“實體—程序”交錯視域下農村集體土地征收的制度優化

丁朋超，曾創成

（廣東財經大學，廣東 廣州 510320）

近年來，隨著我國社會經濟的高速發展與城市人口的急劇膨脹，城市范圍的擴展需求與城市土地的有限性之間的矛盾愈深。為緩解這個矛盾，一種辦法即是根據《憲法》規定，對集體土地進行征收，以此滿足城市擴容之需求。但問題是，由于《憲法》中公共利益的指向并不明確，加之征收程序、方法和補償措施等的失序，實踐中農村集體土地征收的矛盾被逐漸激化，“集體土地征收”“暴力拆遷”“釘子戶”等一度成為熱頻詞匯出現在各大網站、報紙、雜志上，實踐中亦發生因征地拆遷引發的暴力沖突事件①參見王才亮：《暴力拆遷的終點在何處?》，載《中國法律評論》2015 年第1 期，第15-18 頁。。集體土地征地拆遷大有愈演愈烈的趨勢，如何規范對集體土地的征收程序、保護農民應有之權益顯然已成為急迫命題。因此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條明確提出了改革現有征收制度，從規范城鄉建設用地市場、明確征地基準、規范征地程序等入手，維護屬于農民的土地權益，完善相應的法治保障。如何貫徹落實黨和國家的戰略部署，是我們必須認真對待的重大命題?？紤]到我國農村集體土地征收制度糅合了實體和程序內容，任何單一研究視角均無法涵蓋所討論的對象?；诖?，本文采用“實體—程序”交錯視角進行系統研究。由此，本文以“公共利益”界定、農地征收程序、農地征收補償標準等關鍵詞作為基準進行研究，期待為我國集體土地征收相關法律問題提供可能的參考方案。

一、我國農村集體土地征收制度的現狀

關于我國農村集體土地征收制度的現狀，我們可從制度立法及實踐樣態兩個向度予以認識。在制度立法方面，本文擬結合現有法律規定，勾畫出相關法律制度的樣態。在實踐層面，擬借助裁判文書網搜集的相關裁判文書予以具體分析。

（一）農村集體土地征收的立法樣態

我國關于集體土地征收的相關制度規定散落于《憲法》《民法典》《土地管理法》等，尚未有專門立法。通過梳理，我們大致可將現有散落規范分為基礎制度規范和程序規范兩大類。

1.農村集體土地征收的基礎制度規范

根據梳理發現，農村集體土地征收的基礎制度規范存在于《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律中?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓?，在法律位階上處于最頂層。該法第10 條規定了農村集體土地征收的征收目的，并從憲法層面賦予了相關部門征收權力?！锻恋毓芾矸ā犯鶕衔环ā稇椃ā返囊幎?，在第2 條延續《憲法》第10 條的表述，并在集體土地征收的相關問題上予以進一步明確，包括征地審批程序、征地補償范圍、公告等方面。但遺憾的是，該法也未就“公共利益”的內涵和外延作進一步明確。除此之外，作為《土地管理法》的配套措施，《土地管理法實施條例》在第25條規定了征收主體、方案等具體操作程序，補償款的支付方式及期限等。補償款的歸屬主體，安置款的?？顚Ｓ脛t由第26 條規定。雖然該條例是對《土地管理法》操作細節的具體化，但其中涉及的補償標準、補償方案等設定似乎有待商榷。

2021 年生效的《民法典》第243 條對征收的要求、補償、居住權保障等事項進行了規定，該條依據《憲法》之授權，沿用《物權法》的規定，對征收房屋和其他不動產作出明確的授權。此外，可能受限于物權編內容范圍的廣泛性，第243 條前后條文均未涉及征地問題，且該條也未對公共利益做進一步厘清。

除了前述由全國人大及其常委會制定的法律法規外，國務院及相關部門也陸續頒布了一系列的規章制度。國土資源部于2010年下發《關于進一步做好征地管理工作的通知》，提出要做好集體土地征收的范圍控制、做好失地農民的生活安置工作、對征地主體進行強化等要求。2011 年，國土資源部又頒布《征收土地公告辦法》，就公告的發布主體、公告發布的基本規范以及失地農民對公告內容的聽證權利等做了進一步規定。同年，國土資源部辦公廳下發《關于切實做好征地拆遷管理工作的緊急通知》，要求堅決杜絕征地違法行為、及時化解因征地引發的可能矛盾，做好征地安置工作。

2015年，中共中央和國務院聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。該意見結合前述已發布的相關文件及通知精神，明確要求縮小征地范圍、合理編排征地目錄、建立健全涉農地多元化糾紛解決制度的構建等。

2.農村集體土地征收的程序制度規范

其一，集體土地征地方案的審批程序和公告。根據《土地管理法》第46 條第一款的規定，倘若需要永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃或者其他土地超過七十公頃的，由國務院批準。根據該條第二款之規定，征收第一款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。征收農用地的，應當依照《土地管理法》第44 條的規定先行辦理農用地轉用審批。此處又區分審批主體：審批主體為國務院的，則直接辦理審批和農轉地審批手續，不再另行辦理征地審批；審批主體為省、自治區、直轄市人民政府的，在權限范圍內直接辦理審批和農轉地審批手續，超過權限則需要依據第一款另行辦理。辦理完審批手續后，由縣級以上人民政府進行公告且開始實行征地方案。

其二，集體土地征地補償登記程序?？h級以上人民政府發布相關征地公告后，相關權利人可在制定期限內，攜帶相關有效證件到土地管理部門進行補償登記。倘若因客觀原因無法辦理登記的，則需要說明理由。對于逾期未登記的，由土地管理部門按照勘察結論確定補償事宜。

其三，制定并通告補償安置方案。根據《征收土地公告辦法》之要求，相關部門應在征地方案公布之日起45 天內擬定補償安置方案，補償安置方案內容應當包括土地補償款、安置補償款的標準、數量等，確定該類補償方案后需要及時地在相應范圍內予以通告。倘若權利人對該安置方案存在異議或不接收該方案的，該權利人即享有要求聽證的權利，土地管理部門接到聽證申請后應組織聽證。

其四，補償安置方案的實施。若經過法律規定的公告期間，沒有權利人提出異議，相關市、縣人民政府土地管理部門即可按照該補償方案開展補償或安置工作。對于權利人提出要求聽證的，應將聽證筆錄連同權利人的異議問題一并報送市、縣人民政府。

（二）農村集體土地征收的實踐運行樣態

1.樣本獲得情況

筆者首先選定檢索關鍵詞，將關鍵詞設定為土地征收、公共利益、征收程序、補償標準等，設定檢索時間為2015 至2021 年，在中國裁判文書網、北大法寶、北大法意、聚法網等平臺進行檢索，共獲得766 份裁判文書、案例，剔除重復數據后，有效案例共計582 份。由于征地案件大多為行政訴訟案件，原告為失地農民或村集體，而被告為行政機關（政府），故先就582 份案件的原被告及勝敗訴情況列表如下：

表1 樣本中原、被告勝/敗訴情況

從上述表格可知，在所獲得的案例總量中，被告勝訴的比例遠高于原告的勝訴比例，達86.95%。依據《行政訴訟法》第69 條的規定，行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。在上述案例中，原告敗訴的原因可歸結為行政行為在證據、程序、法律適用上不存在問題，或者給付理由不能成立等?？紤]到農村集體土地征收行政訴訟的特殊性，下文將區分案由對案例進行歸納。

2.樣本分析與歸納

（1）訴訟案件是否聘請律師

通過對582 份的裁判文書進行梳理發現，被告（政府）一般都聘請了律師代理，行政相對人（原告）可能受限于支付能力和認知水平，在部分案件中聘請了律師，部分案件聘請了法律工作者，還有部分并未聘請律師。而在聘請律師的案件中，原告敗訴的比例仍然相對較高，未聘請律師的案件的敗訴比例與聘請律師的比例相差不大（詳見表2）。

表2 樣本中是否聘請律師的原告勝/敗訴情況

（2）原告勝訴的理由

通過對582 份裁判文書的裁判理由進行梳理發現，在76 件原告勝訴的案件中，法官裁判的理由多圍繞《行政訴訟法》第69 條業已劃定的范圍，圍繞《土地管理法》《土地管理實施條例》中的標準進行裁判。這包括是否符合公共利益、是否符合程序要求、征地補償的標準是否滿足以及其他事項。這其中：公共利益的裁判標準并不統一，法官裁量特征相當明顯；征地程序主要體現在是否進行了公告和告知；征地補償標準基本依據6—10 倍的補償標準進行等（詳見表3）。

表3 樣本中原告勝訴的理由

（3）原告敗訴的理由

通過對582 份裁判文書的裁判理由進行梳理發現，在506 件原告敗訴的案件中，法官裁判的理由多圍繞《行政訴訟法》第69 條業已劃定的范圍，從起訴條件、起訴主體、訴的利益等角度，圍繞《土地管理法》《土地管理實施條例》中的標準進行裁判。這包括是否屬于行政訴訟的受案范圍、起訴主體是否適格、是否符合公共利益等事項。這其中，對行政行為合法的支持比例較高，折射出對公共利益的維持；起訴主體的適格的比例不高、程序合法與行政行為的關聯較高、支持比例也較高。除此之外，對征收行為的合理性與公共利益、失地農民的權益進行捆綁，在判定符合公共利益時，行政行為也予以支持（詳見表4）。

表4 樣本中原告敗訴的理由

二、我國農村集體土地征收制度的問題

（一）公共利益認定程序的缺失

依據前述《憲法》《土地管理法》等規定的表述不難發現，啟動農村集體土地征收的前提要件即是符合“公共利益之需求”。但何為公共利益之需求，則需要由特定的機關或部門依據特定的程序給予認定，才能符合公共利益判定的正當性要求。但問題是，現有法律對公共利益的規定是相當模糊的，這就導致了相關機關或部門在對是否符合公共利益進行審查時，缺少相關法律依據，而這種法律的模糊又為權力自我擴張創造了條件。在法律沒有明確具體規定的前提下，相關機關或部門可能會根據自身的利益擴大或者縮小解釋，公共利益的外延和內涵可能隨著行政長官行使行政權力的好惡呈現一組“普羅米修斯的臉”，對公共利益內涵的“剪刀差”式的闡釋無疑是濫用行政權力的體現，對被征地農民的權利造成侵害也就可想而知。

實際上，導致公共利益“剪刀差”解釋的主要問題是我國尚缺乏對公共利益的認定程序。根據《土地管理法》的規定，涉及土地總體規劃、施工資質以及年度劃歸等相關征地問題時，相關主體采用的監督方式是“核查”。但通過對法條的梳理，立法并沒有關于公共利益的認定程序②參見高飛：《集體土地征收中公共利益條款的法理反思與制度回應》，載《甘肅政法學院學報》2018 年第1 期，第47-61 頁。。由于沒有該類認定程序，行政機關往往事務繁忙，無暇顧及對是否存在合公共利益的資料搜集。由此，在實踐中，申請征用土地的單位只需要提交用于項目申請合法性審查的材料即可，而無需提交合公共利益的相關材料；相關機關或部門在審查時，往往將合公共利益置于項目申請合法性的大項下進行一并審查。

（二）集體土地征收補償的標準不合理

從農民的傳統生活方式即不難發現，農民的生活與土地密切相關，脫離土地的農民將因失去其賴以維系的生產資料而成為社會的不穩定因素，歷代農民起義莫不如此。實際上，集體土地征收補償涉及失地農民的切身利益，如何保證失地農民原有的生活不因失地而陷入困境，顯然應是立法者考慮的問題。令人遺憾的是，我國目前尚缺乏農村土地征收補償的專門法律規定，只是在《憲法》《土地管理法》中有精略的規定，由此導致如下問題。

其一，補償標準不足以維系和匹配失地農民原本的生活水準。依據我國《土地管理法》第47 條之規定，政府在支付征收耕地的土地補償費時，補償標準為該耕地被征用前三年平均年產值的6—10 倍。我們以華北某農村的耕地收入為例，該地以種植小麥為主，小麥畝均產值為1000 斤，市場價值為每斤0.8 元，該地一年產值為800 元，三年平均年產值的6—10倍為4800 元—8000 元。而該地縣城的房價為5000 元—8000 元，也就意味著失去家庭賴以生存的土地的補償金額僅夠在縣城買一平方米的房子。在這種衡量算法之下，以《土地管理法》第47 條確立的補償標準顯然是極為不合理的，也與其他國家規定的一般以市場價值為基礎進行補償的做法存在較大差異。

其二，補償方式極為單一，不利于保證農民的生活穩定性。由于土地的稀缺性和不可再生性，在對失地農民進行補償時，通常都是以貨幣作為補償方法。在市場經濟體制下，這種補償方式固然有其科學性，可以讓失地農民獲得更直接的補償。但由此伴生的問題也是較為突出的，例如，農民以永久失去土地的代價換得了一時的貨幣，如果其無計劃性使用且不善理財導致揮霍一空后，再要求政府予以補償否則即制造事端，這勢必會影響社會穩定。

（三）集體土地征收程序不符合正當程序要求

1.程序制度設計缺少可操作性

我國關于集體土地征收的程序制度散落在《土地管理法》《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》之內。從一般法理而言，程序制度的散落帶來的后果之一即是程序的可操作性不強，立法時的“惰性流向”問題較為突出。所謂惰性流向，指的是制度設計者都認為其他主體應承擔更多的設計負擔而不自覺地卸除本屬于自己的工作內容。這種惰性流向在公告程序中體現得尤其明顯。

依據《土地管理法》的規定，征收機關負有對征收信息進行公告的義務，但此類公告內容應如何撰寫、應依據何種程序、如何公告以及不進行公告的處理等問題，該法律并未涉及。因此，在實踐中，為保證征地工作的快速推進，有些政府在發布的公告中采用了極為簡略式的內容撰寫方式，對涉及被征地農民失地后的生活安排、補償標準以及相關的征地理由等均未告知，甚至有些地方采取虛假的方式告知③參見趙芷珺：《農村集體土地征收程序的缺陷與重構》，載《鄭州航空工業管理學院學報（社會科學版）》2014 年第5 期，第146-150 頁。。

2.失地農民在征收程序中處于失語狀態

程序的運行不能缺少直接的利害主體，否則該程序即是不公平的。在農村集體土地征收程序中，失地農民無疑是該事件的直接利害關系主體，從正當程序的要求觀察，程序的制度設計應考慮失地農民作為程序的參與主體。而從“轉用申請審批—征地審理—縣以上政府發布公告—被征地農民辦理補償登記—依據補償標準獲得補償”這一征收程序的過程不難看出，失地農民只有在程序的末端才出場，并且是以接受程序結果的樣態出場。在該程序中，看不出失地農民在程序運行過程中的參與樣態，這也就意味著，從土地征收決定的做出再到失地補償款項的獲得全部都是以“服從”的姿態，失地農民的發言權被無情消解。

有學者通過考察失地農民在征收程序或過程的參與情況得出以下結論：失地農民在土地征收過程中的參與度不高是不爭的事實，作為權利主體，失地農民對于土地征收的范圍、目的以及補償信息都缺少應有的了解。從土地征收決定的做出到土地被征收完畢，失地農民始終在聽從行政部門的命令，土地征收相關方案等的公告也是在征收大局已定的情況下張貼，即使農民不同意也無濟于事，在這種參與程度極其有限的情況下，失地農民有的只是服從。

3.集體土地征收程序缺少監督機制

從前述集體土地征收程序的實際運行狀況來看，相關機關或部門在該過程中扮演著裁判員和運動員的雙重角色，在該種制度之下，如何能保障相關機關權力執行的公正性即成為問題。

實際上，欠缺監督機制至少可歸納為三種情形：一是在征地范圍的決定權、具體補償方案的確定、公共利益的審查上，均由行政機關獨攬，由此可能存在權力尋租的情形，侵害集體或者個人的利益；二是在征地拆遷和補償上出現與民爭利之現象，本應由失地農民取得的利益被其他違法主體不當攫??；三是征地過程成為“政府—村組織”討價還價的過程，為實現利益的最大化，政府、企業、村組織代表（村主任或村支書）形成力量的角逐，由此滋生腐敗、黑社會、黑吃黑等一系列問題。

而上述三種情形在實踐中的具體映射即是：其一，審批權限的不當濫用和虛假審批的大肆泛濫；其二，以合法征收掩蓋非法目的，將本用于城市居住用地的項目用于商業開發；其三，未批先征先用，讓生米煮成熟飯。而直接引發這些問題的成因即是監督機制的欠缺，公權力因缺失了約束而變得肆意妄為，這顯然對失地農民利益造成了侵害，也與以人民為中心的治國理念不相符合。

三、“實體—程序”視角下我國農村集體土地征收制度的完善

（一）明確公共利益的界定標準

1.明確公共利益應遵循的原則

（1）公共利益應堅持公平性原則

“法律的價值在于公平，凡屬違背公平原則之法律即為惡法?！雹軈⒁婈愓鏖骸斗蓛r值的系統論格局》，載《中國法學》2022 年第2 期，第223-242 頁。公平性根植于法律制度之中，并貫穿于法律制度的始終，倘若法律制度與公平性相悖，則在適用性和可接受性上必然面臨極大的挑戰。換言之，在盧梭所謂的權利讓渡理論之下，每個人的權利讓渡并非徹底全面，而是應在公平性的底線下展開，否則社會之穩定性將不復存在，法律也就變得無人問津。公共利益也不例外，但由于我國立法關于“公共利益”存在模糊性的表達，以致在實踐中被部門利益或者私人利益裹挾；由于這種部門利益以及私人利益的失序，在實踐中存在農村集體土地征收矛盾被逐漸激化的風險。

受城市化推進的影響，農村集體土地被置于商品化的屬性之下呈現于世人面前，但人們往往忽略了農村集體土地功能的多重性，忽略了農村、農民與土地的依附性關系，簡單認為在國家政策范圍之內給予解決即可。實質上，這種認知的偏差即在于公平性的缺乏，農村集體土地的征收意味著農民對土地使用權的喪失，也就意味著農民在市場經濟下抗風險能力的下降。因此，在對公共利益界定時，我們應遵循制度的特有規律，不可因為部門利益或私人利益而摒棄公共利益應有的公平性底色。

（2）公共利益應堅持效率性原則

法諺云“遲到的正義為非正義”，倘若法律經正當程序頒布后，在實施過程中不考慮制度執行的效率性而一味地追求絕對的公平性，那么，制度的效果亦將大打折扣。在西方國家關于土地糾紛的案例中，有些案例的訴訟過程長達數百年，雖然該案例最后可能保護了相關主體的利益，但這種已超越人類壽命的訴訟時長顯然已沒有意義。域外的司法經驗告訴我們，脫離司法效率的制度亦不是一部良法⑤參見丁朋超：《論集中審理的實現路徑》，載《中德法學論壇》2020 年第2 期，第64-95 頁。。

新中國成立初期，我國經濟發展水平與西方國家相比存在較大差距，彼時關于土地制度的規定更注重公平性這一維度。但隨著我國改革開放朝著縱深方向不斷推進，城市化進程的不斷加速，如果繼續抱守公平性作為唯一的制度原則，則又顯得與目前的國家大政方針和社會發展方向不相匹配。

公共利益一方面應保有公平性的底線，但同時，公共利益涉及大多數人甚至國家或集體的利益，且這種利益可能轉瞬即逝⑥參見陳天祥、黃寶強：《沉寂與復興：公共行政中的公共利益理論》，載《中山大學學報（社會科學版）》2019 年第4 期，第160-172 頁。。公共利益實際上起到調劑社會資源、優化社會決策和社會發展的重要紐帶作用。在這種調劑過程中，必然涉及對效率的追求，也可能與個人利益產生沖突。只是這種沖突是暫時性的，作為國家的一分子，在貢獻個人力量和推動國家發展過程中，只顧私人利益的理念也顯得不合時宜。也因此，公共利益的效率性就在于優化社會資源、促進社會向更好更快的地方發展，廣東省廣州市獵德村的發展歷程亦提供了有力的例子。經過農村改造，獵德村目前已成為廣州市最發達的村子，農村“舊改”過程亦造就了多個千萬富翁，實現了村民生活水平和生活質量極大提升。

（3）公共利益應接受比例原則的調和

所謂比例原則，又稱過度禁止原則，是指“行政主體行使行政權力時，應在法律授權的范圍內，以達到具體行政行為的目的為限，同時兼顧行政相對人的利益，防免行政行為對行政相對人的過度侵害和干預”⑦參見張蘭蘭：《作為權衡方法的比例原則》，載《法制與社會發展》2022 年第3 期，第187-205 頁。。比例原則作為行政法上的特有概念，目前已出現向其他部門法擴散的趨勢。從比例原則的內涵出發，我們可以觀察到，該原則意在實現法益保護和私人利益的調和，以此實現社會利益的最大化效應。該原則從規制行政主體的行政行為出發，通過最小利益損害為杠桿，防范行政行為借助法律授權而可恣意妄為，以此實現在最小社會成本范圍內將行政措施予以具體實現。

我國農村集體土地征收的前提是符合“公共利益之要求”。從應然角度理解，行政機關只需要在法律授權的框架下開展土地征收即可，但在“法律授權范圍內實施權力”的另一層含義即是，凡是阻礙行為實施的要素均應被禁止，而法律實施的目的只需在于法律被實施，至于實施的費用和成本不在考慮之列。如果從該層角度理解，這種行政行為極可能需要付出極大的社會成本，也與建立節約型社會的國家政策不符。因此，公共利益除了要遵循上述公平性和效率性之外，還應受比例原則的調和，將公共利益的實現保持在低成本付出的狀態下，以實現社會利益的最大化配置。

2.設立公共利益的認定方法

雖然本文建議明確公共利益的類型，并就類型化的內容做了努力，但需要承認的是，與成文法的特征類同，標準自制定之日起即具有僵硬性、模糊性和滯后性，由此，需要設定一定的程序予以生命力和解釋力的維持。筆者認為，可結合現有《土地管理法》等法律規定，區分不同階段，在不同程序階段實現對全過程式的公共利益認定方法。具體階段類型如下。

首先，將調查作為對公共利益認定的第一階段。調查的目的在于通過資料搜集搞清楚征地行為的目的內容。我們可委諸區別于實施征地行為的其他行政機關進行獨立調查，同時善用目前我國已經存在的制度設計，將調查組別設定為“1+1+1+X”的模式。即1 個獨立行政機關、1 名人大代表、1 名政協委員、X 名中立機構組成調查團成員，對征地行為進行獨立調查，判斷是否符合公共利益。

其次，以公告作為對公共利益認定的第二階段。公告具有廣而告之的效應，亦可以成為溝通意見的橋梁。雖然，我國目前有土地征收的公告制度，但受限于公告張貼地點、公告渠道和時間的缺陷，實踐效果不甚理想。筆者認為，我們可以對公告張貼地點、公告渠道和時間做優化處理，同時輔之以意見搜集渠道，以實現公告過程中的公共利益之彰顯。具體包括，將公告的張貼地點規定為土地征收對象的經常居住地或戶籍所在地，亦應通過電子、新聞媒介等方式予以廣而告之，接受公民監督。公告時間應不少于90 日。同時在公告內容中明確意見搜集主體并公布相應的聯系方式。

最后，以聽證方式作為公共利益認定的第三階段。聽證的目的即在于將己所欲行為之想法和執行行為之要點告知公眾，并接受公眾之質疑，以此判定是否符合公共利益。在聽證過程中，“1+1+1+X”模式調查組和公告過程中的意見應和盤托出，并接受專家、公眾的詢問、質詢和可能的進一步發問⑧參見曾靳、郭少青：《聽證程序引入土地督察制度的必要性探討》，載《中國國土資源經濟》2010 年第8 期，第17-19+54-55 頁。。聽證結束后，應將聽證意見反饋相關征地機關。相關征地機關應結合前述階段之內容，進行綜合研判，認為征地符合公共利益要求的，以要報之方式報送相關部門審閱。

（二）優化土地征收補償機制

1.確立土地征收補償的一般原則

我國關于土地補償的原則仍然存在分歧，但多數學者堅持相當補償原則。一方面，依據現有財政制度，采取完全的補償原則顯然會加大政府的工作難度，也與政策不相符合；另一方面，我國土地為國有屬性，農民僅有土地使用權而無所有權，若僅僅因為喪失使用權就要獲得巨額補償，則又與補償底色產生沖突。

筆者認為，我國可借鑒域外的成熟規定，將土地征收補償做彈性化處理，確定“合理補償+市場衡量”原則。理由在于：其一，合理補償原則能夠使得失地農民獲得補償，且該補償應在合理范圍之內，不會出現因失地而陷入生活困境的狀態，這也與社會上的普遍認知相符；其二，市場衡量借鑒的是市場機制和財政負擔狀況，亦考慮到了我國地區發展不均衡的實際。如果合理補償偏低，則可以通過市場衡量的方式予以適當提升，而市場衡量則可以避免將補償變為賠償，由此帶來與本地發展實際不相符合的問題。

2.適當擴大土地征收補償范圍

為避免土地征收補償不當淪為土地賠償以及將土地征收補償作為無償奉獻的問題，確立適當的土地征收補償范圍顯得較為必要。從域外規定來看，關于土地征收補償的范圍，各個國家采取了較為擴散的處理方式。部分國家，例如德國，采取社會福利的范疇處理土地補償范圍事宜；而美國，則是考慮了包括擬被征地公民未來的可期待利益，以及第三人的利益。無論是德國的做法抑或美國的做法，其實質上是在考慮市場基礎和社會預期方面的折中處理⑨參見高飛：《征地補償中財產權實現之制度缺失及矯正》，載《江西社會科學》2020 年第2 期，第15-25 頁。。

依據我國法律的規定，我國農村集體土地征收的補償范圍更側重于對因征收產生損失的填補。通過檢索相關案件亦發現，目前我國的土地征收補償范圍更側重于對直接損失的補償，忽略對間接損失的補償，更遑論精神損失和第三人利益的補償。筆者認為，處于政府本位的制度邏輯，對失地農民進行直接損失的補償本無可厚非。但隨著以人民為中心的制度理念的不斷踐行，將補償范圍只限定在直接損失之中顯然已不符合時代的要求?？尚械霓k法即是，考慮適當擴大土地征收的補償范圍，將補償范圍不只限定在直接損失之上，還可包括因土地征收導致的間接損失，同時適當考慮精神損失。

關于土地征收補償范圍的立法表述，可以借鑒我國臺灣地區的做法。我國臺灣地區所謂的“法律”對土地征收的范圍做了較為詳盡的列舉，包括“地價補償、土地改良物補償、加成補償、遷移費、營業損失補償、臨近土地損失補償，除了上述法定補償項目外，還有補助金、獎勵金、救濟金等非法定補償項目”⑩參見李祎恒：《我國土地征收補償條款的規范變遷及功能轉向》，載《南京社會科學》2021 年第11 期，第83-91 頁。。由于我們土地制度所有權性質的特殊性，同時考慮到我國并未確立農村社會保障制度，失地意味著失業，因此，對所有權的補償只能外化為對除所有權之外的用益物權的補償?；诖?，我國《土地管理法》關于土地征收補償范圍可表述為：土地征收補償范圍包括土地承包經營補償、土地收益補償、可期待利益補償、勞動利益補償、精神補償等。

3.建立多元化的補償標準和方式

補償范圍、補償標準和補償方式實際上是一個問題的三重面向，征收補償范圍的擴大也就意味著補償標準的提高，補償標準的提高也就意味著補償方式的多樣。例如，依據我國《土地管理法》的規定，土地征收補償按照前三年平均產值的6—10 倍予以補償，同時依據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》精神，對土地征收的補償標準最高不超過30 倍。而為了適應這一范圍和標準，補償的方式固然不能只限定某一種形式，對補償形式也應做多元化的安排?參見陳小君、肖楚鋼：《論土地經營權的政策意蘊與立法轉化》，載《新疆社會科學》2021 年第1 期，第90-98+169-170 頁。。

域外國家關于土地征收補償標準大多是以市場價值為基礎，以擬被征地公民與征地機關或征地主體的合意協商為考量因素，兼采公共利益衡量。目前我國處于社會主義市場經濟階段，雖然經過近幾十年的發展，但市場機制并未徹底建立，對于資源的調控仍然需要國家宏觀政策的調控。如果我們徹底將土地補償標準授予被征地農民與征地機關或征地主體的合意協商，則可能引發土地征收的叢林法則，亦無法避免土地征收中的權力尋租現象。而一味強調國家的干預，則又有可能導致對少數人利益的忽視，引發不穩定因素。

一種可行的辦法是，在建立補償標準時，將國家意志予以弱化處理，突出國家的宏觀調控角色，同時強調市場在土地征收過程中的調和性地位。例如，國家相關土地管理機關可建立一套類似于股市指數的交易指導機制，土地征收應依照這種交易規則進行。而該規則設定的基準指數可根據不同地區的經濟發展狀況以及GDP 的發展狀況設定，以3 個月為一次更新周期，在周期范圍之內，即按照原有基準指數進行；超過周期時，則應遵守新的交易基準指數。且該交易基準指數與GDP 的發展掛鉤，GDP 增速提高時，相應的交易基準指數上揚；GDP 增速減緩時，相應的交易基準指數下挫。為保證國家宏觀調控的實現，對于土地征收依據基準指數進行的交易應予以審查，對于符合市場交易規則的土地征收給予核準通過，并可報工商局備案；對于不符合基準指數或者可能存在異常的土地征收行為，則應予以叫停并介入調查。

至于土地征收補償的方式，目前我國主要是以貨幣補償為主要形式。采用這種方式的優勢在于便于結算和給付，而劣勢即在于補償方式過于固定化和物化，沒有考慮失地農民可能存在的理財技能之欠缺和生活規劃能力之不足?參見黃宇驍：《日本土地征收法制實踐及對我國的啟示》，載《環球法律評論》2015 年第4 期，第121-145 頁。。對于該問題，筆者認為，在補償方式上，我們可嘗試采用多元化的補償方式，以貨幣補償為主，兼采取其他形式的補償方式。一方面，可保證失地農民的可得利益；另一方面，也可保障失地農民不致因某些能力之欠缺導致生活水平的降低。筆者認為，多元化補償方式可包括獲得股權補償、債券補償、替代補償的方式。

（三）重塑集體土地征收程序

集體土地征收程序應當沿著法律設定的既定軌道進行，在程序推進過程中，應當保證相關程序主體的參與權和知情權，這亦符合正當程序的基本要求?See Chales J. Mccarthy, Land Acquisition Policies and Proceedings in TVA-A Study of the Role of Land Acquisition in a Regional Agency, Ohio State Law Journal, Vol.10, p62（2017）.。目前，我國集體土地征收程序面臨著程序規定散落化、主體參與缺位及程序制度設置不合理等問題。因此，有必要圍繞既存問題，重塑我國集體土地征收程序，具體要點如下。

1.采用特別立法方式系統規定征收程序

我國關于集體土地征收的程序制度散落在《土地管理法》《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》之內。從一般法理而言，程序制度的散落帶來的后果之一即是程序的可操作性不強，立法時的“惰性流向”問題較為突出。由此帶來了政府違法濫用征收程序、隨意征收等問題。

從域外立法的規定可以發現，域外主要代表性國家關于土地立法均采用了集中立法的模式，集中立法的好處即在于能夠保證法律規定的完整性和易檢索性，也避免重復立法以及法律相互之間的抵觸問題，保證了政府部門在進行土地征收時，可以依據完整的法律制度予以執行。

筆者認為，我國可參考域外關于集中立法的規定，將涉及集體土地征收的程序制度統一規定在一部法律之中。圍繞該程序所應具備的公共利益審查要素、調查要素、公告及聽證要素等進行系統設置。具體的相關內容已在前文述及，此處不贅。在體系化的構架下，對制度內容進行統一梳理和刪除，以保證程序制度不至散落。由于法律制度涉及《憲法》《土地管理法》等，因此完成該工作的主體應是全國人大及其常委會。

2.圍繞正當程序構建土地征收程序

我國土地征收程序存在的顯性問題即是缺少被征地主體的知情權和參與權，土地征收的程序進行往往體現為政府的行政行為。從國外制度規定可以看到，土地征收程序必須依據正當程序進行，征收主體應實質性地參與到該征收過程之中。例如，德國通過征收“調查—公告—聽證”的程序模式，保證擬被征地公民依法享有相當的知情權和參與權，美國在正當程序上走得更遠。筆者認為，我國可在吸收域外經驗的基礎上，在征收程序中注入被征地農民的知情和參與因素，以滿足正當程序的要求。具體制度構造如下：

其一，征地調查程序制度。從妥適性角度而言，土地征收調查的目的在于厘清相關土地細節，保證土地征收的正當性與合理性。我國目前并不存在真正意義上的調查程序，相關立法應就該問題予以明確。其程序內容之要點包括：調查責任主體及調查主體人員的構成、與土地有關的地理方位等基本信息、與土地規劃之妥適性和合目的性以及被征地農民個人意愿等。

其二，通知公告程序制度。前文已指出，公告具有廣而告之的效應，亦可以成為溝通意見的橋梁。目前土地征收公告制度存在公告張貼地點、公告渠道和時間的缺陷等問題，需要就公告程序予以制度構建。該程序制度要點包括：公告的張貼地點規定為土地征收對象的經常居住地或戶籍所在地，亦應通過電子、新聞媒介等方式予以廣而告之，接受公民監督。公告時間應不少于90 日，同時在公告內容中明確意見收集主體并公布相應的聯系方式。

其三，聽證程序制度。如前所述，聽證程序的目的即在于將己所欲行為之想法和執行行為之要點告知公眾，并受公眾之質疑，以此判定是否符合公共利益。聽證程序亦應是被征地農民程序參與的最直接體現。筆者認為，聽證程序的制度要點包括：聽證程序的組織主體應為政府機關；聽證程序的參與主體應為擬被征地農民以及相關專家、公眾等；聽證組織主體應在聽證前3—7 天通知參加主體，以保證相關參與主體的知情權；聽證結束后，應將聽證意見反饋相關征地機關。相關征地機關應結合前述階段之內容，進行綜合研判，認為征地符合法律相關要求的，再報相關職能部門審查。

3.構建涉土地征收多元化糾紛解決機制

多元化糾紛解決機制的好處即在于成本低廉、解紛效率較高、對抗不激烈?參見章武生：《論我國大調解機制的構建》，載《法商研究》2007 年第6 期，第111-115 頁。?？紤]到我國普遍存在的厭訴文化以及大政府小社會的固有國情，采用多元化糾紛解決機制處理涉及土地征收的糾紛可能是一個較為妥當的解決方法，具體包括：

其一，成立土地征收糾紛調解委員會。土地征收糾紛調解委員會應定位為專業化的社會組織，專司因土地征收引發的糾紛類別。為保證失地農民對該委員會調解結果的接受，宜將該委員會設置為中立的社會組織，而非附設機構，并受本地司法部門監督。調解委員會成員可由退休法官、專業人員以及法學專家構成，雙方對調解委員會做出的調解結果沒有異議的，可向法院申請司法確認。

其二，建立土地征收補償仲裁機構。仲裁的實質是由涉及糾紛的當事人選擇任何信得過的人員擔任仲裁員，居中對糾紛予以裁決的制度。這也就意味著仲裁最能夠體現當事人的意志。當前，我國多數設區的市都已設立了仲裁委員會，通過仲裁方式處理民商事糾紛已呈蓬勃發展之態勢。我們不妨以此為契機，在較大城市或設區的市設立專門處理土地征收補償仲裁機構，或者在現有仲裁機構體系中設置相應的專業部門，專司該類問題的解決。

其三，設置獨立行政機構調處機制。依據多元化糾紛解決機制的一般原理，行政調處也屬于其中的處理方式。雖然，目前《行政訴訟法》《土地管理法》等確立了關于土地征收糾紛的行政復議機制，但該機制始終無法脫離“既是運動員，又是裁判員”的窠臼和外觀，其實施效果也就大打折扣。筆者主張，我國可通過設立獨立行政機構調處機制，賦予獨立部門的行政調處功能，該部門向同級人大負責、受同級人大監督。案件受理渠道為被征地農民的申訴、控告等，處理方式可采用簡易裁決、聽證等方式，以凸顯案件處理的快速化和平等性。行政主體和行政相對人可就獨立行政機構所做的調處結果向法院申請確認，經法院確認的調處結果具有強制執行力。

結語

城市空間需求擴大和土地資源有限的矛盾是我國經濟飛速發展、城鎮化進程不斷加快所面臨的重要問題。但受制于現有立法存在的公共利益認定程序缺失、土地征收補償的標準不合理以及征收程序不符合正當程序要求等問題，加之征收程序、方法和補償措施等的失序，實踐中農村集體土地征收的矛盾被逐漸激化。本文即是基于我國集體土地征收過程中的即存問題，就土地征收中的公共利益認定、征地補償標準以及征地程序完善等要點提出了對應的完善建議。但上述制度內容是否能夠在最大限度層面保護失地農民權益以及由此引發的相關訴訟問題，將是筆者今后關注的重點。