個層面強化公共風險治理的韌性，以韌性強化應對脆性升級。

（一） 正本清源：發揮政策工具的杠桿作用

公共風險的動態性和復雜性決定了其內容和形式的多樣化，公共風險的潛藏性進一步加大了公共風險的識別難度。疫情沖擊過后公共風險點多面廣，公共風險治理不可能面面俱到。加之公共風險的不確定性和其演變成為危機事件后的巨大社會危害性，在治理對象復雜多變難以確定的情況下，實現治理關口的前移具有很大現實困難。因此，后疫情時期的公共風險治理須首先厘清各領域公共風險之間的內在關聯，正本清源，以主要矛盾和矛盾的主要方面為切入點，以點帶面，發揮政策工具的杠桿作用。

對中國而言，經濟風險是后疫情時期公共風險的主要方面和多種風險因素的根源，經濟建設則是應對公共風險的重要手段。實現經濟的穩定可持續高質量發展，對于后疫情時期公共風險治理來說，既是治理的內容，也是治理的目標和途徑，后疫情時期公共風險的“源頭治理”應從化解經濟困境著手。鑒于中國尚不具備主導世界經濟規則的能力，而當前中國的實力又使以往的發展策略不再適用，通過系統內部穩定性的提升來增強外部風險應對能力對于后疫情時期的中國就顯得尤其重要。疫情沖擊之下，中國經濟呈現出投資需求下降，進出口收縮的總體特征，“雙循環”發展新模式為尋求經濟新的增長點，提高經濟體系的魯棒性指明了基本方向。為應對后疫情時期的經濟風險，可運用財政政策、金融政策、行政手段以及協調機制來抑制通貨膨脹、保持價格穩定，并通過鄉村振興、創新驅動、西部開發與東北振興等戰略的深度融合來實現利益共享、風險共擔。

（二） 內部優化：重構政府治理職能與權力邊界

關于公共風險治理體系的內部優化，須重新定位政府在公共風險治理中的角色和職能。后疫情時期政府依然是治理規則的制定者和治理實踐的主導者，但主導不等同于大包大攬，后疫情時期公共風險治理政府仍扮演資源調度者、利益協調者和環境維護者的角色，通過加大與其他治理主體和社會力量的對話與合作力度，互補余缺，共同提升治理效能。同時，在疫情常態化防控情境下，政府須合理劃分公共權力與個體權利的邊界。疫情防控與保持社會活性之間矛盾的本質是公共權力與個人權利的邊界沖突——重大公共風險事件的防控需要強大的行政力量和高度集中的決策執行機制，其邏輯是強大的國家行政權力；激發社會活性則需要以相對寬松的政策環境和滿足多元化的利益訴求為前提，其背后的邏輯是充分保障個體權利。后疫情時期防止疫情反撲依然是公共風險治理的重要內容，但目標歸根結底是維護安全穩定的環境，而這正是釋放社會活性的必要條件。

（三） 外部賦能：把控技術嵌入的深度與合法性

關于公共風險治理體系的外部賦能，提高對技術治理的駕馭能力是關鍵。首先是新興技術在公共風險治理中的充分應用。中國擁有較為完備的科技創新體系和較為先進的科學技術水平，在5G、人工智能、大數據、物聯網技術等方面發展迅速。進入后疫情時期，應進一步加快推進數字化政府建設，推進“整體智治”，提升風險因素鑒別和處理能力，將治理關口再前移，實現風險治理的數字化和智能化?！皯饎僖咔橐獔猿窒蚩茖W要答案要方法”，專家權威和科學技術是疫情防控取得最終勝利的關鍵，也為后疫情時期公共風險治理能力的提升積累了經驗。其次是新興技術的合法性把控，須以特定場域為約束?？茖W技術尤其是新興科學技術的一體兩面性同樣不可忽視，但這并不構成技術治理邊緣化的理由。相反，在當前技術飛速發展的情境下，只有通過實踐檢驗才能發現這些技術在治理應用中的弊端，進而予以修正，新興技術的充分應用是合理應用的前提和基礎。在探索技術創新提升公共風險治理效能時要以人為本。譬如，當前公共風險治理領域數據驅動的人工智能屬于“弱人工智能”，必須保證人類在治理實踐中的自主性，技術不能僭越人的位置，并以審慎約束的態度避免落入“倫理陷阱”。依法治國為技術嵌入公共風險治理奠定了基調，對技術治理的規范化不僅需要主體自覺，還需要以完善的法律和制度體系作為約束。

（四） 平戰結合：建立公共風險“分級診療”機制

“備豫不虞，為國常道”。在明確公共風險治理內容、目標和實現內外部治理能力全面提升的前提下，可進一步探索構建具有“底線思維—制度優勢—舉國體制”特色的“分級診療”治理機制，優化公共風險治理機制的后端對接性。當風險因素尚處于潛伏期時，治理主體應時刻筑牢底線思維的防線，以最充分的準備應對可能發生的最壞情況，在科學思維和先進技術的輔助下，以源頭治理消除風險因素，并通過強化承災體抗風險能力來提高公共危機發生的閾值。當風險因素處于轉化為公共危機的早期階段時，須充分發揮政府的主導作用，借助強有力的行政力量和制度優勢，通過統一領導、凝聚共識、集中資源、聯合行動將公共危機的損害降到最低。此時的治理原則是寧可投入過多資源，也不能放任風險擴散，力爭將公共危機消滅在萌芽狀態。當公共風險已然引發公共危機之后，治理目標則應轉向減災，避免其向更大的空間維度和更長的時間維度演變。當前形勢下，中國內部風險因素轉化為重大風險事件的可能性要遠低于外部風險因素，即便是新冠疫情也僅在危機的早期便被及時控制。但后疫情時期中國面臨長期艱巨的常態化疫情防控和社會主義現代化建設任務，舉國體制成為應對更加惡劣國際環境和不可預知外部風險因素的關鍵制度優勢。