河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的實踐探索與經驗啟示

河南農業大學經濟與管理學院 何燊煒 趙翠萍

河南省農業農村廳宅基地管理處 林森

隨著新型城鎮化的推進，農村閑置宅基地和住宅問題愈發受到關注。本文基于河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的實際情況，對閑置現狀、成因及盤活利用方向進行分析，并通過實踐樣態總結盤活利用的主體和方式，最后得出河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的經驗啟示：嚴格落實宅基地管理制度，充分尊重農戶意愿和財產權益，對自營宅基地和住宅的農戶給予政策支持和資金獎勵，創新宅基地和住宅的利用方式，注重盤活利用主體之間的利益聯結機制。

習近平總書記在黨的二十大報告中提出“全面推進鄉村振興”，強調要“統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村”。土地作為鄉村發展的三大基本要素之一，是服務于農業生產和農民生活的重要基礎，其中農村宅基地是農村集體建設用地的重要組成部分，其占比可達七成，對保障農村居民基本居住需求起到了重要作用。然而，伴隨著新型城鎮化的快速推進，城鄉要素雙向流動加快，宅基地資源的閑置和鄉村振興建設用地保障的需求同時存在，一方面，農村轉移人口的增加使得農村宅基地和住宅閑置現象普遍，“空心化”趨勢明顯；另一方面，全面推進鄉村振興對用地保障提出新要求，為實現“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”的目標，需要滿足農業生產設施、第三產業配套設施、教育、醫療、公益活動場所等公共基礎設施、農民住宅用地合理需求。

河南省人地關系高度緊張，在現實條件的約束下，通過宅基地和住宅的盤活利用達到節約集約土地的意義十分重大。第七次全國人口普查結果顯示，河南省人口密度為1hm2土地595 人，比全國平均水平高出448 人，結合第三次全國國土調查數據測算，河南省農村人均村莊占地面積較全國平均水平少32 m2。河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的實踐與探索對把握現階段閑置現狀、成因，總結歸納盤活利用方向、實踐樣態和經驗啟示，對深化農村閑置宅基地盤活利用具有重要意義。

一、河南省農村閑置宅基地和住宅現狀及成因分析

在推進農村宅基地資源盤活的過程中，閑置宅基地和住宅的數量、閑置原因等都是需要回答的關鍵問題。據自然資源部統計，我國農村居民點閑置用地面積約有200 萬hm2，至少有7000 萬套閑置農房，當前農村宅基地閑置率接近8%。這與河南省宅基地資源閑置情況基本一致，截至2020 年底，河南省閑置宅基地占全省宅基地總數的8.41%、占村莊面積的7.97%。形成宅基地閑置的原因復雜，主要包括“建新不拆舊”“批而不建”“外出務工季節性閑置”等情況。

二、河南省農村宅基地和住宅盤活利用方向

河南省政府印發的《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），專列一章對全省閑置宅基地利用提出要求，并進行持續培訓和宣傳，省級層面還建立了月通報制度，把宅基地和住宅盤活利用作為通報內容的一部分。

《管理辦法》中閑置宅基地和閑置農房盤活利用方式分為兩類：一是在一戶一宅前提下，原則上不超過三層，優先審批使用村莊空閑宅基地作為村民新增住宅用地。二是在保留宅基地使用權和房屋財產權的基礎上，在充分尊重村民意愿的前提下，將閑置宅基地建成游園、果園、菜園、花園、文化廣場、村莊景觀；將閑置住宅建成村史館、圖書室、活動室等村民活動場所，對有利用價值的閑置住宅倡導發展文化旅游和開展農事體驗活動等。

三、河南省農村閑置宅基地盤活利用實踐樣態

（一）盤活利用主體現狀

2019 年，《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出，農村宅基地和住宅的盤活主體主要包括三類：農村集體經濟組織及其成員、返鄉人員和社會企業。其中，農村集體經濟組織及其成員分別是擁有宅基地所有權和使用權的權利主體。雖然國家多次明確鼓勵培育農村宅基地盤活利用主體，但仍然將充分保障農民宅基地合法權益作為盤活利用的前提，農村集體經濟組織及其成員是盤活利用的重要主體。因此，農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式盤活利用農村閑置宅基地和住宅仍然是主要路徑。返鄉人員指的是非本集體經濟組織成員，這類盤活利用主體主要通過流轉交易方式獲得宅基地使用權。由于返鄉人員大多以個體形式出現，以對接村內個體或村內集體為主，其資金投入額度較一般村民多，經營模式更具新意，有利于將現代經營理念引入農村。社會企業參與到閑置宅基地和住宅的盤活利用門檻較高，在區位條件、資源稟賦、產業基礎和歷史文化傳承等方面具備發展潛力的村莊更受其青睞。

（二）盤活利用方式現狀

對于農村集體經濟組織和農戶，其初始宅基地為無償取得，預期收益并沒有其他兩類高，又由于資本積累不足，該類主體對宅基地盤活利用的投資受限。滿足村民基本的居住需求是其盤活利用宅基地和住宅的首要任務。例如河南省在新審批宅基地中，除原址翻建外，利用空閑宅基地建房的審批數占比超過1/2，說明低效利用的宅基地在村莊內部流轉能夠幫助解決農村建房“無地可批”的問題。滿足村民對村莊景觀和村民活動場所等公共公益設施的需求也是盤活利用的重要目標，例如漯河市新店鎮游莊村，由村兩委組織出面與閑置宅基地和閑置農房的戶主進行協商，在不改變原宅基地和農房所有權人的情況下，由鎮政府和村兩委組織對閑置宅基地或閑置農房進行改造利用，改造主要以村內基礎設施和文化設施等公共服務設施為主。此外，自營、租賃、合作也是盤活利用的主要方式，例如新縣田鋪大灣通過對發展農家樂等特色產業的農戶給予政策支持和資金獎勵，農戶按照圖紙翻建或改造的農房每平方米給予500元或300 元的資金補助，對發展農家樂的農戶按照大床房每間600 元、標準房每間1000 元給予開業補貼，村民先后創辦農家樂和民宿20 家，農戶年收入在10 萬元以上。

返鄉人員是促進農村新產業、新業態發展的重要推力。下鄉創業實現自身價值的過程，不僅能盤活農村閑置宅基地和住宅，還能夠帶動村民共同富裕。例如商丘市睢縣白廟鄉土樓村，采取“文化+旅游”的模式，來自北京市、鄭州市、洛陽市、商丘市等地的藝術家相繼租賃村內42 個閑置農家小院，打造餐飲6 處、書法書畫院12 處、民宿7 處、其他制作藝術衍生品等不同特色的文化小院21 處，接待游客和藝術團體累計5 萬余人。

社會企業往往具備資金優勢，能夠彌補其他主體的缺陷，通過與村集體、村民聯結，能夠最大程度地實現企業創收、集體經濟壯大和農戶收益。例如盧氏縣官道口鎮新坪村當地的旅游企業吸納農戶以閑置農房入股，共參與農戶83 戶270 人，年人均分紅可達1000 元。同時，對部分農戶的閑置房屋進行改造升級，按人口計算，每人每年發放租金1000元。此外，企業還通過房屋改造用工、民宿經營用工等方式招收200 名村民長期務工，通過盤活閑置資源使農戶獲得“股金”“租金”“薪金”收入。

四、河南省農村閑置宅基地和住宅盤活利用的經驗啟示

在全面推進鄉村振興的戰略背景下，作為我國較早的農業開發區，河南省土地開發程度較高且可利用的后備土地資源極其有限。系統梳理農村閑置宅基地和住宅盤活利用實踐可得出以下五點經驗啟示。一是嚴格落實宅基地管理制度。在明確“戶有所居”的實現形式和制度安排下，新增住宅用地應盡量通過村集體內部的流轉交易實現。二是充分尊重農戶意愿和財產權益。在“一戶一宅”的前提下盤活利用閑置宅基地和住宅，建成基礎設施基本完備的宜居宜業和美鄉村。三是對自營宅基地和住宅的農戶給予政策支持和資金獎勵，通過示范引領帶動地區產業發展。四是創新宅基地和住宅的利用方式，吸引城市居民下鄉創業，發展文化創意、農事體驗等農村新業態。五是注重盤活利用主體之間的利益聯結機制，吸引社會企業盤活農村閑置資源的本質是利益激勵的結果，但農村閑置宅基地和住宅是與農戶息息相關的生產生活場所，因而更要加強利益主體之間的聯結，實現社會企業和農戶的雙贏。