高等職業教育考試招生政策的歷史變遷與未來展望
——基于歷史制度主義視角

宋肖肖 姚佳勝 李穎芳

1977年9月，教育部召開全國高等學校招生工作會議，宣布恢復我國高考制度。同年10月，《關于1977年高等學校招生工作的意見》（以下簡稱《意見》）發布，高等職業教育考試招生制度作為我國普通高等院?？荚囌猩贫鹊闹匾M成部分得以恢復。1985年5月，黨中央、國務院頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），從國家政策層面肯定了高等職業教育在我國國民教育體系中的作用與地位。此后，高等職業教育考試招生政策作為我國一項基本招生政策，經過40余年的發展日漸成為黨和政府教育工作關注的重點。本文以歷史制度主義作為分析范式，對我國高等職業教育考試招生政策變遷歷程進行回顧與分析，有助于把握政策發展的內在邏輯與深層機理，以期為今后政策的研究、制定及完善提供參考。

一、歷史制度主義理論及分析框架

20世紀70年代末，行為主義的衰落推動了替代范式的出現，新制度主義在結合傳統方法與行為主義優點、批判以往政治學研究缺點的背景下誕生，歷史制度主義作為其中三大流派之一逐漸在西方政治學研究中興起。

歷史制度主義以制度為主要手段，注重制度和個人行為的關系以及制度的變遷與設計，并在對理性選擇制度主義與社會學制度主義的觀點進行揚棄的基礎上，將理性選擇制度主義的“行動者”與社會學制度主義的“深層結構”有機結合，形成了“宏觀結構—中觀制度—微觀行動者”分析框架。歷史制度主義分析范式以結構觀和歷史觀為主，前者強調各政治變量間的序列組合方式對政治結果的影響；后者通過回溯政策形成和發展過程，展現過去對當下及未來的影響，并在借鑒經濟學中“路徑依賴”概念的基礎上，形成了獨特的路徑依賴觀，提出了制度變遷理論?？傮w而言，歷史制度主義主張從長時段歷史進程中探尋各制度間的聯系，通過對歷史的考察研究制度變遷的過程，探求現存制度下引起政策變化的原因及政治制度與政治觀念間的作用機制，從而對特定制度制約下觀念變革導致政策變化的原因給出解釋。

歷史制度主義的分析框架主要有三個層面：第一，宏觀層面?！爸贫葍惹队谔囟ǖ暮暧^情境中，與其所處社會結構存在著密切的耦合關系”①，政治、經濟制度及社會文化等因素均是影響高等職業教育考試招生政策發展變化的重要因素。第二，中觀層面。分析社會發展過程中高等職業教育考試招生政策在構建成本、協同效應下產生的路徑依賴現象。第三，微觀層面。以制度背后利益主體間的互動為基本點，分析高等職業教育考試招生政策中各方利益主體及其相互之間在利益博弈過程中促進制度發展的動力機制，主要包括外部推手與內部動因兩部分。

二、我國高等職業教育考試招生政策歷史脈絡

（一）以高考統招為主導的依附發展期（1985—1995年）

十一屆三中全會后，為調整恢復“文化大革命”對我國職業教育事業的沖擊，我國開始構建與社會主義經濟發展相適應的現代職業教育體系。1985年，《決定》提出“大力發展職業技術教育”，對高中畢業生做出了“升入普通大學”與“接受高等職業技術教育”的分流規劃。此外，在以中等職業技術教育為建設重點的同時，提出了“積極發展高等職業技術院?！薄皟炏葘谡猩钡榷囗椺槍Ω叩嚷殬I教育發展的舉措。自此，高等職業技術教育正式進入國家視野并納入我國國民教育體系，開始探索適合高等職業教育人才選拔標準的考試招生制度。同年7月，《國家教育委員會關于同意試辦三所五年制技術?？茖W校的通知》中提出“同意在西安航空工業學校、國家地震局地震學校、上海電機制造學校三所中等專業學校的基礎上試辦五年制技術?？茖W?！?，打破了以高考作為接受高等教育唯一途徑的桎梏，加強了中高職的銜接。

1987年3月，原國家教委印發《普通高等學校招收少數職業技術學校應屆畢業生的暫行規定》，允許“中等職業技術學校招收少數優秀應屆畢業生升入普通高等學校學習”，招生以推薦為基礎，視具體情況采取中專校保送、招生學校復審、學校單獨考試等方式決定最終錄取人員。1991年10月，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》再次肯定了《決定》關于高職院校招生對象以及建立“從初級到高級……職業技術教育體系”的相關規定。1993年2月，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，指出“通過改革現有高等?？茖W?！e極發展高等職業教育”，基本確定了高等職業教育的發展方針與途徑。1994年6月，第二次全國教育工作會議召開，主張通過“三改一補”改革、發展高等職業教育。次年1月，《國家教育委員會關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》出臺，再次強調“改革職業大學的招生制度”，“職業大學要根據培養目標的要求……也可舉辦?？茖哟蔚恼惺粘踔挟厴I生學制五年的專業”。

這一階段，我國職業教育的發展重點為中等職業教育，高等職業教育尚處于起步摸索階段。雖然我國對高等職業教育招生來源進行了規定，并開始進行試點工作，但高等職業教育以國家統一高考為主的考試招生制度格局并未打破，未從普通高等院?？荚囌猩贫戎蟹蛛x出來。

（二）以高校自主招生為基點的多元探索期（1996—2009年）

1996年5月，《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）出臺，明確規定“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施，或者由普通高等學校實施”，為高等職業教育的發展提供了法律保障。1998年12月，教育部印發《面向21世紀教育振興行動計劃》，除肯定“三改一補”的發展規劃外，主張“要通過試點逐步把高等職業教育的招生計劃、入學考試和文憑發放等方面的責權放給省級人民政府和學?！?，以此推動高職院校探索多種招生方法，同時將普通高中畢業生與部分中等職業學校畢業生列為高等職業教育主要招生來源。1999年1月，《教育部、國家計委關于印發〈試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見〉的通知》印發，規定高等職業教育招生對象以當年參加全國普通高校統一考試招生的考生為主，少量為中等職業學校應屆畢業生，并由省招辦統一擇優錄取。其中，中等職業學校應屆畢業生的“文化課和職業技能水平應由省級招生部門單獨組織考試，并確定具體的錄取標準”。同年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》出臺，明確指出將高等職業教育的招生計劃權責下放至省級政府，確立了省級政府的招生自主權，開啟了地方發展職業教育的新篇章。

進入21世紀，我國高等職業教育邁入快速發展期。2002年7月，第四次全國職業教育工作會議召開，肯定了職業教育的戰略地位，推動了職業教育的發展。同年8月，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》出臺，指出高職院校有權單獨組織對口招生考試，優先錄取中等職業學校優秀畢業生，且滿足一定要求的考生可免除技能考核，高職院校招生自主權進一步擴大。此后，2004年印發的《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》、2005年印發的《國務院關于大力發展職業教育的決定》，明確了高等職業教育招生規模應占高等教育一半以上。2006年印發的《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》，支持示范院校的改革試點工作，擴大跨省招生規模。2007年教育部宣布在江蘇、浙江、湖南、廣東四省8所高職院校開展單獨招生改革試點工作，2011年院校數量增至200所，其中國家示范性高職院校與骨干高職院校各100所。

這一時期，黨和政府加強了對高等職業教育的重視，招生權責的進一步下放成為高等職業教育考試招生制度由國家主導向地方自主模式轉變的助推器，也是高等職業教育考試招生制度從統一的高考制度中剝離的開始。此外，招生比例的明確、示范院校的建立與推廣為高等職業教育的規范化、體系化提供了實踐載體，各省市的積極回應為高職院校自主權的歸位與多元化招生錄取機制奠定了改革基礎，更好地契合了高等職業教育人才培養的規律與特點。

（三）以分類考試為核心的深度改革期（2010年至今）

2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）出臺，首次提出“逐步實施高等學校分類入學考試”，在“考試招生制度改革試點”方面，主張“探索自主錄取、推薦錄取、定向錄取、破格錄取的具體方式”，“分類考試”成為高等職業教育考試招生制度獨立于統一的高考制度的里程碑。為深入貫徹落實《綱要》對高等職業教育的工作部署，2011年印發了《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》，2013年印發了《教育部關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》，2014年印發了《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），2017年印發了《國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》等，多次強調省級政府統籌管理與組織高等職業教育考試招生的工作權責，為各地行使辦學自主權給予鼓勵與支持，“文化素質+職業技能”、單獨招生、綜合素質評價等招考方式成為此時高等職業教育考試招生制度改革的主流。2019年初，《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）出臺，明確提出“建立‘職教高考’制度，完善‘文化素質+職業技能’的考試招生辦法”。同年3月，李克強總理在政府工作報告中強調“改革完善高職院?？荚囌猩k法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人”。同年5月印發的《教育部辦公廳關于做好2019年高職擴招專項考試招生工作的通知》《教育部等六部門關于印發〈高職擴招專項工作實施方案〉的通知》，對高職百萬擴招專項工作作了進一步安排部署，根據考生類型調整考試形式和內容。2019年，“全國高職共擴招約116.5萬人，其中，普通?？圃鲩L約114.8萬人，五年制高職轉段學生增長約1.7萬人。在擴招人員中，退役軍人、下崗失業人員、農民工、新型職業農民等社會生源群體約招53萬人”②。自此，我國拉開了高職百萬擴招的序幕。此后兩年間，李克強總理在年度政府工作報告中分別提出“高職院校擴招200萬人”“高職院校擴招100萬人”“完成職業技能提升和高職擴招三年行動目標”的發展目標，教育部等六部門也連續兩年印發了本年度高職擴招專項工作的通知，以確保擴招工作圓滿完成?！?021年全國高等職業院校招生557萬人，相當于十年前的1.8倍，3年累計擴招413.3萬人?！雹?/p>

隨著高等職業教育考試招生政策的不斷出臺，高等職業教育考試招生制度體系漸趨清晰、完善，自《綱要》提出“分類考試”以來，以分類考試、自主招生為核心的多樣化招考模式層出不窮，作為高考制度體系的子系統，高等職業教育探索出了一條有別于以傳統學術型人才選拔為主的技能型考試機制。此外，以百萬擴招為主的高等職業教育考試招生政策突破了以往高等職業教育在招生數量與范圍上的桎梏，為后來高等職業教育考試招生政策的落實提供了堅實的政策保障。

三、我國高等職業教育考試招生政策的制度邏輯

（一）深層結構：宏觀層面分析

歷史制度主義認為，制度的演進與變遷源于平衡的打破，主要受制于環境的變化，而這種變化根植于復雜的歷史背景與社會環境，不同時期的政治、經濟、思想文化等因素對制度變遷具有深層影響。同理，高等職業教育考試招生政策的演進也難與歷史背景、社會環境相分離。據此，探究不同歷史背景下高等職業教育考試招生政策的深層結構，易于了解政策整體建設思路。

20世紀六七十年代，隨著產業結構的調整、新興工業部門向傳統工業部門的挑戰、生產方式的轉型，出現了應用型人才緊缺的困境，由此，高等職業教育在全球范圍內興起。此時，我國開始重構以中等職業教育為中心的職業教育體系?！兑庖姟酚“l后，高職院校開始通過“先本后?！钡姆绞?，與高等?？茖W校作為同一批次開展錄取工作，高等職業教育尚處于弱勢地位。十一屆三中全會后，我國經濟體制向市場經濟體制轉變，為滿足對高級職業人才的緊迫需求，我國著重強調了職業教育在培育支撐經濟和社會發展的優質技術技能人力資源中的關鍵地位，以南京金陵職業大學的建立為伊始，原國家教委于1980年批準建立了13所短期職業大學，截至1984年，我國職業大學共82所，在校學生4.7萬人，覆蓋20多個省市自治區。1985年《決定》印發后，高等職業教育正式納入我國高等教育體系。這一時期的高等職業教育雖并非職業教育體系建設重點，但國家已陸續關注到這一方向，開始將高等職業教育的學生來源、錄取比例、錄取方式等內容納入政策文件，探索有別于傳統高考制度、符合職業教育發展規律的考試招生制度。

20世紀90年代至21世紀10年代，隨著經濟全球化的不斷推進，發達國家在國際范圍內產業結構的調整、國際分工格局的細化以及我國成功加入WTO，加快調整經濟結構與轉變經濟增長方式成為我國經濟發展的新目標，探索構建高等職業教育體系成為我國與世界接軌的必然選擇。這一階段，“三改一補”發展規劃確立了我國高等職業教育的發展方針，《職業教育法》的出臺肯定了高等職業教育在教育體系中的地位，試點院校的建立推動了各地發展高等職業教育的積極性，同時賦予了省級政府對高等職業教育的辦學自主權，并對高職擴招比例、學生來源、管理制度等方面作了進一步規范。

此外，隨著信息時代與知識型社會到來，我國對新一代信息技術等領域的創新型人才需求不斷擴大，對技術技能人才的要求隨之提升，建立契合職業教育人才培養特點、獨立于普通高考的高等職業教育考試招生制度成為高等職業教育的建設重點。據此，以《綱要》為起點，我國正式提出將高等職業教育考試招生與普通高考分離，從考試時間、內容、錄取等方面進行獨立，逐漸形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度；2014年《實施意見》的印發，標志著高職院校以分類考試為主的考試招生改革正式開啟，為各地因地制宜探索多樣化高等職業教育考試招生制度提供了政策支持。

（二）路徑依賴：中觀制度分析

皮爾遜借鑒經濟學“回報遞增”的概念形成了歷史制度主義的路徑依賴觀，認為制度確立后會形成一種慣性，在進入某一種模式之后很難進行改變?；厮菡甙l展歷程可以發現，高等職業教育考試招生政策具有明顯的路徑依賴特點。

1.高昂的政策構建成本限制政策推陳出新。高等職業教育考試招生政策所涉利益群體眾多，就政策制定與執行過程而言，中央政府在政策制定過程中處于主導地位，國務院、教育部為主要政策制定部門，國家發展改革委、財政部、人社部等部門協同合作，地方政府、高職院校、相關機構等為政策實施責任主體，高中畢業生、退役軍人、農民等人員為政策目標群體。此外，示范院校的建立、專業課程的設置、相關資源的配給，無一不展現出國家和地方政府所投入的成本?？梢?，受“回報遞增”效應的作用，無論是政策的制定執行、資金資源的投入抑或是政策的利益群體，其成本均隨著制度體系的演進而逐漸降低，政府更傾向于在維持已有成本的基礎上對現有制度進行小范圍調整與修改。

2.協同效應增加政策退出成本，加大政策變革難度?！皡f同效應指一旦政策得以施行，則與其相適配的相關政策也會隨之確立起來，構成一個緊密聯結的政策共同體?！雹茏愿叩嚷殬I教育考試招生政策出現以來，我國先后在法律法規、課程建設、專業設置、教學管理、教學改革、師資培訓等方面出臺了一系列配套政策，這與高等職業教育考試招生政策共同構成了制度矩陣，使得“回報遞增”效應顯著。因此，高等職業教育考試招生政策的改革勢必涉及多方面制度改革，從而加劇政策退出成本，提高政策變革難度。

（三）動力機制：微觀行動者分析

政策的變遷不是單一因素變化的結果，而是由多種因素共同參與造成的。歷史制度主義將制度變遷過程分為存續期與斷裂期，存續期內，由于缺乏競爭機制、變遷動力不足，制度與利益群體及社會環境在自我強化作用下保持著某種平衡；斷裂期內，社會經濟與政治環境變化引發權力非對稱性的凸顯、群體利益的分化，推動原制度的調適或新制度的產生。高等職業教育考試招生政策變遷過程中，社會經濟建設與產業轉型升級是促使政策變遷的外部推手，高等職業教育內涵發展與個體價值訴求是推動政策演進的內在動力。

1.外部推手：社會經濟建設與產業轉型升級。20世紀80年代，改革開放推動地方經濟迅猛發展，為滿足地方各行業對高級技能人才的需求，黨和政府在重點發展中等職業教育之余，開始著手構建高等職業教育體系，作為高等職業技術學校雛形的短期職業大學逐步建立。20世紀90年代至21世紀10年代，為進一步深化市場經濟體制改革，我國將職業教育的主要目標定位為“促進經濟、社會發展和勞動就業”，考慮到我國對高級技能人才的需求，職業教育發展重點逐漸高移化，開始轉向高等職業教育。這一時期，高等職業教育考試招生政策將中等職業院校與高中畢業生列為高職院校主要招生來源，并嚴格控制其招生比例，一方面提高高職教育質量，另一方面推遲就業，為未來市場儲備高素質技能人才。此外，為實現經濟全面發展，黨和政府開始試點建立示范性高職院校，并在取得顯著效果后向全國推廣，考試招生制度作為高職院校人才篩選機制隨之得以快速發展。此后，信息技術革命推動了我國產業結構進一步升級，對我國職業技術人才培養提出了新要求，這一時期《綱要》在關于發展職業教育方面作出了“把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃……與經濟社會發展相適應”等發展規劃，并據此提出以“分類入學考試”改革考試招生制度，而后《實施意見》、“職教20條”等政策發布，高等職業教育“分類考試、綜合評價、多元錄取”的考試招生制度體系形成。

2.內部動因：高等職業教育內涵發展與個人價值訴求。作為實現階級流動的重要途徑，高等職業教育考試招生政策不僅承載著為高職院校篩選人才的功能，更擔負著融合職業教育與普通教育、銜接中高職教育、保障中職學生公平升學的重任?？紤]到不同于普通教育的教育特性以及當前信息社會對技術技能人才所提出的新要求，“中國職業教育逐步從以規模擴張為主的外延式發展向以質量提升、機制完善為主的內涵式發展轉變”⑤，要不斷推動高等職業教育考試招生政策的多樣化探索。此外，在社會經濟的快速發展下，人們生活水平不斷提高，對于美好生活的向往也愈加強烈，更加重視教育對實現個人價值的重要作用。為滿足人民的需求，高等職業教育逐漸降低入學門檻，弱化“選拔性”功能，不斷為人們接受高職教育以滿足個人價值訴求提供便利與希望?！?021年，全國設置高等職業學校1518所（含32所職業本科學校），招生556.72萬人，在校生1603.03萬人?！雹?/p>

四、我國高等職業教育考試招生政策的未來展望

（一）優化制度體系，加強政策導向

職業教育不同于普通教育的發展特性，與社會經濟尤其是地方經濟發展緊密相連是其顯著特點，這也在一定程度上決定了職業教育與普通教育在招生內容、招生方式等方面存在差異?？紤]到職業教育的特殊性，高等職業教育考試招生應注重地方經濟發展特點與現實市場需求，肯定省政府或教育主管部門統籌安排、因地制宜選擇高等職業教育考試招生方式的主導地位，同時結合高職院校辦學定位與擇生需求，轉變政府管理方式，適度擴大辦學自主權，允許其根據自身需求、專業特點來選擇不同的招考方式，努力探索以“專業大類”為主的考試招生模式。

（二）加強產教融合，完善評價體系

作為職業教育直接服務的對象，行業企業的發展動向可以說是職業教育發展的風向標，對于職業院校的招考內容、人才評價與培養標準等具有導向作用，因此，探索產教融合新模式既是應有之義也是大勢所趨。黨和政府可聯合行業企業與高職院校，探索“以當地政府為龍頭，以行企業為骨干，以高職院校為基礎”的三維合作網絡，同時借助“行指委”與“教指委”的專業力量，成立專業考試評價系統，推動行業企業參與高職院?？荚囌猩鷥热菰O計、評價錄取等工作，以確保高等職業教育考試招生的專業性與嚴謹性。

（三）消弭社會偏見，破除“身份”門檻

一方面，給予高等職業教育學生與普通教育學生同等升學、就業、發展的機會，各機關組織、事業單位、行業企業等聘用人才的標準應以個人能力為主，扭轉“唯學歷”的用人導向，探索突出能力本位的職業發展體系。另一方面，進一步加大經費投入，根據個人與市場需求，以特色專業為主，聯合多省市、院校、行業建設試點院校，逐漸發展與高職院校對接的本科及以上層次的職業教育，擴大高等職業教育學生求學深造的空間與機會。這不僅有益于高等職業教育提高生源質量、擴大招生范圍，更有利于提高高等職業教育的社會認可度，進而增強高等職業教育的吸引力。

［注釋］

①④張瀚文，楊穎秀.新時代我國引智政策建設的歷史回溯與未來展望——基于歷史制度主義的分析［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2022（2）：155，159.

②楊東平，楊旻，黃勝利.教育藍皮書：中國教育發展報告（2020）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2020：115.

③教育部.我國高職院校3年擴招413.3萬人 就業率高于普通學校［EB/OL］.（2022-05-24）［2022-08-18］.http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54487/m tbd/202205/t20220525_630254.htm l.

⑤⑥教育部.中國職業教育發展報告（2012—2022年）［R/OL］.（2022-08-20）［2022-08-28］https://fgc.w fu.edu.cn/_upload/article/files/fa/37/7492849d41d0b763c902cf989d94/e557c7f6-6dd1-40a3-85d5-f57ac4a0a810.pdf.